全球气候治理新变局与中国战略选择*

□ 孙永平，张欣宇

一、引 言

全球气候变化已经进入紧急状态，如果把温升限制到1.5摄氏度，2030年前全球大概还要减少270亿吨的碳排放，但各国最新减排承诺仅能带来63亿吨的减排量(1)相关数据来源于：UNEP. Emission Gap Report 2021[R].2021:1-25； Climate Action Tracker. CAT Climate Target Update Tracker[OL]. 2021. https://climateactiontracker.org/climate-target-update-tracker/.，全球减排缺口仍然巨大。气候变化带来的风险逐渐加大，2022年全球风险报告列出的全球最紧要的十大风险中，气候行动失败、极端气候事件、生物多样性丧失等排在前三位(2)相关数据来源于：World Economic Forum. Global Risks Report 2022[R]. 2022:23-56.。

到目前为止，气候变化是人类共同面临的所有问题中最为复杂的。从经济学视域来看，全球外部性、跨代外部性、风险的不确定性是导致气候变化问题复杂性的重要原因。从空间角度看，气候变化具有全球外部性。减排成果由全球共享，但减排成本由各国承担，诱发了大量搭便车者，从而导致市场失灵。一般而言，市场失灵时需要政府介入，但由于不存在世界范围的一致性政府，进而产生政府失灵。因此，全球气候治理面临空间上市场和政府的“双重失灵”。从时间角度看，气候变化是温室气体累积排放的结果，当代的排放行为会影响后代人的福利，存在跨代外部性，从而导致市场失灵。由于没有长周期的政府来解决跨代外部性，所以也存在政府失灵。因此，气候治理面临时间上市场和政府的“双重失灵”。随着气候变化问题的日益严重，极端气候事件的频率越来越高、强度越来越大、持续的时间越来越长，而且气候变化一旦超过特定的阈值，可能会导致不可逆的风险。但是，气候变化的影响是缓慢发生的，往往不被重视，属于典型的“灰犀牛”事件。气候变化的影响也是非均衡的，对于很多地区或者城市而言，也有可能伴随“黑天鹅”事件，将承受两个事件叠加的风险。气候变化问题的复杂性要求我们深入认识已建立的全球秩序，同时亟须主动探索全球气候治理新变局，为中国的战略选择提供决策参考。

二、全球气候治理新变局

气候变化是关乎人类未来的重要全球治理议题，涉及各国政治、经济、外交、社会发展的方方面面。1992年通过的《联合国气候变化框架公约》为全球气候治理体系确立了基本的框架，各缔约方基于“共同但有区别的责任”原则、公平原则、各自能力原则和可持续发展原则建立了由联合国主导的多边气候治理格局，共同应对气候变化，减少温室气体排放。2005年生效的《京都议定书》是《联合国气候变化框架公约》下第一个具有法律约束力的成果，要求发达国家承担强制减排责任。然而以美国为代表的部分发达国家始终以发展中国家不承担强制减排责任和保护本国产业竞争力为由，拖慢了国际气候谈判的进程和具有约束力协议的达成。为了推动气候合作进程，2015年签署的《巴黎协定》并未强制发达国家减排，转而要求各缔约方递交国家自主贡献目标并定期盘点其减排成果。自此，全球气候治理模式完成了从“自上而下”到“自下而上”的转变(3)相关论述参见：孙永平,胡雷. 全球气候治理模式的重构与中国行动策略[J]. 南京社会科学, 2017(6):29-37.。随着气候危机加剧、地缘政治局势紧张、南北交锋不断，全球气候治理格局日趋错综复杂。

(一)气候议题地缘政治化

气候变化越来越成为地缘政治的新战场。全球气候变暖对全球范围内的生态系统、粮食生产、水资源供应等造成威胁(4)相关论述参见：薛澜.应对气候变化的风险治理[M]. 北京：北京科学出版社, 2014:25.。北极海冰的减少已经加剧了北极自然资源获取与航线竞争。随着气温持续上升，发生水资源和气候移民冲突的风险越来越大，地缘政治紧张局势可能会进一步加剧。气候变化将加剧一些气候敏感地区的地缘政治紧张局势；反之，全球地缘政治格局也在影响全球气候议题的走向。俄乌冲突后，欧盟与美国纷纷开启对俄制裁，除了金融制裁外，禁运俄罗斯石油也成为了重要的制裁手段。这意味着，深度依赖俄罗斯能源的欧盟必须降低对化石能源的依赖，加快清洁能源转型才能保障本土的能源安全。全球油价飙升也极大推动着清洁能源和可再生能源的使用与技术投资，这无疑对气候行动是一个积极的信号。当然，能源安全重新成为各国考虑的重要战略议题，全球范围内可能会开启对化石能源资源和清洁能源转型所需新技术的控制权争夺。

(二)气候政策武器化

国际贸易政策经常被当成打压他国的武器或谈判筹码，现阶段欧美国家也在密集讨论国际贸易政策和气候政策的融合，气候政策有被武器化的苗头。目前，将气候政策与国际贸易政策进行融合的最典型案例是欧盟的碳边境调节机制(CBAM)。CBAM的本质是企图通过碳关税拉平发达国家与发展中国家的减碳成本，以此保护发达国家产业的全球竞争力。把两者拉平不仅不利于全球可持续发展，对全球整体的减排贡献也是非常有限的。拜登政府也强调将贸易政策与气候目标相结合，讨论设立美国版的碳边境调节机制——《清洁竞争法案》(CleanCompetitionAct)。为了解决双方的钢铝贸易争端，美欧联手起草《钢铝贸易碳基部门安排》，期望以碳排放为标准建立一个对双方有利的气候俱乐部。七国集团(G7)也在倡议以钢铁行业为基础，建立类似的行业层面的气候俱乐部。但是，气候俱乐部机制能否实现全球整体减排取决于碳价、税率、参与国家等多重因素，也取决于市场势力和税收分担等复杂因素，并不一定能够保障减排成效(5)相关论述参见：孙永平，张欣宇. 气候俱乐部的理论内涵、运行逻辑和实践困境[J]. 环境经济研究, 2022(1)：29-37.。气候政策一旦武器化会使气候议题偏离设定的轨道，也会破坏目前建立起来的多边气候治理机制。

(三)气候博弈阵营化

由于各方立场分化，国际气候谈判中南北阵营的区分由来已久。各国在参与全球气候治理的意愿和能力上存在显著差异，既导致立场相近国家组成合作阵营，在国际气候谈判中争取共同利益，也导致合作阵营的松散化。其中发达国家主要分化为两个阵营，一个是以欧盟为首的气候积极行动者阵营，一个是以美国为首的气候消极行动者阵营——伞型集团。早期，为维护发展中国家的集体利益，发展中国家组成了77国家集团+中国阵营，但是后期随着发展中国家内部诉求的分化，77国家集团+中国阵营的一致性下降。南北合作是推动《巴黎协定》达成的重要基础。新冠肺炎疫情和俄乌冲突加剧了全球阵营化趋势，并波及气候治理领域。美国重返《巴黎协定》后，发达国家的立场逐渐趋于一致，全球气候治理格局从南北合作再一次回到南北分化的紧张局面。发达国家与发展中国家之间交锋博弈加剧，逐渐与联合国主导的多边主义治理格局产生间隙，阻碍气候变化国际合作进程。

(四)气候治理碎片化

“碎片化”是当前全球治理发展的一个核心特征和重要趋势(6)相关论述参见：王亚琪. 后实证主义视角下的全球治理机制碎片化及其管控[J]. 国际论坛，2022(2)135-160；Biermann F, Pattberg P, van Asselt H，Zelli F. The fragmentation of global governance architectures: A framework for analysis. Glob. Environ. Polit. 2009； Biermann F, Zelli F, Pattberg P，van Asselt H. Global Climate Governance beyond 2012: Architecture, Agency and Adaptation[M].Carrbridge University Press,2014：15-24；Zelli F，Van Asselt H. The Institutional Fragmentation of Global Environmental Governance: Causes, Consequences, and Responses[J]. Global Environmental Politics, 2013(13)：1-13.。全球气候治理合作机制完成了从以国家为主的政府间合作到多主体参与的多层次合作的转变(7)相关论述参见：Pattberg P，Widerberg O. Theorising Global Environmental Governance: Key Findings and Future Questions[J]. J. Int. Stud,2015(43)：684-705；Bulkeley H. Transnational climate change governance[J]. Environment and Planning A 2012(44)：2428-2444.。换言之，次国家和非国家行为者在全球气候治理中起到越来越重要的作用(8)相关论述参见：Hickmann T. The Reconfiguration of Authority in Global Climate Governance[J]. Int. Stud. Rev, 2017(19)：430-451；Abbott K W. The transnational regime complex for climate change[J]. Environment and Planning C: Government and Policy, 2012(30)：571-590.。一方面，多主体和多层次的气候治理模式有助于提振雄心，多主体的参与对各国的气候行动起到了监督作用，也加强了全球气候治理的韧性；另一方面，由于气候治理价值取向的多元化，导致气候谈判难以达成一致而陷入程序性停滞，影响着后续气候谈判进程，并且不同主体间气候政策与行动可能有所重叠，导致减排成本上升。

三、中国的战略选择

整体来看，尽管我国面临巨大减排压力，但在应对气候变化问题上有三大独特优势。一是文化优势。与西方二元对立的意识形态不同，中国文化内嵌了“天人合一”的宇宙观(人与自然的和谐发展)、“天下为公”的政治观(人类命运共同体)和“和而不同”的社会观(共建共商共享全球治理观)。二是时间窗口优势。发达国家的增长、减污、降碳是在不同的时间段先后发生的，过程中不存在重叠交叉，而我国的诸多问题都重叠在同一个时间窗口，可以在降碳、减污、扩绿和增长同时实现经济高质量发展和可持续发展。三是制度优势。西方的资本主义的生活方式、价值观等与气候变化有着很强的相关性。西方政府受制于选举周期的影响，制定政策时更倾向于短期政治收益，也导致气候治理政策的一致性较差，中国政治体制的稳定性使中国政府可以以未来代际的福利为考虑而制定战略性决策。

面对全球气候治理新变局，为了中国更好地参与和引领气候变化国际合作，笔者提出以下政策建议。

一是中国要发挥文化优势、时间窗口优势和制度优势，改变议题设置的跟随战略，通过行动垂范来实现全球引领。中国要利用自身的文化优势、时间窗口优势和制度优势，改变在国际组织中对于全球气候议题设置的跟随战略和被迫参与状态，在精准地评估和识别不同气候阵营的核心利益基础上，挖掘中国传统文化和基于发展中国家的主体地位，科学地采取引领策略和设置相关议题。强调中国在累计碳排放、人均碳排放等方面的贡献虽是题中应有之义，但中国把自身的气候变化问题解决好，这本身就是对全球气候治理的重大贡献，也是提升全球领导力的重要突破口。

二是中国要保持战略定力，避免气候变化战略与其他战略的重复，以确保战略的整体效力。中国的碳达峰和碳中和间隔时间较短，因而，必须采取政策和市场双轮驱动。我们必须认识到，政策的驱动也不能不讲规律，必须保持足够的战略定力。中国要提升战略协同的质量，必须在“一带一路”倡议、中非合作、东南亚合作中，把气候变化作为共同讨论和合作行动的核心主题。尽量避免战略的重复，以确保战略的整体效力。在加强气候援助的同时，要加大与其他国家的绿色低碳技术的服务和合作力度，推动中国和其他国家实现整体绿色增长。

三是中国要坚持多边主义，依托77国家集团+中国、基础四国等平台，反对发达国家把气候变化问题武器化，进而损害发展中国家的整体利益。发达国家试图通过把气候政策和贸易政策进行连接，从而把气候变化问题武器化。在此过程中，发达国家不仅模糊自身资金、技术、能力建设等方面的责任，而且企图通过拉平发达国家和发展中国家的减排成本，保护本国产业的竞争力。作为发展中国家的代表，中国要对发达国家立场趋于一致的倾向保持高度关注，积极联合发展中国家，通过多边合作平台，反对把气候变化问题武器化，维护发展中国家的整体利益。

四是中国要以习近平新时代中国特色社会主义生态文明思想、外交思想和人类命运共同体思想为指引，以共商共建共享的治理观为导向，构建气候变化的国际合作理论框架。毋庸置疑，理论的力量才是最强大的，中国要多利用信息舆论化趋势，在输出中国贡献和中国方案的同时，输出扎根于中国气候治理实践的中国理论，这样不仅能够更好地掌握国际气候治理领域的话语权，而且能够更加有力、更加长远、以成本更低的方式参与和引领全球气候治理。