BOT 模式下污水处理项目的主要风险及防范措施

董文倩

（广东省环境保护工程研究设计院有限公司，广州 510000）

0 引言

自改革开放以来，企业作为投资主体，逐渐参与各个地方污水处理厂的建设及运营管理，促进了污水处理行业的快速发展。这类非政府投资建设的污水处理项目，普遍采用建设-经营-转让（Build-Operate-Transfer，BOT）模式，与其他投资形式相比，BOT 模式有利于降低工程投资成本，提高污水处理厂的运行管理水平。但这种模式的投资风险也贯穿于项目投资的全过程，投资主体将会参与识别、评估、分析并控制投资风险的全过程［1］。因此，本文对BOT 模式下的污水处理项目的主要风险进行分析，并提出针对性的防范措施，以期推动污水处理项目更好地开展。

1 BOT 模式下的污水处理项目主要风险

1.1 政策风险

政策风险主要是指国家政策变化风险和收费体系不健全风险。对于国内的污水处理工程项目来说，政策风险主要指的是税收政策变化、环保标准提高或指标调整等带来的风险，这些国家政策的变化会导致投资主体增加运营成本，进而影响投资整体收益。目前，我国在以BOT 模式建设项目的管理体系制度方面还有很多不足，尤其是污水处理项目，因其运营周期一般较长，甚至能超过20 年，投资回收期长，处理费是其唯一的营业收入，如果合同约定的处理费价格过低，那么其在经营期将面临亏损甚至是长期亏损的局面，甚至会面临更大的政策风险，即便想撤出项目，也很难转让，只能承担违约责任，提前将项目整体无偿地移交给政府［2］。

1.2 建设风险

建设风险是指在项目建设过程中的突发意外事件，导致进度延缓或质量下降等不利后果。例如，地质勘测与实际地质条件不符、施工过程中出现管涌或塌方、自然灾害或环保事故等引起的经济和人员损失。又如，投资额增加会提高融资成本、运营成本和还贷压力，进度延缓导致运营期延后，投资主体难以按时投产，意味着投资主体不能按时获得效益，而且施工质量下降会影响污水处理的质量，甚至面临环保罚款［3］。

1.3 运营风险

所有的BOT 污水处理项目合同都规定了经过污水处理后的出水必须满足或高于国家规定的排放标准，否则政府将不再支付处理费，项目方甚至会面临环保罚款。污水处理工程24 小时运营，因为进水的水量和水质随时变化，要想保证出水达标，考验的是管理者的管理水平、员工的技术水平和经验等，这些也是导致运营期亏损的不稳定因素和风险因子。一旦污水处理项目的出水达不到出水排放标准，项目成本将难以被控制在预期范围内，投资主体将无法实现盈利。

1.4 财务风险

一是融资风险。BOT 模式下的污水处理项目的大部分投资来源于银行借贷，所以能否获取贷款、贷款额度及利率的高低是项目能否顺利实施并盈利的前提条件。若融资额度不足，将影响项目建设的进度和质量；利率偏高，则会增加还款压力，影响项目的盈利。二是利率风险。银行的利率形式分为固定利率和浮动利率，如果选择固定利率，在项目建设周期内的实时利率可能下调，但选择浮动利率则有可能面临不断上调的风险，两种利率形式都存在影响项目收益的风险，也存在增加项目建设成本的风险。三是通货膨胀风险。在项目建设期发生通货膨胀，项目建设所需的材料、设备、人工等费用将会增加，投资总费用也会随之增加，一旦因资金短缺造成停工，将会影响项目后续的运营成本。BOT 模式下的污水处理项目在运营期发生通货膨胀，运营成本将会增加，如果不能获取调价补偿，将面临亏损的风险［4］。

1.5 其他风险

一是与政府合作的风险。在BOT 模式下的污水处理项目中，政府的地位是强势的，企业处于相对弱势的地位，污水处理项目盈利手段主要依靠政府支付处理费，一旦政府部门出现人员变动、财政困难等情况，有可能产生延期支付或拒绝支付等行为，使企业面临巨大的风险。二是意外风险。意外主要包括人为灾害和自然灾害，人为灾害指不法企业偷排超标水质，造成进水水质严重超标，出水亦不能达标，甚至造成处理设施瘫痪。自然灾害指洪水等造成处理设施无法正常运营等。三是移交风险。在合同期满后，投资主体要将全部设施无偿移交给政府，在此期间对于设施质量标准的定义存在风险［5］，BOT 模式合同中，设备、设施质量的定义一般为“完好”“可正常运营”等描绘性词语，双方在理解设施的质量标准方面可能存在不同，很容易引起纠纷。

2 BOT 模式下的污水处理项目风险防范措施

2.1 政策风险的防范措施

投资主体首先要确保投资项目符合当地发展规划，并能够得到政府的支持。建立补偿机制，争取与政府共同分担法律风险，一旦国家或地方政府提高项目建设或运营标准时，项目所增加的运营成本应得到相应的项目服务补偿费。对于前期未落实的立项工作，应要求政府相关部门在项目施工前尽快落实。

对于污水处理项目投资前的准备工作，应由设计部门编制可行性报告，并在此基础上予以完善，准确估算投资额、本企业的优势和主要资源，调查并分析项目建设过程中的风险类别、影响范围等内容，发现其中存在的不足和漏洞，评估自身的承受能力，输出可行性报告，慎重决策。当投资主体无力承受评估的风险时，应采取规避措施，放弃项目；可以承受时，应采取措施减轻或转移风险。

2.2 建设风险的防范措施

建设风险主要受主观因素和客观因素影响，主观因素包括施工过程违反操作规程、忽视安全防护、随意压缩工期等人员行为。主观因素引发的风险防范措施主要有，在施工过程中，严密组织并严格遵守操作规程，降低事故发生概率，购买工程险，弥补意外事故造成的损失；选择优秀的设计和施工团队，选用具有一定前瞻性和通用性的技术方案，规避技术风险。一般来说，投资主体无法规避客观因素引起的风险，只能通过转移风险的方式减少损失。例如，复杂地质结构或其他原因导致厂址变更的风险，要想规避此类风险应做好项目建设的前期准备工作，包括地质勘查、厂址比选等，提前编制复杂地质预案，制定应对措施，做好提前预防工作。

2.3 运营风险的防范措施

污水处理项目防范运营风险，需要从基础设施和管理两方面着手，减少风险造成的损失。从基础设施方面来看，防范运营风险的措施包括确保建（构）筑物和设备的建设工艺合理、技术先进，为设备购买意外保险，将风险转移至保险机构。从管理方面来看，防范运营风险的措施包括将权、责、利落实到部门，细化到个人，加强内部管理。另外，对运营过程中的每个环节的任务完成标准进行考核，实行奖罚制度，定期对管理和技术人员开展污水处理专业技能培训，降低运营风险发生的概率，控制风险的影响程度。

2.4 财务风险的防范措施

投资主体要确保项目的利润率高于银行贷款利率，保证财务杠杆收益，就要分析现金额、资产变现能力、贷款和担保的规模等，合理平衡债务与自有资金、长期与短期资金的比例关系，有效防范项目的负债经营风险。污水处理项目要保障融资银行开户一致，集中管理资金，全方位监控项目资金的流出和流入，统一调配。利用企业的银行信用，加强对保函和保证金的管理，降低占用企业现金流的比例。在水厂的经营期，要加强对经营费和应收账款的管理。

此外，要求政府对利率的不利波动予以担保，在借款合同中做好约定，即如果利率上涨并超过约定的利率，借款人具有以约定利率还款的权力，从而规避利率上涨的风险。防范通货膨胀风险，可在BOT 项目合同中列入调价条款，规定调价的条件和调价的程序，规避市场价格波动造成的通货膨胀风险。

2.5 其他风险的防范措施

污水处理项目投资主体应在与政府签订的投资合同中增加担保条款，明确担保资产和违约责任，如果一方出现违约，另一方可通过担保条款减少或避免损失。对于人为或自然原因造成的意外风险，可在BOT合同中增加免责条款，明确特殊情况下投资主体免除责任范围和追索权力，同时要增强设施、设备的抗冲击负荷能力和抗灾能力。在投资合同中，要详细描述移交的条件和标准，准确用词且尽量细化标准，避免移交过程产生纠纷。

3 具体工程的风险防范措施

某市水质净化厂扩容提质A 段工程采用BOT 模式，将处理规模扩容至1.5 亿kg/天，经营期为30 年。此前，由设计院评估了该项目中可能存在的政策风险、建设风险、运营风险、财务风险以及其他风险，并制定了以下风险防范措施。

（1）政策风险防范。该污水处理工程符合国家关于支持鼓励特许经营授权模式的相关政策要求，也受到当地政府的大力支持，政府愿意在合同中约定承担部分政策风险并建立相应的补偿机制，并保证在项目开工前，完成所有立项等前期工作。设计院根据项目建设需求，完成可行性研究和初步设计，预测总投资额为1.1亿元，计算投资主体的财务内部收益率（Financial Internal Rate of Return，FIRR）（税后）为8.02%，大于银行同期贷款基准利率（4.9%），财务净现值（Financial Net Present Value，FNPV）（税后）≥0，盈亏平衡点（Break Even Point，BEP）在达到设计能力的57.38%时，投资主体才可保本。

（2）建设风险防范。由设计院勘察地质条件，优化项目设计方案，调整设计标准和工艺路线，压缩附属建筑物的工程量，并编制详细的施工组织方案，统筹工期安排，争取提前竣工、验收，减少资金成本。利用招投标的方式选用技术精湛和经验丰富的施工团队，在施工过程中定量领料，严禁浪费。同时，企业需要购买工程险，弥补意外事故造成的损失。

（3）运营风险防范。在工程项目运营期内，制定详细的奖罚考核制度，各岗位职责明确、落实到部门、细化到个人，同时购买商业保险分散不可抗力风险，将损失转移出去。为防止因设施闲置造成运营风险，在合同中约定，自项目建成投产后的前两年，若污水进水量低于1.2 亿kg/天，仍按1.2 亿kg/天计算，从第三年开始若污水进水量低于1.5 亿kg/天，仍按1.5亿kg/天计算。实际的污水进水量超过约定值时，则按照实际处理量计算。同时，在合同中明确采购人每月的付款节点，若政府无能力支付，可依据约定启动提前终止机制。

（4）财务风险防范。为保证项目按期建成投产，投资主体要成立结算中心，制定投资项目资金管理办法及实施细则，确保建设资金集中结算，以及银行账户、银行授信集中管理。同时，组建财务机构，进一步丰富融资手段。投资主体与当地中国建设银行签订《授信合作协议》，授信金额达100 亿元，为污水处理设施的建设提供了强有力的资金保障。当地的中国建设银行为本项目提供项目贷款意向函，以最优惠利率（5 年以上同期贷款基准利率4.9%）发放项目贷款。在建设合同中，明确调价条件和调价公式，在合同履行期间，一旦人工工资、电费、环保标准或指标等因素导致价格上涨至一定程度时，应立即启动调价机制上涨单价。

（5）其他风险防范。合同中详细规定了偷排、停电等事故的责任处理，免除因事故引发的不达标排放的责任，保留追究偷排企业责任的权利。同时，还明确了项目移交时的具体标准，维护了企业的自身利益。

4 结语

BOT 模式下的污水处理项目建设投资额大、合同期长，看似回报稳定，其实蕴含着很多风险。投资主体需要加强对风险性质的识别、评估，做好项目决策的可行性研究，制定防范、转移风险的措施，控制风险的影响范围，保证项目的经济效益。