构建中国特色社会主义碳中和法治体系

程雨燕

(中共广东省委党校 法学教研部，广东 广州 510053)

近年来，实现碳达峰碳中和目标已经逐步从远期战略设想阶段、中长期规划阶段过渡到落实具体行动阶段。在实现碳达峰碳中和的多元化路径中，法治是不可或缺的一环，“法治具有固根本、稳预期、利长远的保障作用，碳中和也必须走一条法治化之路，通过长效稳定的法律机制来保障其目标实现”[1]。

1 构建中国特色社会主义碳中和法治体系的重要意义

(1)双碳目标事关发展安全大事。“人与自然生命共同体”是习近平生态文明思想的重要内容，是共同体思维在人与自然关系方面的积极运用，“这种新型的人与自然关系是应对全球性生态危机和建设新型生态文明的理论内核，是西方工业文明所持机械自然观的替代性选择”[2]。碳达峰碳中和目标的提出是运用习近平生态文明思想正确处理人与自然关系，尝试在永续发展中避免生态系统风险，推进构建人与自然生命共同体的重要实践，事关发展安全两件大事。

(2)双碳目标事关中国国际形象。碳达峰碳中和目标的提出是运用习近平外交思想正确处理国家与国家之间关系，体现大国责任与担当，推进人类命运共同体的重要实践，事关中国国际形象。

(3)双碳目标事关治理能力考验。习近平总书记于2021年3月提出“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局”[3]。碳达峰碳中和目标与党治国理政能力是双向促进的辩证关系，目标能否如期实现是对党领导国家治理能力的重大考验，这些都需要通过构建中国特色社会主义碳中和法治体系严格贯彻落实。

2 构建中国特色社会主义碳中和法治体系的价值定位

2.1 融合目标与现实

构建中国特色社会主义碳中和法治体系要正确处理远大目标与严峻现实之间的关系。一方面，我国碳中和目标任务的达成相较发达国家面临巨大压力。目前我国碳排放量居全球首位，甚至在进入经济增长新常态不断减缓碳排放增速的背景下，仍然于2010—2019年达到21%的碳排放增速，这既突显出我国碳中和承诺对全球实现净零排放的重要性，也勾勒出我国兑现碳中和承诺的艰难性——必将是一条急刹车似的节能减排路径。另一方面，我国能源结构在能源转型战略的持续推动下已经发生重大变化，但仍以煤炭、石油等化石能源为主，天然气、水电、核电、风电、光伏等可再生新能源为辅，能源结构亟待优化[4]。我国调整优化能源结构的难度较大，面临长期过度依赖煤炭资源，水电开发拓展成本高、油气上游探采存在垄断、可再生新能源发展受限等困境。因此，中国特色社会主义碳中和法治体系应当两端发力统合目标与现实，不仅要对目标实现的步骤和指标作出制度性安排，还要着力解决现实问题，致力于有效推动我国能源结构转型，以务实态度直面双碳目标。

2.2 平衡发展与减排

构建中国特色社会主义碳中和法治体系要正确处理经济发展与减排任务的关系。学者们认为，揭示环境质量与收入增加变化关系的环境库兹涅茨曲线也可以用于分析经济增长与能源消费及碳排放之间的关系，即二者呈现倒U形关系。2020年中国人均GDP已经达到1万美元，根据国际测算经验正处于环境库兹涅茨曲线的关键拐点。拐点意味变化窗口期的出现：一方面，经济增长只是为碳减排赢得有利的物质条件和公众的心理支持，碳排放不可能随着经济增长而自动减速；另一方面，不当减排会过度增加企业负担、遏制经济发展、增加就业压力，进而减弱碳减排各项行动的资金支持和公众支持力度，最终影响减排目标的实现。因此，正确的环境政策引导和恰当的法律法规规制至关重要，中国特色社会主义碳中和法治体系应当在“发展-减排”二元目标下作出双赢设计，平衡发展与减排才能促成双碳目标的达成。

2.3 协调政府与市场

构建中国特色社会主义碳中和法治体系要正确处理有为政府与有效市场的关系。2021年《碳排放权交易管理办法(试行)》标志着中国碳排放权交易市场从地方试点进入全国启动阶段，将突显市场机制在推动绿色低碳发展中的重要作用。然而，双碳目标的实现同样需要政府行政手段的介入。碳排放权交易市场本质是政策创造的市场，在顶层设计阶段及试点运行阶段都需要专门法律政策的支撑，在全国启动阶段更需要与之适配的市场监管制度、会计制度、税务制度，需要对控排企业违反碳市场运行规则的违法行为予以及时追究，从而有力保护碳市场交易秩序和利益关系，并有效避免在新兴领域因制度欠缺而发生金融风险。因此，中国特色社会主义碳中和法治体系应当既能充分调动市场机制的活力，又能通过政府调控避免系统风险，协调政府与市场，从而稳妥推进双碳目标的实现。

2.4 统筹国内与国外

构建中国特色社会主义碳中和法治体系要正确处理国内法治与国外法治的关系。制定碳中和时间表和路线图是国际社会的共同期待，我国将双碳目标纳入国家发展规划和党的路线方针政策是顺应世界大势。因此，中国特色社会主义碳中和法治体系要统筹推进国内法治和涉外法治，既要立足国内，为发展规划和路线方针政策的落实保驾护航；也要运用国际视野正确处理应对气候变化方面中国与世界的关系。一方面，审慎观察国外减排制度设计，及时借鉴并结合本国国情制定出台具有实际可操作性的政策法规。另一方面，以气候变化合作为契机谋求更广泛的国际合作，特别关注中美双边关系，尝试基于共同利益在节能降耗、发展绿色经济、提高资源利用效率等领域率先突破障碍展开务实合作，并在谈判过程中强调运用法治思维和法治方式开展对话与斗争，坚决维护国家主权、尊严和核心利益。

2.5 并用鼓励与惩戒

构建中国特色社会主义碳中和法治体系要正确处理以鼓励方式引导和以惩戒方式禁止的关系。节能降耗的约束性指标需要法治惩戒功能的严格督促——要求人们须对违法行为“付出代价”，低碳技术转型则有赖于科技企业低碳控排技术的创新和研发，更需要法治鼓励功能的恰当引导——对人们的正确行为“回报奖励”。因此，中国特色社会主义碳中和法治体系应当并用鼓励与惩戒双向调整手段，为鼓励低碳创新提供有利的法治环境：一是创新激励保障机制，明确物质奖励及税收减免等制度优惠，设定精神奖励并大力弘扬科学精神；二是创立科技创新容错机制，营造崇尚创新、包容失败的宽松创新氛围；三是构建创新型行政管理机制，完善创新成果评价机制、转化机制，保护创新者利益，促进各类创新要素向企业集聚；四是对创新中弄虚作假、骗取奖励等行为予以严格追究责任。

3 构建中国特色社会主义碳中和法治体系的具体路径

3.1 完备的碳中和法律规范体系

完备的碳中和法律规范体系是建设中国特色社会主义碳中和法治体系的制度基础。然而，我国目前的碳中和法律规范体系尚不完备。双碳相关法律规范整体而言效力层级不高，细化程度不足，大多是本部门、本行业为开展某一阶段的特定工作而制定。碳中和法律规范体系需要在如下几个方面加以完善：一是提升立法效力层级和专门针对性。正如比尔·盖茨指出：现有气候变化法律法规严重过时的一个重要原因是“当今很多有关环境的政策法规在起草时并没有把气候变化考虑在内”[5]。我国碳中和法律规范也同样存在类似问题，应当制定“气候变化法”作为统领温室气体减排、低碳发展、碳排放权交易、碳达峰碳中和战略目标实现等领域的综合性、基础性法律，确立我国应对气候变化的根本制度和管理体制，厘定政府、企业、公民各主体的责任义务，明确中央、地方和各部门的职责分工。二是加强新兴领域立法，全方位推进双碳目标实现。双碳目标中的“碳”是指二氧化碳当量，不仅指二氧化碳，还包括甲烷等其他温室气体，目前我国对其他温室气体的法律规制则明显不足。而欧盟则更具前瞻性，2020年10月出台《欧盟甲烷减排战略》，专门致力于推广甲烷减排技术。我国应当借鉴欧盟经验，不局限于现有温室气体减排策略，尝试通过立法不断推进甲烷减排等其他新兴领域的科学研究和技术研发。三是关注涉外领域立法，运用法治规范气候变化合作，同时阻断外国法的不当域外适用。各国在气候变化合作中需要分享卫星数据并建立全球监测、报告和核查标准，涉及信息安全、公平共享、执行标准等一系列问题，都需要我国加快涉外碳中和法治工作战略布局、细化域外碳中和领域立法，在法治框架下进行国际合作，并有效揭露西方强国在法治面纱掩盖下的霸权行径。四是推进区域地方立法，充分发挥区域及地方在推动碳减排方面的积极性。地方立法推进碳减排的优势在于能够最大限度优化地方各部门职责体系；能够科学分解减排目标并直达基层；能够因地制宜出台最具针对性的地方绿色转型策略；能够通过区域协调发展体制机制融入区域市场有效推进转型策略的落地实施。

3.2 高效的碳中和法治实施体系

高效的碳中和法治实施体系是建设中国特色社会主义碳中和法治体系的重点难点。低碳政策和法律规范目前正由地方试点摸索阶段步入全国范围推广普及阶段，实施效果直接关系双碳目标能否最终达成。建设高效的碳中和法治实施体系应当从以下几个方面入手：首先，以宪法为根本准则。2018年宪法修正案将“生态文明建设”写入宪法，随着双碳目标被纳入生态文明建设整体布局，碳中和法治实施也随之上升到全面贯彻实施宪法的高度。其次，以立法行政司法守法的全面推进为核心。各级国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关作为碳中和法治实施主体，应当确保严格规范文明执法、公正高效便民司法；在法治的实施过程中既要树立碳中和法治的权威，又要让公众感受到碳中和法治与自身美好生活需要的一致性。再次，以坚持“依法治国、依法执政、依法行政”共同推进、“法治国家、法治政府、法治社会”一体建设为主线。让碳中和法治融入党治国理政、政府行政权力行使，社会公共秩序形成的整个过程中，强调国家、政府和社会共同致力于双碳目标的实现。中共中央已经将双碳目标纳入路线方针政策，在相关政策和法治的实施过程中，地方政府应当制定实施细则并发挥主观能动性严格执行，企业组织则应当积极参与响应。最后，以碳中和法治文化的弘扬为关键。例如《“美丽中国，我是行动者”提升公民生态文明意识行动计划(2021—2025年)》在繁荣生态文化、培育生态道德，广泛动员社会方面起到重要作用。以法治规范的方式倡导并鼓励生态文明、低碳文化有利于营造碳中和法治实施的良好社会氛围，今后还可以进一步尝试将双碳目标的具体指标融入碳中和法治文化的宣传工作中，使遵守碳中和法治规范成为社会公众的共同追求和自觉行动。

3.3 严密的碳中和法治监督体系

严密的碳中和法治监督体系是建设中国特色社会主义碳中和法治体系的成败关键，有利于加强对立法、执法和司法等法治实施环节的约束。腐败问题会对我国碳减排成效发生直接影响，“腐败通过扭曲资源配置、放松环境规制的执行力度等途径加剧了碳排放，导致环境污染恶化”[6]。尤其在国家层面推出双碳目标，全国碳交易市场初步形成之际，碳中和政策催动巨额投资，碳金融市场蕴含大量商机，必须加强相关领域的法治监督，防止相关部门和行业因权力集中、资源富足以及资金密集而遭遇围猎。党的十九届四中全会提出坚持和完善党和国家监督体系，以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调，碳中和法治监督体系的构建同样应当遵循该思路展开。首先，完善碳中和党内监督体系。在实施碳中和法治监督过程中要确保党内各监督主体正确行使监督职责，以碳中和相关部门和行业的高级干部、各级主要领导干部为重点监督对象，以碳中和政策、决策及部署的贯彻落实情况为重点监督内容。其次，协调包括人大监督、行政监督、司法监督以及监察监督在内的国家监督。这几类监督相互交织覆盖，在专门的碳中和监督指标尚未编制出台之前，可以统一于对公职人员违反中央八项规定精神问题的监督，其中形式主义、官僚主义的表现之一即“在履职尽责、服务经济社会发展和生态环境保护方面不担当、不作为、乱作为、假作为，严重影响高质量发展”，这一表现形式与涉及生态环境保护及绿色发展理念的双碳目标直接相关。最后，调动社会监督作为党内监督和国家监督的补充。社会监督包括群众监督、舆论监督等，是不具有国家权力性和法律强制性的社会性质的监督。应当鼓励社会公众主动融入各类监督中，从源头上注意培育公众的法律意识、监督意识、环境意识，引导公众参与碳中和政策和法律的制定，在过程中注意开辟报纸、电视、网络、手机等多元化监督渠道，为公众在碳中和法治各个环节实施监督提供便利条件。

3.4 有力的碳中和法治保障体系

有力的碳中和法治保障体系是建设中国特色社会主义碳中和法治体系的必要保证。“建设有力的法治保障体系，必须加强政治、组织、队伍、人才、科技、信息等保障”[7]，碳中和法治保障体系也应当从加强组织领导、规范资金使用、强化能力建设、开发智慧法治四个方面入手。首先，要加强组织领导。碳达峰碳中和目标重在考验高质量发展、改革创新、区域协调以及国际合作的能力，更具全局性、复杂性和长期性，从而亟须强有力的政治和组织保障。要加强党中央集中统一领导，有效落实碳达峰碳中和重大决策部署，各级党委(党组)和领导干部要坚决支持双碳领域的立法、执法、司法各项工作和活动，基层党组织和党员要带头模范遵守碳中和法治，充分发挥战斗堡垒和先锋模范作用。其次，要规范资金使用。实现碳达峰碳中和目标需要在先进大规模储能、清洁能源发电等低碳领域新增投资大约百万亿元，相关资金的合法合理使用是碳中和法治保障体系必须予以完善的重要方面。目前已经出台的低碳资金管理法规存在以下问题：一是效力层次较低，以地方规范性文件、地方工作文件为主；二是适用范围局限，大多为自贸区、自贸港或特区范围内的先行先试；三是完善程度不高，大多处于“暂行”或“试行”阶段，仍存在较大的提升空间。再次，要强化能力建设，既要提升立法执法司法等专门法治队伍的专业能力素养，也要提升律师、基层法律服务工作者等法治服务队伍的职业道德素养，使两支队伍可以互为补充共同致力于碳中和法治实践。最后，开发智慧法治。碳达峰碳中和目标的达成需要运用大数据、云计算、人工智能等科技手段，离不开信息化保障，从而对碳中和法治提出数据化、网络化、智能化等智慧要求。应当推进全国法治信息化工程建设，优化整合碳中和相关的立法、执法、司法和守法各环节的信息、数据、网络平台等资源。运用大数据分析统计为碳中和立法和决策提供依据；推进“互联网+政务服务”为企业低碳转型中的市场监督管理提供便利；完善“互联网+诉讼”为低碳领域的新型纠纷提供多元解纷途径。

3.5 完善的碳中和党内法规体系

完善的碳中和党内法规体系是建设中国特色社会主义碳中和法治体系的重要内容。党内法规作为管党治党的重要依据，可以动员党内力量并带动社会力量早日实现双碳目标。现有相关党内法规主要分三类：第一类是包涵生态文明建设、新发展理念要求的普适性党内法规，例如2012年党的十八大作出决议，将“生态文明建设”写入《中国共产党章程》，还有《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《党政领导干部考核工作条例》等；第二类是直接针对生态环境工作制定的专门性党内法规，例如近年来中办、国办相继印发的《中央生态环境保护督察工作规定》《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》《生态文明建设目标评价考核办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》以及直接针对碳达峰碳中和工作的《意见》；第三类是推动绿色低碳生活的倡导性党内法规，例如2010年全国妇联、中央文明办、发展改革委关于深化节能减排家庭社区行动开展“低碳家庭·时尚生活”主题活动的通知等。

完善碳中和党内法规的主攻方向在于进一步精准锚定双碳目标：一是定期清理修订党内法规，及时修改、废止其中与双碳目标、绿色低碳理念、生态文明建设要求相违背的内容；二是不断提高党内法规质量，通过贯彻党规推进国法实施，努力构建碳中和领域党规与国法之间相辅相成、相互保障、相互补充的健康格局；三是在《意见》的基础上进一步出台更具有可操作性和地方针对性的《办法》《细则》等，发挥党内规则对政治经济、社会生活的指导作用，借助党委在地方政治中的优势地位，党政同责协调推动碳达峰碳中和目标的实现；四是将双碳目标分解成具体指标后纳入党员领导干部监督考核机制，确定科学合理的监督评价机制，增强党员领导干部绿色发展意识，提升党员领导干部绿色发展能力，激发党员领导干部投入绿色发展的活力。