“清单制”乡村治理模式的行为逻辑和运行机制——基于武汉市蔡甸区的实证案例分析

王美文，曹艳勤，郁 琰

(1.湖北大学 公共管理学院，湖北 武汉 430062； 2.湖北幼儿师范高等专科学校，湖北 武汉 430223)

2019年3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》。会议强调，加强和改进乡村治理，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，抓实建强基层党组织，整顿软弱涣散的村党组织，选好配强农村党组织带头人，深化村民自治实践，发挥农民在乡村治理中的主体作用。党的十九届四中全会《决定》指出，要“推动社会治理和服务重心向基层下移”，党的十九届五中全会再次强调了推动社会治理重心向基层下移的重要性，并对加强和创新社会治理提出了新的要求。

在推动治理中心向基层下移的实践中，出现了各种各样的问题，较为突出的有：基层负担过重，“上面千把锤、下面一根钉”的现象普遍存在；基层政府要权无权、要钱无钱、要人无人的窘境与各种具体事项“下沉”到基层的现象形成矛盾对比[1]；农村基层治理的基层政权悬浮化[2]；等等。一系列问题使得基层治理弊病层出不穷，迫切需要新的治理模式推动制度的形成，以期实现治理效能的提升。

一、问题的提出

乡村治理是乡村振兴的重要保障，也是实现国家治理能力和治理体系现代化的重要方面。为了充分发挥乡村治理的重要作用，自2019年以来，中央农办、农业农村部连续两年组织遴选推介了两批全国乡村治理典型案例，共有54个案例为各地乡村治理提供了借鉴学习的样板。2021年10月29日，农业农村部公布了第三批全国乡村治理典型案例名单，共有38个案例入选，其中“运用清单制、创新治理方式”这一方面共精选了10个案例。关于“清单制”运用到乡村治理，第三批名单从全国各地申报的案例中遴选出分别代表东部、中部以及西部特色的清单制乡村治理方式，致力通过在乡村治理中引入清单制这一做法，创新历史发展梳理、乡村治理主体的多元协同发展[3]两个方面进行了研究，目前尚未形成系统化的模式。本文以第三批全国乡村治理典型案例名单中“运用清单制、创新治理方式”这一方面的10个案例为对象，重点选取湖北省武汉市蔡甸区“推行四项清单 以乡村善治助力乡村振兴”这一典型案例，深入分析和挖掘武汉市蔡甸区运用“四项清单”的行为逻辑和运行机制，从实证案例中归纳总结“清单制”在乡村治理中的基本规律，致力为全国乡村治理提供模式借鉴，形成“清单制”乡村治理的长效机制。

2019年至今，国家共推出92个乡村治理典型案例供全国各地借鉴学习，其中将“清单制”引入乡村治理中就有15个案例，此外还有如甘肃省高台县新坝镇、安徽省黄山市休宁县、吉林省延边州和龙市等多地运用“四项清单”助力乡村治理，尽管这些地方并未入选全国乡村治理典型案例库，但其对研究“清单制”乡村治理模式仍然有借鉴意义。至此，已有如此多的地方将“清单制”运用到乡村治理中，但至今未形成一个体系化的模式。从上述入选的典型案例中笔者发现，各地利用“清单制”均取得了较为不错的成绩，若要探究“清单制”乡村治理模式，必须深入挖掘典型案例，从中剖析“清单制”的行动逻辑和运行机制。

二、案例介绍与研究设计

(一)案例介绍

我国乡村数量多、分布广、差异大，新中国成立以来农村的建设和发展一直是经济社会发展的重要问题，随着经济的发展，国家越来越重视乡村在政治、经济、文化、社会等多方面的治理。面对日益复杂的农村治理环境，国家试图通过“试点--推广”的形式完善乡村基层治理中的各项事务，其中典型案例的推选及公布便是一种，通过鼓励各地探索具有地方特色的乡村治理方式，树立典型、形成样板供全国各地借鉴学习。经过多年的实践探索，面对基层小微权力腐败[4]、基层组织负担过重[5]、管理服务事项过多过繁过杂等普遍存在的共性问题，部分地区将“清单制”引入乡村治理，形成了一套独特的治理方式，部分地区也因此入选全国乡村治理典型案例名单，得以将探索治理的经验向全国各地乡村推广应用。

通过梳理归纳近三年入选全国乡村治理典型案例库的典型案例，将“清单制”乡村治理筛选整合，得到一个“清单样板”。本文选取武汉市蔡甸区的“四项清单”作为文章分析的典型案例，一方面基于蔡甸区的“四项清单”经过了实践的检验，其可行性和有效性得到了验证，另一方面则是由于蔡甸区的案例各要素完整，更有利于复刻和推广，符合案例研究中案例选择的典型性。

全国乡村治理典型案例自2019年推荐选取以来，武汉市蔡甸区凭借“推行四项清单 以乡村善治助力乡村振兴” 首次入选，其“四项清单”聚焦基层负担重、“小微权力”运行不规范、村务监督不够有力、乡村治理能力薄弱等突出问题，通过建立“减负清单、责任清单、监督清单、服务清单”四类清单，减包袱、划边界、晒权力、强服务，不断加强乡村治理体系和治理能力建设，助力乡村全面振兴。与其他案例不同的是，武汉市蔡甸区的“四项清单”取得了显著效果，其在推广应用过程中更易形成样板。

(二)研究设计

本研究主要通过对武汉市蔡甸区的“四项清单”乡村治理案例进行个案研究，探索“清单制”乡村治理模式的行为逻辑和运行机制。个案研究可以更好地推动某一领域独特的、深入的理论研究，尽管本研究只选取了武汉市蔡甸区这一个案进行分析，但对“清单制”乡村治理模式的逻辑和机制探究并不局限于该案例，实践证明，自2019年甚至更早以来，我国已有地区将“清单制”引入乡村治理并取得了显著成效。因此，在进行个案研究的同时，笔者也将其他“清单制”乡村治理方式探索的做法进行统筹分析，归纳总结出一套运行逻辑和机制。

此外，本研究还基于对组织运行机制的研究，将乡村治理中的组织运行机制用“纵+横”的形式表现出来，体现了“清单制”乡村治理模式在应用过程中的主体互动关系，进一步完善该模式的运行机制探究。

三、武汉市蔡甸区“四项清单”应用的行为逻辑

“清单制”乡村治理模式在全国多个地方均有应用案例，其中以“四项清单”最为典型，农业农村部29日公布的运用清单制创新治理方式的10个典型案例中，共有上海市金山区漕泾镇、四川省德阳市罗江区、湖北省武汉市蔡甸区等4个地区采用“四项清单”助推乡村治理。此外，自2019年以来，我国多地乡村治理实践表明，“清单制”乡村治理模式有望成为供全国各地农村借鉴学习的样板。本文将从实际案例着手，将武汉市蔡甸区的“四项清单”制度作为切入点，尝试构建一个“四项清单”助推乡村治理的行为逻辑理论框架。

(一)“清单制”乡村治理模式的治理范式

从各地应用“清单制”的案例分析中可以看出，各地为提升乡村治理能力，规范乡村治理中的各项制度，主要从治理主体、治理客体、治理内容以及治理方式四个方面入手将“清单制”运用到实践中，也就是公共管理常说的“who”、“whom”、“what”和“how”的内容。“清单制”乡村治理范式主要包括事务治理机制、责任归属机制、权力监督机制和服务参与机制四个部分。

1. 事务治理机制。

这一机制主要针对的是“what”的部分，即治理什么的问题。

村级组织不仅要承担基本的村级事务，还需要承担上级政府的行政事务，事务过多、过繁、过杂，导致在基层治理中常常存在办事的形式主义、官僚主义的现象。为进一步明确村级组织承担事项的轻重缓急、必要与非必要等，利用清单帮助厘清事务的重要性与必要性，减少基层压力，形成乡村治理的基本范式。

武汉市蔡甸区在这一方面制定“减负清单”，为基层松绑减负。为厘清职责边界，挤出超出职责范围的任务“水分”，蔡甸区在减负清单的细化中分出正面清单、协助清单和负面清单三方面的内容。正面清单——《村(社区)依法自治(监督)事项清单》，即村(社区)该干的事项，从必要性角度来说，正面清单是村必须承担的任务；协助清单——《村(社区)依法协助政府(群团)工作事项清单》，即村(社区)协助基层政府或群团组织工作的事项，从必要性角度来说属于非必要性事项，在村级组织力所能及的范围内协助政府完成，主力应是政府相关负责部门；负面清单——《不应由基层群众性自治组织出具证明事项清单》，例如亲属关系证明、户口登记项目变更等列入负面清单，旨在减少不必要的证明，提高基层工作效率。

2. 责任归属机制。

这一机制针对的群体主要是乡村治理主体中的村级组织负责人和村干部，即乡村治理中的“who”。

在乡村治理的实践中，治理主体常存在权责不分、责任不明的问题，为了提高其履职服务能力，提升乡村治理效能，必须明确责任归属，将不同责任主体的责任列在一张清单上，依清单行事、按清单履职。

蔡甸区为确保村级组织“照单履责”，制定“责任清单”，让干部亮权明责。将落实党建责任、用好党员群众服务中心、抓好精神文明建设等14项具体事项列入村党组织书记党建责任清单，将村级重大决策、便民服务、“三资管理”等六大类事项，涉及村务公开、法律援助等30项具体工作纳入清单管理，确保村级组织干部和负责人照单办事，明确责任归属。

3. 权力监督机制。

这一机制主要是针对解决农村小微权力“任性”而提出的，即“how”的问题。

农村小微权力腐败是我国腐败案例中最常见的腐败方式，“大老虎”好打，“小苍蝇”难灭。如今，村主任等基层干部成为腐败的高发群体。公开资料显示，在全国查处的基层违法违纪案件中，村干部腐败案占比七成以上，由村干部腐败引发的群众信访和越级上访，占农村信访总量五成以上。在乡村治理中，如何将这类小微权力腐败扼杀在“摇篮”里，成为评估乡村治理成效的一大指标。

解决这类问题，必须将权力关进制度的笼子，让村民监督有章可循、有门可进、有人可问。将清单制引入小微权力监管中，首先必须列出清单具体内容，对村级小微权力事项进行全面梳理；其次明确每项清单的权力主体、权力内容以及责任追究等，画出流程图，使群众按图办事、按单监督；最后必须设立专门的监督机构，形成上级部门、村务监督委员会、群众和社会监督的监督体系。

蔡甸区为防止小微权力腐败制定了“监督清单”，使事项公开透明。蔡甸区对应责任清单内容，绘制运行流程图，倡导一事一流程，对照清单和流程步骤预先组织风险摸排和评估，切实将村级事务落实监督化、监督清单化、运行规范化。此外，为畅通监督渠道，蔡甸区构建了区直部门专项监督、村务监督委员会监督、村(社区)群众监督有机统一的三级监督体系。

4. 服务参与机制。

服务参与机制针对的主要是“为了谁”的问题，即“whom”的问题。

乡村治理的最终受益者是村民，村民不仅是乡村治理的主体，同时也是乡村治理的客体，在我国乡村治理的实践中发现这样一个普遍性问题，即农村群众的主人翁意识不强、参与治理的意愿性不高、参与程度不够。要想解决这样一系列问题，必须给出一张清单，明确村民可以参与什么、应该如何参与、如何保障参与等，将公共服务事项一一列在清单上，村民根据自己的兴趣和长处选择性参与乡村治理，通过评优评先等奖励机制，激发村民创优争先的热情，不仅可以丰富乡村文化，更可以提高村民的主人翁意识，实现乡村善治。

蔡甸区对此制定了“服务清单”，向群众精细服务。蔡甸区将乡村服务队伍建设、完善乡村志愿服务体系、丰富群众精神文化生活等纳入服务清单管理。在将“服务清单”应用到实践中时，坚持发挥党员的带头作用，组建由党员带头、全面覆盖、行动高效的志愿服务组织，开展多种形式的志愿服务活动。此外，“服务清单”在实际运用中也发挥了网格化管理的重要作用，坚持“大事不出村，小事不出网格”的原则，全面提高了乡村治理效能。

(二)“清单制”乡村治理模式的行为逻辑

针对基层治理中小微权力“任性”，管理服务事项不清、责任不明，监督无章可循等问题，将清单制运用到乡村治理中，根据乡村治理的难点和痛点建立有针对性的清单，“照单办事”、“依单履职”，将基层权力关进制度的笼子，有效提升乡村治理效能。首先按照精准、清晰、简明的原则列出清单，对基层小微权力事项进行全面梳理，再根据不同清单制定操作流程，画出流程图，明确每个事项的责任人，最后公开各项清单和流程图，充分发挥上级监督、村务监督委员会监督和群众监督的积极作用，切实提升乡村治理能力。

武汉市蔡甸区“四项清单”运用实践切实解决了基层负担过重、村级事务管理不规范、群众满意度不高、村民主人翁意识不强等问题，取得了显著成效，使基层事务运行更加规范，基层服务能力得到明显增强，基层治理水平有了显著提高。

四、武汉市蔡甸区“四项清单”的运行机制

“清单制”乡村治理模式的应用不仅仅是基层政府和村级组织负责人的职能范畴，也是从中央到地方、地方政府各职能部门之间的交叉互动过程，根据政府工作的常态化要求，自上而下形成合力，政府各职能部门之间相互合作，以此构建“纵向+横向”的组织互动机制。此外，若想使“清单制”运用到乡村治理成为常态化，必须充分发挥农村社会组织和村民的积极作用，构建完善的群众参与机制，为村民参与乡村治理、监督基层小微权力畅通渠道。一个模式不论在其初期形成阶段、试点架构阶段，还是其推广应用阶段，都不可避免地要使用到“公共政策”这个工具，公共政策是使模式合理高效地实现其作用的重要手段。构建政策响应机制，助推“清单制”乡村治理模式的完善和应用。

(一)组织互动机制——完善乡村治理架构“纵+横”全方位体系

1. 中央--地方的纵向府际互动。一般认为，乡村治理的最终落实在于基层政府与农村组织的负责人互动，但基于我国政治体制的特点，中央政府到地方政府的纵向府际关系具有层级特性，乡村治理在实施过程中不可缺少的是中央政府与地方政府的信息交互。当前我国乡村建设和治理主要有五类参与主体，即政府、企业、村集体、村民与NGO，其中排在首位的是政府。我国的政府简单分为中央政府和地方政府两大类，粗略分为中央政府-省政府--市政府--县政府--乡镇政府五个等级，基层治理尤其乡村治理主要涉及县政府和乡镇政府。

自2006年取消农业税后，公用经费安排由原先的“县乡两级”转变为完全由县级政府安排，因此在乡村治理实际过程中，县级政府保障建设资金、提供建设方案，具有较高的话语权，而乡镇政府只承担执行功能，这是地方政府在乡村治理中的主要职能和作用。由此看来，似乎中央政府在乡村治理中“插不上脚”，实则不然，例如此次的全国乡村治理典型案例的征集和推广应用，主要是由中央统筹安排规划，因此中央政府在乡村治理中主要起的是宏观的配置和统筹作用。

此外，乡村治理最重要的主体还是村民，村委会作为村民的“代理人”，在整个乡村治理过程中发挥着不可替代的作用。从我国实践上来看，人们多数认为村委会与乡镇政府有密不可分的“关系”，因而也可以粗略地将村委会纳入笔者在此讨论的“纵向府际互动”体系中来。

2. 基层政府职能部门的横向互动。乡村治理不仅仅是政府主管部门的“任务”，实际上需要政府各职能部门的共同协作，尤其是“清单制”在乡村治理中的应用是近几年新探索的模式，需要基层政府职能部门的磨合、协作。根据近几年我国“清单制”乡村治理的实践探索，其发挥作用通常需要各级政府农业农村部门和乡村振兴机构联合纪委监委、组织部、农办、民政、司法、财政、人力资源社会保障等部门，互相配合协调，形成工作合力，共同致力于乡村治理、实现乡村振兴。

一般认为，村委会是乡镇政府进行乡村治理的重要力量，尽管其属于农村基层自治组织，不属于行政机构，但人们潜意识里将村委会成员认定为乡镇政府的派出机构，具有一定意义上的“非正式行政权”，故而上一小节中笔者将村委会也纳入纵向府际交互体系中。从另一角度来看，乡镇政府处于政府体系中的最低一级，其部门设置和人员配备并不完善，尤其不同经济发展水平的地区差异更大，在乡村治理中，村委会的某些职能甚至比乡镇政府相关部门更大一些，这是由于我国农村属于典型的“熟人社会”造成的。因此，在这里，笔者将村委会作为特殊的“机构”来看待，既可以作为纵向府际交互体系的一环，也可以成为基层政府职能部门横向互动的一部分，“纵+横”的乡村治理组织架构构想的一部分。

3. 武汉市蔡甸区“四项清单”乡村治理的案例复现。武汉市蔡甸区的“四项清单”经过实践的检验后，推进乡村治理取得了显著成效，其功绩自然不是某一个职能部门的功劳，这是纵向和横向的组织合力协作推动的效果。具体表现在：1)作为纵向府际交互体系的一环，村委会在运用“四项清单”时充分发挥了其职能，推动全部行政村成立了村务监督委员会且有效运行、完成村级综治中心和视频监控平台建设等常规工作和任务。2)作为基层政府职能部门横向互动的一部分，蔡甸区的“四项清单”聚焦点在村级组织负担重等突出问题上，从另一个层面来说厘清了自己的职能范畴，制定“减负清单”(包括正面清单、协助清单和负面清单三方面内容)，明确村“该干”“协办”和“不干”事项，让基层组织“轻装上阵”，切实减轻基层组织负担。

从宏观来看，为实现乡村治理体系和治理能力现代化，国家在一个大平面上画出了一幅纵横交错的职能分布图，为了实现乡村治理显著成效“铺满”这张大图，采取树立典型、推广案例的方式，树立一批典型，建立典型案例库，为各地因地制宜探索形成符合本地实际的乡村治理方法、模式提供借鉴学习的样板。此外，在梳理典型案例时可以总结工作规律，每一个成功案例的背后，都蕴含着对事物发展规律的深刻把握。案例梳理的过程也是调查研究、深入思考、认识规律的一个过程，通过梳理总结大量的案例，找到背后的带有普通性、规律性的一些机制和方法。实践证明，“清单制”运用到乡村治理这种方法的务实性使其具有普遍推广的价值。“纵向+横向”的全方位组织互动机制成为“清单制”乡村治理模式必不可少的一环。

(二)群众参与机制——实现乡村治理三个“自我”(自我管理、自我服务、自我监督)

乡村治理最重要的主体是村民，随着经济社会的发展，村民群众参与乡村治理的意愿日益强烈，如何保障村民实现自我管理、自我服务和自我监督，需要一套完整的制度体系。在制度上完善的同时，更重要的是村民在参与乡村治理的过程中，运用何种方法、如何运用方法来参与治理。“清单制”乡村治理模式的运行机制中，群众参与机制是保障村民“当家作主”、提高其主人翁意识的一个手段。

我国农村问题复杂多样，且各地的聚焦问题侧重不同，其中具有普遍共性的问题是农村人口老龄化。老龄化意味着推动“互联网+ ”政务服务、“智慧政府”、“数字化政府”存在一定阻碍，具体体现在农村老年人不会使用智能手机、不懂线上办理流程等方面。为了畅通村民参与乡村治理的渠道，“清单制”的引入大大提高了村民的参与度。“清单制一张图”简单明了地标明具体措施内容、运行步骤等，村民“照单办事”、“对单找人”，在监督基层小微权力运行不当过程中，按照清单流程参与群众监督。

武汉市蔡甸区的“四项清单”不仅简化了村务办理的程序，还将各事项办理流程画成了流程图。不仅如此，其“服务清单”明确了向群众提供的精细服务，组建志愿服务队，吸纳村民参与其中，实现自我管理和自我服务。蔡甸区的“监督清单”使事项公开透明，为畅通村民监督渠道，其构建了区直部门专项监督、村务监督委员会监督、村(社区)群众监督有机统一的三级监督体系，实现群众的自我监督。

五、总 结

基层治理是国家治理的基石，党的十九大报告提出“推动社会治理重心向基层下移”，今年印发的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出“向基层放权赋能”。而乡村治理是基层治理的“最后一公里”，在整个治理能力和治理体系中处于基础的位置，各地区不断创新乡村治理机制，实施清单制管理，建立“四项清单”，提升农村基层公共服务水平，在一定程度上促进了治理体系和治理能力现代化建设。

尽管各地通过引入“清单制”，在杜绝小微权力腐败、减轻基层执行压力等各个方面取得了成效，但“清单制”运用在乡村治理中还未形成完整的体系，或者说是一个供全国乡村社会学习的样板、模式。本研究通过分析武汉市蔡甸区引入“四项清单”助力乡村治理能力的实践案例，探索“清单制”乡村治理模式的行动逻辑和运行机制。本文通过分析武汉市蔡甸区的实践案例，探索出“who+whom+how+what”的“清单制”乡村治理模式的治理范式，从“清单制”乡村治理模式的运行主体和客体探索“四项清单”的运行机制。