湘江流域生态产品价值实现的国际经验与路径启示

杜林远

湖南城市学院人文学院，湖南 益阳 413002

0 引言

2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，近年来生态产品价值实现问题成为学术界研究的热点。目前很多流域水资源生态产品价值实现面临亟待破解的瓶颈。一方面，流域水资源及其生态系统服务都属于公共资源，是只具有竞争性而不具有排他性的准公共产品，上下游相关主体在具有用水竞争关系的同时，又享受了水资源提供的气候调节、景观服务等益处。流域涉及跨区域协调的问题，如果缺乏良好的制度约束，必然出现水资源恶化和枯竭后果。另一方面，流域是山水林田湖等生态要素的聚合体，流经的当地政府对流域生态产品的认知还不够深入，也缺乏流域水资源生态产品的定价制度和市场体系。本文通过文献综述，归纳梳理了多种国外流域生态系统服务付费实践类型，以期对湘江流域水资源生态产品价值实现路径提供启示。

1 流域生态产品价值实现存在的障碍因素

1.1 生态产权制度需加快健全

清晰界定水资源资产产权是利用市场机制实现水资源价值的坚实保障。2020年3月，湖南省人民政府印发了《湖南省自然资源统一确权登记总体工作方案》，但方案仍然在探索阶段，湘江流域生态产品的“家底”有待深入摸清，需要进一步突破技术制约，加快构建归属清晰、权责明确的生态资产产权制度，着力解决湘江流域生态产品受益与受偿主体问题，合理确定生态资源资产受益分配关系。

1.2 生态产品价值实现平台有待多样化

生态价值实现路径包含市场化路径和政府调节路径[1]。2019年《湖南省流域生态保护补偿机制实施方案（试行）》出台，截至2020年底，湖南省14个市州已签订流域生态补偿协议，因此目前湘江流域政府调节路径主要是以流域生态补偿为载体的纵向与横向财政转移支付，只体现了流域水资源部分生态价值。然而，流域生态产品价值更多的是采取市场化路径得以实现，但以排污权为主的湘江流域生态产品市场交易效果却不太明显。

1.3 市场配套机制与绿色转型亟待完善

湘江流域源头位于湖南省永州市和郴州市，流经湖南省境内多个县乡等行政区域，对于通过市场化路径实现的流域生态产品，需要大力发展当地生态农林畜牧及生态旅游等产业，目前流域上游水源区，尤其是涉及的农村地区面临生态产品基础设施配套不足、经营机制不完善、产品的品牌效应后劲不足、物流体系亟待升级、生态产品出城进城困难等问题。同时，生态金融发展明显滞后，这也导致了生态产品开发资金短缺等问题。

2 国外流域生态系统服务付费实践研究

2.1 政府主导的付费实践

2.1.1 土地休耕的服务付费

为治理美国部分流域上游农业污染造成的水土流失和地表径流富营养化等水质污染问题，美国政府制定了土地休耕服务付费制度。该制度的对象为全国范围内自愿参与且具有长期性质的项目。项目的实施程序为流域上游拥有生态敏感性耕地的农民或极易水土流失的牧场所有者向当地农场局自愿提出休耕和要价申请，农场局接到申请后筛选并进行回复，再与农牧民签订长期合同进行付费。该项目采取了土地年租支付、激励支付（红利激励支付、维护行为激励支付、签约奖励支付等）、生态恢复成本等动态调整的标准和方式，具有永久性或至少30年性质的支付期限。

2.1.2 矿区复垦保证金付费

为控制水流侵蚀，防止矿山废物对周边水源等环境造成污染，预防和处理酸性或有害污水，恢复原有土地利用景观，美国政府对全国各地矿区开采者实行复垦保证金付费制度。该制度的特色在于明确自然资源（矿产）的开采者为约束主体，主体需缴纳一定数额的履约保证金，并被随时考核验收，以便发现问题并及时整改。例如，所有矿主在开采前向内政部缴纳复垦保证金，露天开采矿产每吨35美分，地下开采每吨15美分，或按每吨销售额的10%交纳。复垦保证金的50%交国库后拨内政部使用，50%留在州政府专款专用；形式可以是现金、担保债券、信托基金等。矿主开采前必须提交开采和复垦计划才能申请采矿许可证，待管理部门确定复垦完成后，保证金可予以退还[2]。

2.1.3 基于环保绩效考核的服务付费

为弥补巴西巴拉那州属地方政府由于保护环境放弃发展的机会成本，促使各地积极保护流域生态环境，州政府在纵向财政转移支付中采用了注重环境保护效率的利益分配机制，即生态保护更多的地区得到更多的财政支付。该州法案规定，在该州主要收入来源的商品与服务流通税中，州政府提取2.5%给流域生态保护区所在的地方政府，提取2.5%给水量能足量分配给相邻地区的地方政府，以鼓励这些地方政府注重生态保护效率。

2.1.4 政府购买形式的付费

美国纽约市政府曾用10年时间累积出资购买卡茨基尔（Catskill）和德拉瓦尔（Delaware）两个流域上游的生态服务价值。政府向流域上游理事会付费10亿～15亿美元，以此提高上游饮用水水质。卡茨基尔和德拉瓦尔流域上游理事会由上游农场主、农民和伐木公司等组成，理事会的职责包括：聘请社会机构处理上游农场污染问题；负责上游水资源基础设施的复建和升级付费；对土地直接购买和对土地发展权的征用、转让或地役权的采用。

2.2 市场主导的付费实践

2.2.1 盐分控制信用证或蒸腾信用证交易

墨累—达令河（Mullay-Darling River）是澳大利亚的主要河流之一，由于流域流经大面积盐碱草原，为减少干流河水的蒸发量，当地农民组成了灌溉协会（MRFF）。该协会与澳大利亚新南威尔士州政府林业部门（State Forests of New South Wales，SF）签署协议，MRFF购买SF提供的“盐分控制信用证”或“蒸腾信用证”，SF将出售信用证获得的资金用于提高流域植被覆盖率，降解土壤表层矿物盐，降低水体盐化程度以及控制地下水蒸腾。

2.2.2 水权交易

为将水权从土地权中分离出来，授予国家供应、控制和使用河湖的权利，澳大利亚政府实施了流域“托伦斯登记制”。政府组建了自己控股的水源供水公司，委托其对水权进行市场化管理和运作。水源供水公司负责寻找水源、建坝蓄水、配网输送供水以及向农场主批发水权。政府对水权进行“托伦斯登记制”管理并颁发凭证。水权的类型依据农场主取水的方式和用水目的进行确认。水权的交易、抵押和转让等手续必须到州政府水务登记局办理登记。

2.2.3 流域营养物减排和排污许可证交易

为治理流经农业区和城市区域的多数河流存在的氮磷超标现象，美国在流域治理中实施了营养物减排实践和排污许可证交易。营养物减排主要针对流域的非点源污染治理，而排污许可证交易主要针对流域点源污染防治。两种实践的目的在于改善多数流域水质和控制水污染。在营养物减排交易制度中，当地政府给农民颁发减排证书以减少径流污染、改善流域水质；在排污许可证交易制度中，当地政府会根据排污者不同排污量和不同边际治污成本出售许可证。

2.3 社会主导的付费实践

2.3.1 企业购买形式的付费

法国最大的两家自然矿泉水公司毕雷（Perrier）和维泰（Vittel）为维持良好水源，与上游水源维护区建立了针对流域生态服务中饮用水水质改善的共建共享、互惠互利机制。双方通过协商谈判签订合同，由该公司付费给上游水源维护区的奶农和土地所有者，收购上游水源区农业用地的产权，并对上游农户的土地机会成本进行补偿。

2.3.2 林业补偿付费

基于长期实践摸索，为鼓励国内流域上游水源区种植树木，哥斯达黎加政府采用了环境服务贷款项目（PSA）。该项目要求全国用水企业和市政工程参与，并引入第三方中介管理组织，使流域生态服务供需双方在中介组织协调下协商谈判、签订合约。项目具体内容为：用水户与中介协商和签订合同，中介向用水户颁发环境服务支付证书（Certificados de Servicio Ambientales，CSA），中介与上游林地所有者协商并签订协议。根据协议，林地所有者必须向中介提交一份由政府持证林务员编制的可持续森林管理计划，才能获得付费补偿。除PSA外，政府还设立了融资基金[3]。

2.3.3 绿色税收的付费

为解决流域上游水土大面积退化、治理上游灌溉渠减淤导致下游水质性和水源性缺水等问题，洪都拉斯、尼加拉瓜、厄瓜多尔和哥伦比亚等亚马孙河流经的主要国家采取了征收绿色税收形式。税收来源于下游居民水费，由下游专门的组织或政府收取。这些组织或机构包括洪都拉斯的水资源与污水处理管理委员会、尼加拉瓜的当地水利委员会、哥伦比亚的种植水稻和甘蔗的农户灌溉者协会以及厄瓜多尔皮满皮洛（Pimampiro）政府；职责涵盖负责与上游咖啡园主、农户畜牧业主或上游的社区谈判，收购上游重要水文区土地等。此外，厄瓜多尔皮满皮洛政府为付费项目设立了水务基金，专门用于流域生态环境保护[4]。

3 湘江流域生态产品价值实现路径建议

3.1 推动湘江水资源资产产权制度改革

通过借鉴国外生态服务付费实践经验，建议加快水资源产权制度改革。一是针对湖南省现有生态资源存量，建立湘江流域生态产品详细名录和数据库，分门别类做出产权界定；二是推进构建归属和权责明晰的水资源资产产权制度，重点解决湘江流域涉及的生态要素所有者和生态产品受益者归属问题，合理确定湘江水资源资产收益分配机制，为流域生态产品价值实现提供法治保障；三是出台流域生态系统服务核算定价方法，探索符合湘江流域各地生态系统生产总值（GEP）核算指标体系，促使市、县、乡三级政府GEP核算结果定期向社会公布。

3.2 完善湘江生态产品价值实现机制与市场体系

依据孙博文[5]提出的生态系统实现理论模式，本文将湘江流域生态产品划分为4类：生态修复与整治模式、生态保护模式、生态私人产品交易模式、生态权益交易模式。第一，对于符合生态修复与整治模式的流域生态产品，建议采取国外土地休耕服务付费和矿区复垦保证金付费方式实现价值；第二，对于归属生态保护模式的流域生态产品，建议采用政府纵向和横向财政支付结合的购买和基于环保绩效考核的付费模式，不断完善湘江流域保护补偿制度；第三，对于适合私人交易模式的流域生态产品，建议采用国外社会主导的付费实践方式，吸引企业优质产业项目、技术设备及优秀人才等向湘江流经的农村地区聚集，利用水源区水源、优质土壤、木材等发展生态农业，利用水资源美学与文化价值发展湘江生态文化旅游业、文化创意产业等，同时加快完善县、乡、村三级农村物流体系，大力支持发展乡村信息产业和电子商务，推进构建生态产品销售与购物平台；第四，对于契合生态权益交易模式的生态产品，建议借鉴国外较为成熟的市场付费实践模式，同时应加大绿色金融服务力度，创新金融产品，开放生态贷款、生态金融等绿色金融产品。

3.3 深化产业生态化与生态产业化

产业生态化要求遵循自然生态循环机制和自然生态系统承载能力，打造高质量的产业体系。建议湘江流域各级政府不断推进大数据、5G、人工智能技术，有序淘汰落后产能，加强绿色生产技术替代，促进流域产业园区的生态化提级等。生态产业化是指依托湖南省湘江流域的生态和“一带一部”区位优势，打造生态旅游、文化旅游、乡村旅游、文化创意产业，将生态资源融入生态产品产业链、供应链和消费链，促使生态优势转化为经济优势，让绿水青山转变为生态财富。产业生态化与生态产业化落实情况需作为地方官员政绩的重要考核内容。