安徽省潜山市河长制探索堤顶民房退出的路径

唐克建，刘荣明

（安徽省潜山市水利局，246300，潜山）

一、背景

潜山市隶属于安徽省安庆市，位于安徽省西南部，地处长江中下游北岸、大别山东南麓，地势西北高、东南低，地形由西北向东南依次为山区、丘陵区、圩畈区，其中圩畈区面积285.45 km2，有大小圩口 20 个，其中万亩（1 亩=1/15 hm2，下同）以上圩口 9个。市域内主要干流有潜水、皖水、长河、大沙河，干流防洪河道长82.64 km，防洪堤长125.76 km；主要支流有牌楼河、茅岭河、梅河、黑河、鲁坦河，支流防洪河道长67.21 km，防洪堤长105.24 km。据调查统计，全市堤顶民房约7 636 户、人口约2 万人，建筑面积 约 140 万 m2，分 布 于 全 市 14 条 河堤，涉及经开区及8 个乡镇。

二、堤顶民房形成原因

1.历史原因

先民择水而居，圩畈区地势低、多面环水，圩外有洪水威胁，圩内雨水难以外排，易形成内涝，在防洪排涝安全不能保证的前提下，加之出于不侵占农田、节省土石材料、取水方便等考虑，村民形成在堤顶建房居住的习惯，并沿袭至今。

2.村庄规划滞后

20 世纪 90 年代至 21 世纪初是农村自建房屋高潮期。当时没有村庄规划，只要村民组同意、村委会批准，村民即可自由建房。出于历史原因，村民自然而然选择在河道两岸、堤坝顶或河滩地建房。

3.河道岸线划定滞后

1988 年颁布的《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国河道管理条例》要求对河道岸线进行划定，明确河道管理范围。但潜山市直至近几年才开始进行河道岸线划定，严重滞后于社会发展，导致河道管理机构不能对河道进行有效管理，堤顶民房越建越多。

4.河道管理不到位

潜水、皖水、长河、大沙河等重要堤防设有堤委会进行专门管理；其他河道两岸堤防按所属行政区域分割至多个堤委会管理，除潜水六公、潜水合西、皖水余井、皖水石堰堤委会归水利部门管理外，其他堤委会和其他河道堤防均归所属乡镇、村管理。水利部门管理的堤委会对堤防的管理较规范，严格限制在堤顶建房，除原有的祖居房外，基本没有新增建筑。乡镇、村管理的堤委会对堤防的管理较松散，管理制度、管理措施缺失，只要村民缴纳一定管理费就同意在堤顶建房，并将此作为堤委会创收途径，堤顶民房越建越多。

5.水法规宣传不到位

水法规宣传只在世界水日、中国水周等特定时点进行，且流于形式多、务实宣传少，没有进学校、进社区、进农村，尤其没有对沿河居住的村民进行广泛而深入的水法规宣传，未能使其知法守法，致其错误认为占堤建房合情合理合法。

三、堤顶民房存在隐患

1.防洪安全隐患

堤顶建房，无论在迎水坡还是背水坡，都会影响堤防稳定性，构成安全隐患。土质堤防经高水位、长时间洪水浸泡，岸坡变软，承载力下降，难以承受房屋等较重荷载，容易变形产生沿堤走向的纵向裂缝，造成坡面失稳坍塌，严重的会造成堤防垮塌。

2.影响堤顶交通

堤顶建房会大量无序侵占堤顶路面，导致堤顶交通通行十分困难。如遇汛期，大型抢险车辆也难以通行，影响防汛抢险工作的开展。

3.影响堤防除险加固

堤顶民房，尤其是迎水坡的民房对堤防除险加固影响非常大。一方面，民房附近的基础不能放坡开挖，需采取安全措施，必要时征收民房需给予赔偿，增大了工程投资；另一方面，大型、重型施工设备难以进场，影响施工进度，延长了施工工期，即使设备能进场，由于设备产生震动影响堤顶民房从而引发矛盾纠纷，处理起来也需要消耗时间和资金。

4.污染水体

堤顶民房依河而建，空间场地狭小，生活污水大多直接排入河道，导致河道水体污染；还有部分居民将生活垃圾直接倾倒入河道，不仅污染水体，也污染岸坡环境。

5.影响景观

现有堤顶民房杂乱无章、风格各异，与水清岸绿自然景观极不协调。

四、主要做法

1.学习法规，明确界限

对各级河湖长、乡镇村基层干部、水管单位职工进行水法规培训。潜山市河长办会同有关部门联合举办了多期河湖管理水法规学习培训班，聘请专家讲解现行《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》，重点讲解河道堤顶建房的禁止性规定，同时详细解读《潜山市水工程管理和保护办法》和潜水、皖水、大沙河等主要河流管理范围划界成果，明确潜山市法定的河道、堤防管理范围，提高河道堤防管理人员法治意识。

对居民进行广泛普法宣传。利用电视、标语、短视频、明白卡、“致居民的一封信”等多种形式宣传水法规，普及堤顶建房危害性，提高居民遵守水法规意识和居住安全意识。

2.加强管理，杜绝新建

（1）划定岸线，设置界桩

潜山市河长办依据相关法律法规组织编制了《潜山市水域岸线保护利用规划》，截至2021 年年底全面完成市域内河、湖、水库岸线划界工作，划定河道长度279.02 km、河湖面积（水面）4.199 km2，并完成 85.5 km 河道岸线界桩、标志牌设置工作。

（2）严格审批，严厉执法

“清四乱”（清理乱占、乱采、乱堆、乱建）专项行动开展以来，潜山市相关权力部门对堤顶建房一律不予审批；对发现强行堤顶建房的一律交办执法大队依法按照违法建筑予以拆除，强力杜绝新建。

（3）完善机制，落实经费

2020 年，潜山市政府批准成立了潜山市河道管理中心，明确为副科级事业单位，全额事业编制人员8 人，其他编制20 多人，明确主要职责为加强对城区河道的管理，并指导乡镇所属堤委会工作。2021 年，潜山市财政、编办、人社、水利四部门联合对基层水管单位相关情况进行了深入调研，制订了《潜山市水利工程运行管护实施细则》《潜山市水利工程运行管护考核办法》《潜山市水利工程运行管护经费补助办法》，按工程等级、管理范围核定管理人员数量，根据考核结果安排管护补助经费，市财政拟每年补助河湖及国有水工程运行维护管理费600万元，实现主要河道及国有水工程管理全覆盖。

3.规划引导，减少存量

2019 年年底，潜山市总河长会议明确，由分管市长牵头，组织自然资源、生态环境、水利等部门，在认真调研的基础上编制《潜山市河湖堤顶民房迁建规划（2020—2035 年）》，减少堤顶民房存量。

（1）迁建用地的解决

经统计，全部迁建需要建设用地3 000 多亩。首先考虑利用农村居民多余的宅基地加以解决，组织开展农村宅基地现状和需求情况调查，建立一户一宅台账，按照安徽省政府规定的宅基地标准清理出多余的宅基地和空闲地，通过新一轮村庄规划和乡村振兴规划，用于堤顶民房迁建用地；其次考虑在国土空间规划中统筹安排堤顶民房迁建用地规模和布局；再次考虑利用水岸资源加以解决，在水系综合规划基础上，划定可建设民居水岸，设计与当地山水特色相辉映的民居形式，从实际出发利用好宝贵的自然资源，发挥生态和资源效益，解决堤顶民房迁建土地资源瓶颈。

（2）迁建资金的落实

经统计，全部迁建需资金18.45 亿元，如此巨额投资对政府来说是一个难题，要多渠道筹措资金。一要政府部门建立迁建资金保障机制，将迁建资金纳入政府财政预算；二要结合乡村振兴、棚户区改造等项目，积极争取上级专项补助资金；三要在河湖水系连通、中小河流治理、水污染防治等工程建设中，落实相应河湖段迁建经费，完成相应河湖段民房迁建工作，实现水域岸线同时治理；四要拓宽融资渠道，争取社会资本参与。

（3）多措并举实施迁建

结合棚户区改造迁建。城镇周边在棚户区改造计划中或具备棚改条件的堤顶民房，可结合各乡镇棚户区改造计划进行安置或追加建设用地。对于建设用地紧张的乡镇，应本着集约节约用地原则，集中规划城镇居住安置点。

结合村庄规划就近安置。有堤顶民房迁建任务的中心村，应将堤顶民房迁建纳入村庄规划、美丽乡村建设规划编制，安排迁建宅基地，便于居民就近安排生产、生活，又便于解决集体土地所有权、使用权矛盾冲突。

结合易地扶贫搬迁。对生存和发展环境恶劣地区的堤顶建档立卡贫困户或贫困户集中区域，结合“脱贫攻坚”相关要求实施易地搬迁安置，搬迁要有利于主要基础设施配套，有利于搬迁人口便利享受基本公共服务，有利于搬迁人口就业发展。

政策允许的点状安置。对河湖管制区周边的分散住户，在符合规划、政策前提下，结合现状建设用地，在靠近生产生活便利的区域少量选点安置，规划安排点状建设用地。

4.分类施策，分期实施

《中华人民共和国水法》实施前建设的房屋、适用当时法规批准后建设的房屋迁建，政府予以赔偿；其他房屋根据建设时间、与河道堤防相邻的位置等因素，依法分类界定过错责任，适当制定补助标准，鼓励村民迁建；长期无人居住的民房、老旧废弃的祖宅，给予适当补偿后拆除；村民在城镇有自购商品房的鼓励自动退出，给予一定补偿。

比照相关政策规定，先迁建严重影响堤防防洪安全、属于D 级危房户、位于重要河段或水源保护区的堤顶民房，后迁建一般河湖的违规建房，确保人民群众生命财产安全，确保“四个严禁”（严禁对1988 年以后圈占的圩堤进行加高培厚；严禁未经批准，在河湖管护范围内新建任何建筑物、构筑物；严禁对堤防管理范围内农民祖居房原址重建、改建；严禁非法采砂）落到实处。

五、主要成效

1.河湖面貌不断改善

通过堤顶民房迁建，结合中小河流治理、水污染防治、水生态修复和水域岸线管控，河湖面貌不断改善。建成超10 km 潜水滨河生态景观长廊，正在打造超10 km 皖水生景观长廊；成功创建安徽省幸福河湖2 处、安庆市幸福河湖200 处。潜山市河长办被水利部授予“全面推行河长制湖长制工作先进集体”光荣称号。

2.水法规意识不断增强

通过堤顶民房迁建，结合水法规学习培训、讲解宣传，沿河居民水法规意识不断增强，如今在堤顶开展建筑活动会第一时间征求水利部门意见，依法依规取得批准后再行动工。

3.河湖管理不断完善

随着《潜山市水域空间岸线保护利用规划》出台，河湖管理边界和岸线管控要求得到明确，其中特别明确了堤顶的农民祖居房禁止原址重建改建，为河湖管理提供了有力保障。重新组建河湖管理机构、落实河湖管理经费，河湖有人管、有钱管、管理全覆盖，河湖管理不断完善。

六、经验启示

推进河长制湖长制从“有名”向“有实”转变，是解决堤顶民房问题的重要抓手。潜山市始终将解决河湖疑难问题作为各级河长湖长履职尽责考量依据之一，形成主要领导亲自抓、责任河长湖长具体抓的压力传导机制，积极发挥党政主要负责同志牵头优势，推动各方力量解决堤顶民房迁建这一历史难题。

实现工作模式由“单一”向“协作”转变，是加强河湖生态修复的关键。堤顶民房迁建工作是一项复杂工程，单个部门无法解决，横向涉及自然资源、农业农村、水利、生态环境、民政、人社、编制等部门，纵向涉及市政府、乡镇政府以及村民自治组织。必须上下“一盘棋”，按照水岸同治、上下游共治的综合治理理念，统筹好水资源保护与水环境治理，统筹好河湖生态空间管控与水污染防治，才能通过堤顶民房迁建工作进一步推动河湖生态修复。

引导群众观念由“传统”向“新型”转变，是解决沿河沿湖民生问题的前提。让沿河沿湖群众从堤顶上迁下来，除了解决居住问题，还要解决生活问题。各级河长湖长要帮助沿河湖群众破除“择水而居、靠水吃水”的传统观念，既要做耐心细致的思想工作，又要引导群众创新发展思路、调整经济发展方式和产业结构，走高质量发展路子，从根本上转变发展模式，破解堤顶民房的难题。