《四川省水资源条例》主要节水制度与措施解析

周 芸，王君勤，郑江蓉

（1.四川省水利科学研究院，610072，成都；2.成都市农林科学院，611130，成都）

2020 年 11 月 9 日 ，四 川 省 第 一部涵盖全行业、全社会的节约用水规章《四川省节约用水办法》（以下简称《办法》）以省政府令第343 号公布，自 2021 年 1 月 1 日起施行。2022年3 月31 日，四川省首部水资源管理方面的地方性法规《四川省水资源条例》（以下简称《条例》）经四川省人大常委会审议通过，自7 月1 日正式施行。

《条例》包括总则、储备与涵养、管控与调度、取水与用水、法律责任、附则等6 章58 条，对强化取用水管理作出了详细规定，充分体现了水资源节约集约使用的要求，规定了一套节约用水的关键制度和措施，本文对其中的节约用水内容进行分析解读。

一、用水总量和用水强度双控制度

《条例》第二十八条要求“实行用水总量和用水效率控制，逐级下达用水总量控制指标和用水效率控制指标”。

用水总量是水资源开发利用的控制指标，是对各区域、各行业、各用水户可取用的水资源量的最大值进行总控制。实施用水总量控制制度，明晰地方可用水总量，从而促进区域节水，抑制不合理用水需求。水法第四十七条、长江保护法第二十一条对用水总量、用水效率提出明确要求；《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）确立了水资源开发利用控制红线和用水效率控制红线。2022 年3 月14 日水利部、国家发展改革委印发《关于印发“十四五”用水总量和强度双控目标的通知》,下达了各省（自治区、直辖市）“十四五”用水总量和强度双控目标。

《四川省节水行动实施方案》提出：全省严格实行用水总量和强度控制。在健全省、市、县三级行政区域用水总量、用水强度控制指标体系基础上，强化节水约束性指标管理，加快落实主要领域用水指标。严格落实四川省主要江河流域水量分配方案。

二、用水定额管理制度

《条例》第二十八条要求制定行业用水定额。水法第四十七条规定：国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。用水定额是指在一定的期限内、一定的约束条件下、一定的范围内，以一定的核算单位所规定的用水水量限额。用水定额管理，就是通过控制单位产品、单位面积的用水量来实现水资源的高效利用。近年来四川省采取各种措施提高水资源利用效率，取得了一定的成效，但部分地区水资源开发利用已接近或者超过水资源承载能力。为此，规划编制、取水许可、节水评价、计划用水、节水监督检查和考核等，应当严格执行用水定额。

用水定额的具体制订修订程序应按水法第四十七条和《办法》第十三条规定执行。《办法》第十三条明确，省有关行业主管部门应当按照国家有关规定制订工业、农业、服务业等行业用水定额，提交省水行政主管部门和市场监督管理部门审核同意后，由省人民政府公布，并报上一级水行政主管部门和市场监督管理部门备案。行业用水定额应当根据水资源状况、技术进步和经济社会发展水平适时修订。制订和修订行业用水定额应当广泛听取相关公民、法人和其他组织的意见。四川省用水定额最早制定于2002年，经过2010年、2016年、2021年三次修订，目前执行的是《四川省用水定额》（川府函〔2021〕8 号），拟根据水利部的评估意见进一步修订完善。

三、计划用水管理制度

《条例》第四十四条要求实行计划用水管理。

水法第四十九条规定“用水应当计量，并按照批准的用水计划用水。”《“十四五”时期建立健全节水制度政策实施方案》要求“实现重点区域年用水量1 万立方米及以上的工业和服务业用水单位计划用水管理全覆盖”。计划用水管理制度的作用是强化用水单位用水需求和过程管理，提高计划用水管理规范化精细化水平。计划用水管理范围包括对纳入取水许可管理的单位和其他用水大户的管理，主要是规范用水单位用水计划的建议、核定、下达、调整及其相关管理活动。通过下达用水计划、调整用水计划，动态监督用水单位的用水情况，实现对用水的全过程管理，倒逼用水单位采取节水措施提高用水效率，通过超计划（超定额）加价收费，约束用水单位浪费水的行为。

四川对取水许可户的取水计划管理一直比较规范，但对公共供水管网供水的用水大户的计划用水管理工作较薄弱，一些地方对这类用水户没有下达用水计划。四川多年来因为计划用水工作不完善而在水资源考核时被扣分，在节水监督检查中被要求整改。在立法中明确规定计划用水的管理主体、用水计划的核定与下达、计划用水户的管理等内容非常有必要。《办法》第十四条、第十五条、第十六条涉及计划用水管理的内容。《条例》把取水计划和用水计划合并压缩为一条，并在《办法》基础上进行了简化。

目前，水利部根据《计划用水管理办法》要求由水行政主管部门统一实施计划用水管理，并对此进行考核和监督检查。每年国务院对各省实行最严格水资源管理考核中，均对水利部门实行计划用水情况进行考核。对其他用水大户（使用公共管网供水的）的计划用水管理，各省节水立法的规定不一致，执行水利部《计划用水管理办法》的规定不一致。广东、江苏、河南和江西等立法明确规定由水行政主管部门实施。其余省有的未明确规定，有的规定实施主体为城市管理主管部门、节约用水主管部门、供水主管部门、住房城乡建设主管部门等。四川省关于公共供水管网内计划用水的管理主体在机构改革“三定”方案、《四川省城市供水条例》《四川省城市节约用水办法》规定也不明确，实际工作中计划用水主管部门也不统一。成都市、自贡市、乐山市由水行政主管部门实施，绵阳市、遂宁市、内江市由城市节水办实施，眉山市、广安市、雅安市、巴中市恩阳区等由住建局实施。

《条例》和《办法》基本保持了一致，明确对取水许可户、从公共供水管网取用规模以上水量的单位实行计划用水管理，但考虑到四川各地具体情况，没有采用《办法》中“使用公共管网供水用水量较大的单位的用水计划，由城市供水行政主管部门依法核定”的用语，而是采用“从公共供水管网取用规模以上水量的单位，实行计划用水管理，由县级以上地方各级人民政府有关主管部门下达用水计划”的用语，这里的“有关主管部门”应是各地政府确定的且符合《四川省城市供水条例》《四川省节约用水办法》《四川省城市节约用水办法》等法律法规的计划用水行政主管部门，确保《条例》和其他法律法规在计划用水管理主体的规定上不冲突。从公共供水管网取用规模以上水量的标准由各地根据《办法》规定和本地实际情况等确定。取水许可户的计划用水管理应按照《办法》第十四条执行。

四、节水评价制度

《条例》第四十五条要求与取用水相关的规划和建设项目应当开展节水评价。

开展规划和建设项目节水评价工作，是使节水成为水资源开发、利用、保护、配置、调度前提的迫切要求。通过节水评价，倒逼节约集约使用和提升用水效率。2019 年水利部印发《关于开展规划和建设项目节水评价工作的指导意见》，要求各地开展规划和建设项目节水评价工作。通过节水评价，分析规划和建设项目所涉及区域的用水水平和节水潜力，对取用水进行科学评价，从严叫停节水评价未通过的规划和建设项目。该意见规定的节水评价范围为与取用水相关的水利规划、与取用水相关的水利工程项目、需开展水资源论证的相关规划、办理取水许可的非水利建设项目。从城市公共管网等取水的高耗水建设项目宜参照开展节水评价。

《四川省水利厅关于进一步做好节水评价有关工作的通知》（川水函〔2019〕1290 号）要求，“除取用水规模较小(地表水年取水10 万立方米以下，地下水年取水量5 万立方米以下)的供水项目、实行水资源论证表的项目、无供水功能的水电站项目外，都要把节约用水的具体要求和节水措施落实在水利规划、建设项目、区域水资源论证评估、取水许可、取水许可证延续等审批(审查)文件上”。

近年来，多个重大涉水项目由于节水评价不过关被叫停或者要求整改，因此，此项工作需引起重视。

五、水效标识和节水产品认证制度

《条例》第四十九条要求推行用水产品用水效率标识、节水认证管理。

水效标识是采用企业自我声明和信息备案的方式，表示用水产品水效等级等性能的一种符合性标志。《水效标识管理办法》规定：地方各级发展改革部门、水行政主管部门、质量技术监督部门和出入境检验检疫机构，在各自的职责范围内对水效标识制度的实施开展监督检查。《四川省节水行动实施方案》规定：落实《水效标识管理办法》，指导消费者选择水效更高的产品，鼓励生产者改善产品的节水特性，鼓励销售者在进货和陈列商品时选择高效节水产品。开展产品水效检测，确定水效等级，按照国家发布的产品水效标识实施规则，强化市场监督管理，加大专项检查抽查力度，禁止生产、销售不符合节水标准的产品、设备，逐步淘汰水效等级较低产品。

节水产品认证是由认证机构证明节水产品符合相关技术规范、相关技术规范的强制性要求或者标准的合格评定活动。《四川省节水行动实施方案》提出：持续推动节水认证工作，促进节水产品认证逐步向绿色产品认证过渡，完善相关认证结果采信机制。

在水效标识方面，《条例》和《办法》第三十五条基本保持一致；在节水产品认证方面，《条例》在《办法》第三十六条基础上进行了简化。

六、用水统计调查制度

《条例》第五十条要求水行政主管部门、统计机构及其他行业主管部门、水工程运管单位和公共供水单位按照用水统计调查制度要求开展用水统计调查，要求取用水单位或者个人按照相关规定报送取用水量。

用水统计调查是水资源管理的一项基础工作。以前很多统计中的用水数据实际并不准确，全面开展用水统计调查后，全社会用水总量、分行业用水量等来之有据，对最严格水资源考核、节约用水管理提供了用水总量、用水效率指标等基础数据支撑。有必要在《条例》中强化用水统计调查制度，目前相关内容在《办法》第十八条基础上进行了深化。

七、水价管理制度

《条例》第五十一条要求按照节约用水、保障民生、补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，构建政府定价、政府指导价、供需双方协商定价的水价体系，完善水价形成机制，实行分类水价、阶梯水价、超定额累进加价等定价和调整机制。

该条款根据水法第四十九条“用水实行计量收费和超定额累进加价制度”的基本规定，参考《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2 号）、《水污染防治行动计划》《水利部关于严格用水定额管理的通知》（水资源〔2013〕268号）、《国家节水行动方案》等制定。

2022 年，四川省水利厅成立水价改革工作专班，启动水利工程供水水价改革研究，力求破解水利工程供水价格方面存在的一些老大难问题，充分发挥水价改革在推动水利生产关系突破方面的重要作用。

八、节水措施

《条例》第四十六条对农业、工业、公共供水单位等应当采用的节水措施、应达到的节水标准进行了明确，鼓励推行合同节水，要求重点监控用水单位、使用公共供水管网规模以上水量的用水单位和创建节水载体的单位开展水平衡测试。

2016 年 7 月，国家发展改革委、水利部、税务总局联合出台《关于推行合同节水管理促进节水服务产业发展的意见》，明确了合同节水管理的发展目标。《四川省节水行动实施方案》提出：创新节水服务模式，拓展投融资渠道，完善工业水循环利用设施、集中建筑中水设施委托运营服务机制，在公共机构、公共建筑、高等院校、高耗水工业、高耗水服务业、农业灌溉、供水管网漏损控制等领域，引导和推动合同节水管理。

目前，除了 2022 年 11 月 1 日实施的《水平衡测试通则》（GB/T 12452—2022）对用水单位的水平衡测试程序和方法进行了规定外，国家层面及四川省没有对必须进行水平衡测试的范围和周期进行统一规定，有些省、市制定了水平衡测试管理办法。考虑到水平衡测试的重要性，在《办法》规定的两种应当进行水平衡测试的情形（计划用水单位年实际用水量超过年计划用水总量30%以上的，应当进行水平衡测试；创建节水型企业、节水型学校等节水型单位，应当进行水平衡测试）外，参照《四川省〈中华人民共和国水法〉实施办法》第二十五条、《成都市节约用水条例》第十四条、水利部《取水许可管理办法》第四十五条、水利部《计划用水管理办法》第十九条等，《条例》进行了范围扩大，规定重点监控用水单位、使用公共供水管网规模以上水量的用水单位和创建节水载体的单位应当按照相关规定开展水平衡测试。