“双碳”目标与国家治理现代化*

□ 胡志康

2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话中首次提出我国的“碳达峰、碳中和”目标(以下简称“双碳”目标)，即“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”[1]。作为世界上最大的发展中国家，“双碳”目标是我国为全球气候治理所作出的重要承诺，是推动人类命运共同体的重要举措；同时，“双碳”目标也是我国经济可持续发展的内在要求，是加强生态文明建设的重要抓手。“双碳”目标是党中央统筹两个大局的重大战略决策，为当前的中国经济高质量发展、生态文明建设及全球气候治理注入强大动力，在国内外广受好评，彰显了大国担当。

一、“双碳”目标的多维解读

化石能源的广泛使用带来了工业文明的发展，推动了人类文明的巨大进步，但同时导致二氧化碳的过度排放，引起全球气候变化和温室效应。应对全球性气候问题是当前人类面临的最大的全球治理议题，因此我国在自身国情和全球气候变化的基础上，提出了具体的“双碳”目标。充分解读2030年碳达峰、2060年碳中和目标的多维内涵和要求是开展“双碳”工作的前提和基础。

首先，明确“双碳”目标对我国的重要意义。中国工程院院士黄震认为“双碳”目标对生态文明建设、能源安全以及高质量发展具有重要意义[2]。其一，“双碳”目标对我国生态文明建设意义极其重大。我国已经明确要把“双碳”纳入生态文明建设的整体布局，“双碳”将直接应对化石能源消费所带来的温室气体和大气污染这一生态文明建设中存在的巨大挑战。其二，“双碳”目标可以有效增加我国能源供应的安全性。我国化石能源严重依赖外国进口，我国能源安全最大的问题仍然是石油、天然气等化石能源的供应安全问题，“双碳”将有效降低我国对于化石能源的依赖，增加能源供应的安全性。其三，“双碳”目标是实现高质量发展的内在需求。我国长期依赖以大规模能源资源的消耗和投入来换取经济快速增长的方式，使得我国综合能效长期处于世界中下水平，“双碳”可以有效优化产业结构，改变经济增长方式，实现经济高质量发展。

其次，深刻认识“双碳”目标对中国的机遇和挑战。华中科技大学欧阳康认为，中国对于碳达峰和碳中和的承诺是人类文明史上前所未有的大事，是在工业文明背景下所产生的前所未有的全新现象，也是对人类文明的巨大的自我约束和挑战。他在多组关系的分析中强调了“双碳”对于中国的机遇和挑战：其一，碳排放与GDP的关系，改革开放以来中国经济发展的最大问题是GDP的增长所消耗的能源、矿产资源和带来的环境污染都高于世界平均水平，2018年我国单位GDP二氧化碳排放量约为0.81kg/美元，约为美国的3.2倍、德国的4.5倍(1)数据来源于：IEA.Https://www.iea.rig/data-and-statistics.，实现GDP高质量增长无疑是“双碳”目标的巨大挑战。其二，碳排放与经济发展的关系，碳排放量越高意味着经济发展越迅速，我国还没有达到碳排放高峰，因此，仍需要推进能源消耗，大力发展经济。其三，碳达峰与人口增长的关系，我们往往关注碳排放的总量，但是我国的人均GDP仍然不高，而且我国的人口体量和结构与其他国家相比有着明显的特点，因此结合我国国情，实现“双碳”目标必须强调我们要在人均GDP较高时完成碳达峰。其四，碳达峰与城市化率的关系，中国的现代化离不开中国的城市化，2020年我国人口普查城镇化率为63.89%[3]。所以“双碳”目标必须要大力推进城市化进度。

再次，把握“双碳”目标下全球气候治理的新形势。北京大学张海滨认为，随着各国“双碳”目标的提出，全球气候治理面临诸多新形势[4]。第一，全球绿色低碳发展的趋势会更加清晰和明确，各国围绕绿色低碳技术和产业的竞争与博弈在未来将会更加激烈。第二，在碳中和背景下《巴黎协定》获得了新的发展动能，国际社会的信心明显提升。第三，发达国家和发展中国家围绕“共区”责任原则的博弈会更加激烈，气候正义问题会更加凸显。第四，碳中和背景下大国博弈加剧。第五，非国家行为体的作用日益提升。第六，气候变化成为当今世界各国利益最大汇合点和合作的最佳切入点。在研判新形势的基础上，他进一步指出，全球气候治理是当今世界百年未有之大变局、全球治理和人类命运共同体构建的重要组成部分，是当今全球最大公共产品。全球气候治理是全球治理的一面镜子，中国引领全球气候治理是对联合国的有力支持，是对多边主义的有力支持。中国正走在绿色低碳可持续发展的正确道路上，生态文明思想和人类命运共同体的构建将推动中国“美起来”，美丽中国与美丽世界的对接将是人类命运共同体形成的关键性标志。

最后，要积极应对当前的“双碳”工作存在的问题和挑战。澳大利亚悉尼科技大学施训鹏提出当前全球治理体系下“双碳”工作存在的四个问题：其一，当前全球治理框架无法保证“双碳”目标顺利实施，《巴黎协定》等全球减排承诺不能达成全球温控的目标，将会导致“双碳”目标推迟实现，同时全球不确定因素频发，如俄乌冲突导致全球能源市场剧烈变动，使得欧洲国家重新思考能源安全，必然会影响各国的“双碳”目标进程。其二，碳排放过程的复杂性增加“双碳”目标的不确定性，即使存在一个成功的、一致同意的全球治理框架，但由于碳排放过程的复杂性以及碳排放决策需要考虑经济、安全与环境等因素，其中必然会存在诸多问题。其三，低碳发展存在不确定性，具体包括社会转型不确定性、经济发展不确定性、技术进步不确定性等，这些都会给各个国家决策带来困难和挑战。其四，不同国家难以形成共识，各个国家实现“双碳”目标的时间不一致，重视程度也不一样，直接导致“双碳”共识难以形成。名古屋大学薛进军认为，“双碳”转型遇到了能源切口、可再生能源的不稳定性、可再生能源的技术升级等多个挑战，同时当前全球价值链存在巨大的风险，具体包括芯片供应不足、燃料价格高涨、能源紧缺、粮食危机、教育资源不均、劳动力供给短缺等，这些风险来自于新冠肺炎疫情对全球价值链的冲击、俄乌冲突、半导体的工业风险等。当前全球的价值链风险处在近年的高峰，而中国是全球价值链最健全的国家之一，容易受到多个价值链领域的冲突，因此需要加强预防和警惕。

二、“双碳”目标引领下的国家治理现代化

“双碳”目标引领下的国家治理现代化呈现诸多新特点。华中科技大学欧阳康认为，一方面需要把生态文明与气候变暖问题统筹起来予以考虑；另一方面需要把国家治理的方向和人类文明的发展方向结合起来，具体而言，需要从国家治理的理念、目标、体系、方式等方面做出改变。

“双碳”目标引领下的国家治理理念需要时代化。华中科技大学虞崇胜认为，“双碳”目标本质上就是从发展权角度衍生出来的新的经济社会高质量发展目标，所以实现“双碳”目标需要提升对“双碳”目标背后价值理念的认识，需要将发展权理念注入“双碳”目标之中，具体而言，就是要将发展权的普遍性、差异性、人本性、参与性、共享性、公平性等特点注入“双碳”目标中，从而提升“双碳”目标的理论品位，使之成为实现“双碳”目标的行动指南。清华大学高宇宁针对跨国公司在投资目的国的销售引发的碳排放量和通过国际贸易估算的碳排放量存在巨大的差异这一现象，提出要用“要素收入碳排放”的概念来分析跨国公司的实际碳排放量。通过数据分析，他认为跨国公司通过在外国的直接投资产生的二氧化碳排放约占全球价值链中国家间排放转移的一半，这一考虑要素收入的碳排放量将使得跨国公司碳排放总量增加约四分之一。因此，基于这一概念的发现不仅有助于更好地理解跨国公司的直接投资生产活动对全球价值链的影响，也有助于为理清双碳目标下全球气候治理的各国责任提供更好的数据核算基础。

“双碳”目标引领下的国家治理目标需要合理化。“双碳”目标已经成为国际共识和中国发展战略，因此国家治理必须以绿色发展来引领和带动。中国的绿色低碳发展是我国结合历史和现实国情所探索出来的以效率、和谐、持续为目标的经济增长和社会发展方式。华中科技大学赵泽林指出，当代中国的绿色低碳发展取得了历史性成就并具有了世界性意义，中国绿色发展取得的历史进步使中国人民逐步认识到西方现代化的历史局限性，并走出了西方式现代化的怪圈。坚定不移地走中国特色的绿色发展道路，这不仅推进了中国特色社会主义生态文明建设的历史进程，也创造了更加绿色的人类文明新形态，极大地推进了当代中国的国家治理体系与治理能力现代化，为世界其他国家探索自己的绿色发展道路提供经验借鉴。

“双碳”目标引领下的国家治理体系需要科学化。“双碳”治理体系包含经济增长、生产力发展、能源升级、绿色GDP的评估、消费方式、社会交往方式的变革等，覆盖全社会、各领域、各方面。国家治理体系科学化的程度将决定“双碳”目标的效果。中国工程院院士黄震指出，“双碳”目标是我国经济社会发展中的一件大事，意味着能源转型进入新阶段，能源转型或将迎来五大趋势[2]：其一，新能源会从补充能源走向新主体能源；其二，化石能源从主体能源走向保障性能源；其三，储能将成为零碳电力不可或缺的技术组合；其四，电力逐渐走向零碳化；其五，从基于自然禀赋的开发利用进一步走向基于技术创新的新能源开发。整体而言，未来的零碳能源体系将是以高比例可再生能源为主体，化学能源、核能为保障能源，构成以绿电为基础的高效、清洁和安全的能源体系。这种科学化的能源体系将是国家能源治理体系的基础。

“双碳”目标引领下的国家治理方式需要智能化。智能化的手段和大数据分析是有力的绿色发展政策参考，需要借助于大数据、人工智能等技术，以更加精确地制定生态文明建设的标准、评估生态文明建设的效果。中国科学院刘宇团队通过构建可计算一般均衡(CGE)模型，并运用世界银行、CEPPII等数据进行了校准[5]，通过模型分析，模拟了当前的碳中和实现的四个主要政策能源效率、碳定价、可再生能源成本下降、电能替代政策组合情景，每个政策又包含五种强度，组成了150个两种政策组合、500个三种政策组合和625个四种政策组合的场景，发现了48个可以实现碳中和的组合，通过对这些组合政策的研究得出部分规律。其一，电气化是减少更多碳排放的核心工具，但也因为高强度的碳价格和能效对经济政策产生负面影响；其二，可再生政策既有助于碳排放，也可以缓解对经济的负面影响；其三，更早实现减排可能会较好地抑制经济的不确定性，且减排的收益兑现时间较长；其四，高强度的碳价格和能效对减排的贡献是逐渐下降的，与此相反，电能替换是逐渐上升的。因此在实际操作中，需要控制和把握好政策的节奏和力度，在早期推进能效，后期推进电能替代，并且还要不断加强技术研究。

三、实现“双碳”目标的对策建议

实现“双碳”目标是一场包括多重目标、多重约束的经济社会系统性变革，需要统筹处理好发展和减排、降碳和安全、整体和局部、短期和中长期、立和破、政府和市场、国内和国际等多方面多维度关系，采取强有力措施，重塑我国经济结构、能源结构，转变生产方式、生活方式[6]。在实践过程中，既不能激进冒失，亦不可无所作为，需要统筹谋划，防范风险，强化定力，协同推进，为实现“双碳”目标贡献中国智慧。

首先，正确理解“双碳”工作的多重内涵。中国工程院院士黄震认为，正确理解“双碳”工作的多重内涵需要处理好“双碳”工作中的五种关系[2]。其一，正确理解碳达峰和碳中和的关系。碳达峰是碳中和的起点，碳中和是碳达峰的终极目标。碳达峰是量变，碳中和是质变。如果没有能源变革、没有经济社会系统性变革、没有一场绿色革命，就不可能实现碳中和。其二，正确理解“双碳”与经济社会发展的关系。“双碳”目标特别是碳中和目标的实现与经济社会发展不是对立、矛盾的关系，“双碳”不是赛道超车，而是换赛道，是重新定义人类社会的资源利用方式，零碳技术创新将会带来新赛道的领先。其三，正确理解“双碳”工作中“破”与“立”的关系。“双碳”所带来的能源变革和能源转型绝不仅仅只是能源问题、环境问题，而是全局性、系统性、综合性问题。“双碳”不是一蹴而就的，而是循序渐进的，要先立后破。其四，正确把握“双碳”工作与实现时间的关系。碳达峰、碳中和不能操之过急，中国的碳达峰、碳中和还任重道远，不能搞“碳冲锋”，也不能搞运动式“减碳”，中国的碳排放体量远远高于其他国家，不能照搬照抄他国做法，而要符合中国国情，绵绵用力，久久为功。其五，正确处理好“双碳”与全球治理风险的关系。中国与欧洲部分国家在碳达峰的时间表、减排力度以及关于全球气候治理进程等方面存在巨大的分歧和冲突，要警惕全球性风险。

其次，构建立体式制度设计和评估体系。中央财经大学俞剑认为，实现“双碳”目标需要构建立体式的制度设计和评估体系。一是通过科学、合理地设计政策，发挥政府、企业、市场等主体的能动性，驱动低碳转型。二是通过研究中国绿色低碳转型政策驱动的作用以及机理，发挥政府主导作用、市场调节作用以及城市精神层面激励作用，推进企业减少能源消费、增加研发投入、调整生产要素以及区域转移或退出等。三是通过评估绿色低碳转型的经济效用反哺政策的设计。中国绿色低碳转型会对经济增长模式、产业结构产生交互效应，且绿色低碳转型服务于国家重大战略目标，需要从经济效益、生态效益、社会效益等多方面协调发展来考虑绿色低碳转型的效益，从而反哺政策的设计。

再次，需要颠覆性技术创新和发展范式转型。中国社会科学院潘家华认为，颠覆性技术创新和发展范式转型两者结合才能有效促进零碳能源转型，实现“双碳”目标[7]。颠覆性硬技术革命是实现碳中和的必要条件。改进型的技术创新不足以满足人们从化石能源中获取的碳，取代和告别高碳的化石能源生产和消费需要颠覆性的硬技术革命。社会性软技术变革是实现碳中和的充分条件。社会性的软技术变革可以压缩需求，进而从根本上消除高碳锁定，减少乃至于消除高强度、高频次的高耗能需求，从依赖高碳化石能源的规模扩张、空间集聚，转向适应零碳可再生能源的适度规模、空间均衡格局。具体而言，在区域空间规划中，只须将传统的垄断聚集的认知理念转变为扁平均衡的认知理念，就可以大幅压缩能源总量的刚性需求。社会性软技术变革还可以保全碳资产，维护、延伸、放大碳资产的社会效用。在强调零碳能源转型的同时，提速社会扁平化进程，是实现人与自然和谐共生的碳中和的必然选择。

最后，需要加强关键矿产如锂、钴、镍以及稀土的全球治理。中国地质大学(武汉)吴巧生认为，“双碳”目标将会带来更多未来低碳能源技术，使得这些与新技术密切相关的矿产管理将会更加集中，关于矿产的管理将会由过去的成本主导型布局转向在成本、技术、市场相结合的各个方面共同发力[8]。当前国际上，未来全球资源治理会兼顾竞争的博弈和协调治理，而在国内，关键矿产资源普遍存在可供储量、可供产量高估的现实问题，因此如何在国内国际循环相互促进的格局和过程中破解重构关键矿产资源战略和政策保障体系至关重要。在未来的全球能源动态转型过程中，必须要考虑关键矿产的限制因素，尤其是资源的位置、产业市场组织以及参与者策略，并且也有必要将关键矿产供应链对整个低碳技术限制的影响整合进长期的能源模拟系统中，一方面构筑中国关键矿产资源大数据信息系统，形成常态化的预警机制，提升危机应对的能力，以科技创新来实现高水平的自强；另一方面需要创新资源的全球治理模式，提高资源的治理能力，最终通过能源转型与矿产资源安全治理的协同来实现国家的“双碳”目标以及建设美丽中国的目标。

四、结语

“双碳”目标任重道远，将国家治理现代化与“双碳”目标紧密结合，既能引领新时代国家治理方向，也能够给“双碳”目标注入动力。华中科技大学孙永平指出，“双碳”目标是一个宏大的主题，各个学科、各个方向都能找到“双碳”问题的切入点、研究主题以及研究价值，同时也是一个涉及方方面面的系统工程，需要各个学科就这个问题展开研究。中国解决好自己的气候变化问题就是对全球气候治理的最大贡献，不仅因为中国是世界上最大的碳排放量国家，也因为中国承担着为全球很多国家提供智慧和解决方案的使命。中国的气候变化问题和环境问题、发展问题等交织在一起，中国的全球气候治理经验将会成为全球发展中国家的有效借鉴。华中科技大学全球气候治理中心的成立，一方面在全球气候治理体系和治理能力现代化上有所贡献，为更多国家提供全球气候治理解决方案；另一方面为了总结中国气候治理的经验，开展国家合作交流，就发展权、历史责任等重大问题发声，在讲好中国气候治理故事的同时，与污蔑、诋毁中国的行为作斗争。华中科技大学全球气候治理中心将会紧密关注重大气候问题，服务国家战略，推动“双碳”目标下国家治理现代化的理论研究与实践拓展，让中国为全球气候变化做出应有的贡献。