矿山企业股权转让的法理分析与立法选择

李鑫潼（中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

一、问题的提出

股权自由转让是《公司法》的基本原则之一，但该原则却在矿山企业股权转让领域受到挑战。由于矿山企业股权转让能在事实上达到矿业权转让的效果且规避矿业权转让行政审批，实践中针对是否应该对矿山企业股权转让进行规制形成了截然相反的意见，长久以来未成定论。确定矿股转让的处理规则具有迫切的现实需求和理论意义。从微观来看，对矿股转让的模糊处理暗藏法律风险。一方面，未经行政审批的矿股转让可能面临“非法转让矿业权”的后果；另一方面，矿股转让双方都可能遭受对方违约陷阱的袭击，不利于矿业权二级市场建设。从宏观来讲，研究矿山企业股权转让的意义不仅在于对单个问题的解决，还进一步涉及矿业权流转、矿业权监管制度改革，以及正在进行的《矿产资源法》修改等诸多问题，具有体系性的影响。为此，本文将首先梳理矿股转让领域相互对立的区分调整与合并调整两大规则，在此基础上厘清矿股转让与矿业权转让的关系。接着从实践出发分析两大规则的优劣，并从理论角度把握矿业权流转改革的整体趋势。最后提出矿股转让应该选择的规则及可能的完善建议。

二、矿山企业股权转让规则的类型梳理

（一）区分调整规则

最高人民法院通过一系列案例实现矿业权和股权区分调整规则在司法层面的确立。2011年“申峻山、曹志杰与林锡聪等股权转让纠纷案”系最高人民法院首次提出矿业权和股权区分调整，判决书中载明“矿业权的主体是金鹰公司而非全体股东，因此即便全体股东转让所有股权也不能得出转让公司享有的矿业权的结论。”①本案中，法院由采矿许可证主体未发生变动认定矿业权未经转让。2012年“青海汇吉实业集团有限责任公司与杜红亚等股权转让纠纷案”②及2015年“大宗集团有限公司、宗锡进与淮北圣火矿业有限公司等股权转让纠纷案”③再次重申了上述区分调整的观点，认为在股权转让后登记的矿业权人并未发生变更，因此不能将股权转让与矿业权转让等同，也不能以未经行政审批为由认定股权转让合同无效。2016年最高人民法院发布矿业权纠纷十大典型案例，在“薛梦懿等四人与西藏国能矿业发展有限公司、西藏龙辉矿业有限公司股权转让合同纠纷案”④中，最高人民法院重申矿企股权转让不能一概认定为变相的矿业权转让，再次确认矿业权和股权的区分调整规则。尽管2017年发布的《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》中对矿股转让问题进行选择性回避，但在此后的案件审理中，最高人民法院仍然坚持区分调整规则⑤，并最终实现其司法确立。

最高人民法院通过上述系列裁判确认矿业权转让的判断标准为矿业权人是否发生变更。而股权转让的比例、控股股东及矿业权实际控制人的变化则不在审查范围内。最高人民法院通过明晰矿业权转让的主体变动标准，进而达到区分矿业权转让与矿股转让区别对待的裁判思路。

（二）合并调整规则

《民法典》第146条关于以虚假意思表示实施的民事行为无效的规定成为公权力介入矿股转让的可能渠道。如黑龙江省高级人民法院出台意见，以原《合同法》第52条第3款为依据，认定未经审批的矿股转让合同无效⑥。另有规定采用否认公司法人人格的方式管控矿股交易，如贵州省国土资源厅发文将矿山企业全体股东规定为矿业权主体，从而使得股权转让必然与矿业权转让伴生，以此实现对矿山企业股权和矿业权的合并调整⑦。尽管上述调整方式的合理性尚存疑问，但其体现出的严格管控矿股交易、严防通过公司股权转让实现矿业权转让的价值取向是明显的。最新发布的《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）第29条第2款同样采纳合并调整规则，该款采用法律拟制方法，将“矿业权人以股权转让等形式变更矿业权实际控制人的”情形视为矿业权转让，进而适用矿业权转让相关规定。上述以“合法形式非法目的”确认合同无效、否认公司法人人格和法律拟制等多种方式，其基本路径都是将股权交易视为矿业权转让的一种类型，从而依据矿业权转让规则规制矿股交易。

（三）两种规则的基本逻辑

区分调整和合并调整规则各有不同的理论支撑。支持区分调整的矿股转让自由说认为股权转让和矿业权转让分属不同的法律关系，二者之间至少存在着交易标的、交易主体、交易结果、审批程序、目标公司债权债务承担等多处不同，不可互相混淆。一般情况下，股权转让仅涉及公司股权变化，与倒卖矿业权无关。此外，区分调整论认为可以在坚持矿业权自由转让的前提下，利用持股权益披露制度等对异化矿股转让的行为进行规范。矿股转让限制说则坚持将矿山企业股权转让纳入矿业权转让进行管理。此观点认为实践中普遍存在着矿山企业以股权交易之名行矿业权转让之实的现象，并可能引发交易市场安全风险、环保风险等诸多问题。限制说的逻辑是：既然公权力审查是矿业权转让的必经环节，而矿股转让构成对公权力审查的规避，必须加大管控。公权力介入矿业权转让是限制说的核心考虑因素。

综上所述，自由说与限制说的分歧首先产生于对股权转让与矿业权转让关系认识的不同。自由说认为股权转让与矿业权转让是泾渭分明的两个概念，不存在混同。而限制说却在一定程度上将股权转让与矿业权转让等同。更深入来看，两种学说产生分歧的根本原因在于公权力对矿业权转让的规制是否必要。自由说认为，遵循着股权自由转让的原则，即便确实存在异化矿股转让的行为，也可以通过对股权转让规则的内部“修补”实现对此情况的规避，无需从外部再引入公权力进行审查。而限制说则坚持公权力必须介入矿业权转让环节，通过行政审查、行政许可等方式保证矿业权之上承载的国家和公共利益及矿业权行使的责任义务不至于落空。对上述两个分歧的阐释是解决矿山企业股权转让问题的关键。

三、矿股转让与矿业权转让的关系厘清

（一）股权与矿业权转让的区分与牵连

浅层来看，法人人格的独立性以及股权和公司财产权的区分使得股权转让和矿业权转让呈现出明显不同。一是交易标的不同。股权与矿业权前者属于股东个人，后者属于矿山企业，二者不可混淆。二是交易主体不同，受让人在进行股权或矿业权转让时需分别与股东个人或矿山企业进行交易。三是适用法律不同。股权转让适用《公司法》；矿业权转让则适用《民法典》物权编、《矿产资源法》等；四是产生的法律后果不同。这主要体现在矿业权主体是否随转让而发生变更。因此，矿业公司的股权转让一般不构成矿业权转让，包括矿业公司更名、更换法人代表等，都应由市场监督管理部门管理，不应由矿政部门按矿业权转让进行管理。

从更深层次的角度分析，我国的矿政管理实践中对矿股转让的规制形成了一定的路径依赖，即将矿山企业股权转让纳入矿业权转让进行管理。在实践中，为了规避通过矿股转让变相实现矿业权转让的行为，往往将矿股转让合同作无效处理。在这里至少存在三层法律关系需要明确。

第一，股权转让是否必然等同于矿业权转让？理论上来说，股权是基于股东出资形成的股东对公司享有的权利，是实物资产虚拟化的结果。股权与公司财产之间并不存在一一对应的关系。然而，股权与公司财产的截然分立在现代受到挑战。由于公司法人是拟制主体，无法享有切实利益，因此法律需要将某一自然人的利益拟制为公司利益，为实现公司效率最大化，股东作为公司利益剩余索取人，最适合将其利益视为公司利益。如此一来，公司的利益本身就依赖于股东的利益得以拟制，二者在产生上具有不可区分的牵连性。同时，公司“非均衡型”的股权结构使得公司资产很容易与控股股东产生混同。在“非均衡型”股权结构下，公司控股股东能够将自己的意志上升为公司意志，从而操纵公司资产。虽然理论上股东意志与公司意志之间应通过公司意思机构产生关联，但实践中大量的混同操作淡化了公司财产与股东财产之间的界限，使得股权受让人亦有可能通过股权转让获得矿业权实际控制权。

第二，“合法形式非法目的”能否成为矿股转让合同无效的理由？在《民法典》未出台时，通常以“合法形式非法目的”作为矿股转让合同无效的理由。《民法典》出台后，“合法形式非法目的”被拆分为“通谋虚伪表示”和“违反法律、行政法规的强制性规定”两部分。有观点认为，矿股转让合同属于“通谋虚伪表示”⑧，其形式上的意思表示是股权转让，而真实意思表示为矿业权转让，以此逃避矿业权转让的行政审批。然而，通谋虚伪表示适用的前提是股权转让主体之间存在真意保留，形式上的意思表示与真实意思表示不一致。倘若股东之间并无通过股权转让规避法律进而转移矿业权的意思，则该纯粹的股权转让行为不应适用通谋虚伪表示的规定。实践中，虽然可能存在“借股权转让之名行矿业权转让之实”的情况，但股权转让行为本身就可能导致矿业权实际控制人的改变。此时，在双方并无通谋虚伪表示的情况下再简单将股权转让视为矿业权转让并进行管制，恐有缺失法律依据之嫌。

第三，未经行政审批能否成为矿股转让合同无效的理由？将行政审批作为矿股转让合同的生效要件是矿股转让管制实践当中的常用做法。首先，不能简单将股权转让合同与矿业权转让合同相等同。其次，即便将矿山企业股权转让合同视为矿业权转让合同，但行政审批对于矿业权合同效力的影响尚无定论，学界存在合同无效、合同有效、合同部分有效部分无效、合同未生效等多种观点。一种观点认为未经行政审批的矿业权转让合同因“违反法律、行政法规的强制性规定”而无效，对此应先分析行政审批属于何种类型的强制性规定。《合同法司法解释二》（法释[2009]第5号）第14条将强制性规范分为效力性强制性规范和管理性强制性规范两类。其中，前者注重违反行为的法律行为价值，只要该行为发生就会绝对地损害国家或社会公共利益，因此需要对合同效力进行否定。后者注重违反行为之事实行为价值，其旨在对违反规定的行为进行监管和处罚，但不否定该行为的效力。矿业权转让行政审批考察的是该转让行为是否违反了法律、行政法规的管理性强制性规定，以禁止权利变动的实际发生为目的，并不旨在影响法律行为的效力。其次，从体系解释的角度看，行政审批决定矿业权转让合同的效力是没有明晰区分原则的结果。区分原则揭示了物权变动原因行为和结果之间的关系，实现了合同效力与合同履行的分离。矿业权转让合同未获行政审批可理解为合同履行不能，并不影响合同效力。最后，从实践角度分析，将行政审批作为矿业权转让合同的生效要件可能会诱发道德风险。当合同一方当事人不愿继续履行合同时，可以通过不履行报批义务从而使得合同无效，进而只承担损失较小的缔约过失责任。综上所述，未经审批的矿业权合同同样自依法成立之日起生效，但不具有实现力，不能以合同未经审批为由判定矿股转让合同无效。

矿业权与股权之间存在着诸多差别，两者原本无关，由于现代公司人格独立性的逐渐弱化及股东财产与公司财产的混同而产生了牵连的可能性。但值得注意的是，第一，股权转让并不一定导致矿业权转让，二者之间关系有待进一步判断。第二，无论股权转让是否实质上导致矿业权转让，均不能以未经审批为由判定股权转让合同无效，实践中形成的矿股转让规制路径是错误的。

（二）股权式矿业权转让频发的原因

1.矿业权流转市场化建设不足

现行矿业权转让制度实行严格的行政审批制，以禁止为原则，以允许为例外。矿业权转让首先要受到来自《矿产资源法》第6条的制约，只有符合条件的矿业权才能够转让且禁止通过矿业权转让牟利。此外，受让人需满足一定的条件，而矿业权转让对资质的要求通常极为严格。也就是说，矿业权转让的管制重心在于对矿业权权利归属的管制，而这种管制方式提高了矿业权转让的门槛。

此外，矿业权流转程序的复杂性也增大了矿业权流转的难度。行政审批是矿业权转让的必备条件，因而审批机构的设置、审批权限的划分、行政效率的高低等都可能影响到矿业权的转让。矿业权审批的耗时长、难度大，且在每层审批当中都有可能遇到权力寻租从而影响矿业权的正常转让。

在这种情况下，矿股转让具有相对优势。在股权转让时，矿业权人不发生变更，仅公司股东发生变化，因此并不需要进行行政审批。此外，矿股转让还产生税款减免的附带优势⑨。这与矿业权转让形成鲜明对比，股权式矿业权转让的存在再次证明了矿业权转让行政审批与矿业权市场经济发展的矛盾。

2.矿业权的概念设置存在杂糅

矿业权市场流转困难的根源在于矿业权概念的杂糅。现行法上矿业权的性质问题一直备受争议，出现了“特许物权”“准物权”“用益物权”等多种观点，但由于矿业权概念的多元性，这些观点仅能代表某一个侧面。整体来看，现行矿业权是由三部分组成的集合性概念：首先，矿业权是矿产资源物权。从矿产的有用性方面入手，矿业权具有财产属性，能够进入市场流转。从矿业权的产生来看，通过矿产资源国家所有权权能分离产生的“矿产资源使用权”属于财产权范畴；其次，矿业权是行政特许授权。目前我国矿业权的取得和处分需要行政许可，由于矿产资源的稀缺性及其上附着的公共利益，在行政机关与矿业权人之间形成了不平等的纵向管理关系，从而与矿业权的民事财产权属性产生冲突；最后，矿业权属于一种产业活动权。产业行为活动权指有资格、有能力从事这方面的工作和获得收益的权利。矿业权中的“业”代表了矿山企业勘查及开采矿产所产生的一系列行为活动，而矿业权则是矿山企业系列行为活动权利的集合。

因此，矿业权概念本身就以“混搭”的风格存在，其中涉及财产权、行政许可和企业资格等不同方面的含义。在这种情况下，矿业权的流转不仅仅是财产权的流转，还涉及行政许可的变更等问题。矿业权概念本身的多重意蕴本应当互不冲突，但在矿业权流转过程中财产权的自由流转需求与行政许可的严格审查形成了对立，这加大了矿业权流转的难度，间接导致矿股转让这类规避矿业权流转程序的事件发生。

四、矿山企业股权转让规则的立法选择

化解股权和矿业权转让间的关系难题有一“疏”一“堵”两种方式：“疏”即对矿业权转让和股权转让进行区分调整，并进一步从根源上化解矿业权转让行政审批带来的弊端；“堵”即将股权转让视为矿业权转让的一类，并继续通过行政审批强化监管。选择有赖于对两种方式本身的分析和对矿业权转让规则的体系性考察。

（一）内部透视：合并调整规则的诸多缺陷

1.法理依据不足

将股权转让与矿业权转让合并调整面临的首要问题是难以寻求适当的法律支撑。如前文所述，股权和矿业权之间存在明显差异，将二者强行联系并合并调整必定有违法理。若以“违反法律、法规的强制性规定”为由判定合同无效，但合同需经行政审批的规定不属于其要求的“效力性强制性规定”。若以“通谋虚伪表示”为由认定合同无效，但矿股转让在事实上能够达到矿业权转让的效果，有时并不需要转让人和受让人的“通谋”。若以否定公司法人人格的方式将公司股东界定为矿业权主体，则会在《公司法》上也仅以特例出现的法人人格否认制度引向常态化，恐有动摇法人制度的隐忧。因此，股权和矿业权的合并调整规则不仅缺乏法理依据，反而会造成法律关系的杂糅与混乱。

2.实践适用困难

矿股转让合并调整规则将监管对象锁定在矿业权实际控制人上，但对此问题的判定十分复杂。首先，即使对于通过股权转让矿业权的判断可以通过公司实际控制人变更这一判断因素辅助认定，但矿业权实际控制人的变更原因是多种多样的，并非只有股权转让一种。实践中，投资、协议、合作经营等都可以引发矿业权实际控制人变更，但这些情况的发现和认定都更加困难，会给矿业权转让监管带来“防不胜防”的问题，同时将显著增加监管的制度成本。其次，登记将成为更加棘手的问题。股权转让登记遵循登记对抗主义，登记机关为市场监督管理部门。矿业权转让登记遵循登记生效主义，登记机关为自然资源主管部门。股权转让与矿业权转让的合并调整将造成登记方面的困惑，比如：因股权转让造成的矿业权实际控制人变更应向谁登记？该登记的性质如何？如何协调市场监管部门和自然资源主管部门在此问题上的权责？这些都将成为更大的实践难题。

（二）外部观察：矿业权转让体系性的松绑

1.实践中矿业权转让立法呈渐进放开趋势

我国的矿业权转让制度呈现出一个渐进放开的过程。1986年《矿产资源法》明确禁止矿业权的买卖、出租及抵押，矿业权的市场流转被立法明令禁止。1996年修改后的《矿产资源法》第6条规定了矿业权可以转让的例外情况，1998年国务院颁布的《探矿权采矿权管理办法》又明确规定了矿业权转让条件，矿业权转让管制出现松动倾向。在禁止转让为原则，可以转让为例外的情况下，2000年原国土资源部颁布《矿业权出让转让管理暂行规定》，该规定突出强调了矿业权的财产属性，对矿业权流转制度的建立起到重要作用。2007年《物权法》出台，将探矿权、采矿权写入用益物权编当中，2020年出台的《民法典》延续此规定，明确了矿业权的用益物权性质，使得建立符合物权理论的矿业权流转制度成为可以期待的方向。

2019年12月，自然资源部发布《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿），实现了对矿业权概念的重新建构。《修订草案》突出了矿业权的财产权属性：在矿业权出让环节，实现由审批制向合同制的转轨（第23条）；在矿业权设置方面，不再保留行政许可，仅保留民事物权的因素（第25条）；在矿业权流转方面，全面取消矿业权流转环节的行政审批（第29条）。《修订草案》在前期矿产资源立法逐步放开的基础上，最大限度实现了矿业权的去行政审批化，也顺应了矿业权自由流转的趋势。

2.法理上行政许可与自然资源使用权流转分离

从法理上看，矿业权的法律调整离不开公法与私法的协作，如何协调二者的分工，使其各司其职又互不干扰，是《矿产资源法》乃至整个自然资源立法所面临的最大问题。理解自然资源的双重价值面向是解决问题的第一步。经济价值是自然资源的首要属性，“资源”二字即强调了自然资源对于人类社会的有用性及其经济属性。除经济价值外，自然资源同时也是生态环境要素，具有生态价值。自然资源的双重价值分别对应不同的调整路径。对于经济价值而言，考虑到我国的经济制度，私法是最优的调整方式。随着社会主义市场经济的不断发展，以市场交易机制为基础的私法实现路径成为当然的现实选择。自然资源所蕴含的经济价值与其他商品无异，因此要实现自然资源的经济价值必须依托私法路径以进入市场交换。与此同时，私法却难以保护自然资源的生态价值，反而私法路径本身所体现出的反环保、反生态倾向需要用公法手段加以规制。

在明确了自然资源的双重价值及其各自调整路径后，就能够划分出公私法的适用范围。私法路径以构建所有权为中心的物权机制，规范自然资源市场的交易关系为中心；公法路径以建立起自然资源国家所有的行使机制、监督机制、分配机制等，保护自然资源所承载的国家和社会利益为使命。这也正好对应《生态文明体制改革总体方案》“区分自然资源资产所有者权利和管理者权力”的提法。在过去，公私法适用范围的不分与公法在自然资源法制领域的过度扩张是导致自然资源法律关系混乱的根本原因。而近年来，我国不仅在政策层面提出所有权和监管权相分离的改革思路，越来越多的学者也开始关注到行政许可与自然资源使用权变动之间的关系。将自然资源相关权利的变动与行使分开，认为行政许可应当与自然资源使用权变动相隔离，并主张使自然资源行政许可回归其普通行政许可的本性，仅作用于自然资源权利的行使阶段，从而完成自然资源权利创设和流转的私法化改造。以矿业权为例，《民法典》第205条规定物权编调整因“物的归属和利用”产生的民事关系，借鉴此思路并结合上文述及的矿业权概念的三重含义，可以重新将矿业权定义为静态的绝对性归属物权与动态的相对性利用物权。作为归属物权的矿业权具有绝对排他性，政府行政许可不作为获得归属物权的条件，而作为利用物权的矿业权则需要政府公权力的严格控制。此“二元结构”重构了矿业权产权制度，使矿业权权利变动与权利行使相分离、矿业权之上附着的公私两重法律关系相区别，体现了“区分所有者权利和管理者权力”要求。

具体到矿股转让问题上，对矿业权和股权进行合并调整的原因是禁止通过矿股转让逃避矿业权转让行政审批。但在矿业权转让环节设置行政审批本身便不合理，那么矿业权和股权合并调整规则也失去了立论基础。同时，如果行政审批全面退出矿业权流转，相当于放开了矿业权二级市场，即使矿股转让的确实现了矿业权转让效果，也可理解为普通的矿业权转让，无需再进行特别规制。

（三）立法选择：区分调整下的矿业权监管

矿业权之上附着的经济价值需要依靠市场实现最大化，而激活矿业权市场，就要分离原本纠缠在矿业权之上的公私两种法律关系，使私法规则主导矿业权的得丧变更，公法则作用于对矿业权权利行使的监管。同样的，主张矿业权流转去行政审批并非意味着无视矿股转让可能带来的逃避监管的弊端，而是矿业权流转监管从“前端”向“后端”转移的必然结果，而面向权利行使阶段的行政监管则需要做出新的改变。

1.加快矿业权许可证制向登记制转变

在现行《矿产资源法》框架内，矿业权遵循着“有证即有权”的规则。在行政许可制度框架下，矿业权转让行政审批的本质是颁发一个新的行政许可。由于获取许可证的门槛高、程序复杂，矿业权流转中出现了一系列逃避行政许可的现象，本文所讨论的矿股转让问题本质上也是由矿业权许可证制度引起：对矿业权的监管主要通过事前行政许可实现，而矿股转让构成了对行政许可的合理规避，由此引发了对矿股转让问题如何规制的讨论。而如果取消矿业权许可证制并向登记制转变，则上述问题将不复存在。

现行矿业权登记与不动产物权登记之间存在差别。在登记内容方面，不动产物权登记主要对不动产财产权予以界定，而矿业权登记表现为对矿业权人主体资格认可和矿业权归属的确认之混合。在公示效力方面，物权公示具有公信力，而矿业权登记更多体现为行政管理性，主要用于公权机关对登记矿业权的监督和管理。在与权利变动的关系方面，不动产物权采登记生效主义，其变动的时间是记载于登记簿之时，而矿业权登记仅仅是矿业权变动的一个中间环节，取得勘查或采矿许可证才是矿业权变动的标志。也就是说，登记在矿产资源法范畴内仅作为获取许可证的环节存在，不具备现代民法上的蕴意，与《物权法》中登记的涵义存在代差，而这种代差导致了我国矿业权转让审批制度中的一系列深层次问题。

将物权登记运用于矿业权流转中，不仅能够规范公权力行使提高行政效率，还有利于对矿业权的确认和保护。引入物权登记后，其主要功能除了私法上的公示意义，还为之后的监管提供信息与根据。而矿业权许可证制向登记制的改革具有体系效应，必然会牵动矿业权监管由事前向事中的转移。这样一来，审批的决定性职能大大减少，受让方通过一次审批解决一切问题的“一劳永逸”想法也将受到遏制。可喜的是，2019年出台的《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）第25条明确规定“矿业权的变更自记载于矿业权登记簿时发生效力”，体现出对矿业权权利运行机制的根本转变。

2.将行政审批转移至矿业权行使环节

矿业权转让的规制重点需要从“强调权利归属”向“重视权利行使”转变。一方面，传统的市场监管手段在社会变迁当中遭受了强烈冲击，前端封控式的行政审批手段已经不适应市场经济的发展要求。我国的市场经济体制追求“法治下的自由”，既强调市场在资源配置中发挥决定性作用，又强调法治对市场秩序的监管和约束。而行政审批着重于对主体资格的考察，在矿业权流转行政审批中主体的适格性审核甚至成为主要因素，不仅不利于市场经济健康发展，而且极易被滥用和异化。另一方面，注重主体资格的行政审批手段难以应对市场经济发展的新情况。如在矿股转让问题中，其矿业权主体并未发生变化但实际控制人已经改变，无疑增大了行政审批式监管的难度。因此，矿业权监管的重心应该从权利归属转移至权利行使阶段。

基于此，对行政审批的类型化研究能够提供新的思路。我国正在推进的“放管服”浪潮当中不乏反思，认为改革不应只注重市场效率最大化，而应加入其他非经济价值进行综合考虑。对于行政审批，也不能一概扣上阻碍市场经济发展的帽子，而应采用类型化思维深入分析。目前作为改革对象的行政审批以目的和作用领域为标准可以分为：以资源配置为目的的审批、以限制市场进入为目的的审批和以预防和控制有社会危害性的活动为目的的审批三大类。其中，市场进入类审批是行政审批改革的重点，而对某些特定行为的危害因为仅靠政府事中事后监管和市场调节无法做到防患于未然，因此仍有保留危害控制类审批的必要。现行矿业权流转行政审批属于市场进入类审批，未来发展趋势是将其转变为针对矿业权权利行使的行政审批。这种行政审批在性质上属于普通行政许可，在类型上属于危害控制类，在目的上是为了确保矿业权出让合同中规定义务的履行。

3.通过信用机制强化矿业权事中监管

《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）第29条第3款规定“矿业权转让时，矿业权出让合同约定的权利义务随之转移”，该款构成对矿业权转让的基本要求，而矿股转让与矿业权转让合并调整规则的良苦用心就在于通过行政审批确保矿业权行使中的权利义务不至于在权利转让过程中落空。正在进行的行政审批制度改革要求放松市场准入限制，但与此同时，对市场进入规则地放松会带来矿业权交易的大幅增长，同时带来事中事后监管的压力。比如，矿股转让可能会导致矿业权实际控制人的变更，由此会产生不进行变更登记、引发环保或生产安全风险等多种不利后果。因此，在全面取消矿业权转让审批后，问题的重点将变成如何有效监管矿业权权利行使。

信用风险分类监管能够兼顾监管效果和执法力量有限的现实情况。社会信用指市场主体履行法定或者约定义务的状况，监管机构根据市场主体的信用评价采取差异化的监管措施，称为信用风险分类监管。信用风险分类监管体现出鲜明的“回应型监管”特点，强调根据市场主体合规动机的差异性选择不同的监管策略，这一方面能够节省执法资源、提升执法效率，另一方面因为采取了更加精确的执法方式而显著提升监管效果。近年来，信用风险分类监管在我国的事中事后监管改革中扮演着重要角色，一些省份也尝试将其引入矿业权监管领域。如2016年《浙江省采矿权人信用监督管理暂行办法》、2021年《河南省矿业权人信用监督管理办法（试行）》等都以信用作为矿业权分类监管的重要参考。随着对矿业权事前监管的放开和事中监管的完善，不仅能够建立起自由流转的矿业权二级市场，而且将保证矿业权之上承载的义务及国家利益不至于落空，矿山企业股权转让的难题也将迎刃而解。

五、结语

本次《矿产资源法》的修订是解决备受争议的矿山企业股权转让问题的良好契机。矿山企业股权转让与矿业权转让应遵循区分调整的原则，原因有三：其一，二者合并调整的理论基础不足。不论是“通谋虚伪表示”还是“未经审批的合同无效”都具有瑕疵，无法作为合并调整的依据。其二，采取合并调整规则会带来后续的实践难题。由于不当的将股权转让与矿业权转让混同，势必会带来登记、行政机关责任划分方面的问题。其三，合并调整规则不符合矿业权流转制度改革的大趋势。从已经发布的《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）来看，对矿业权的物权化改造势在必行，这要求改变目前行政审批在矿业权得丧变更中的决定性地位。同时，生态文明体制改革“区分所有者权利和管理者权力”的思路也要求行政审批退出矿业权流转。因此，在取消矿业权流转行政审批后，矿山企业股权转让与矿业权转让必将回到各自的运转轨道，不再发生监管上的牵连。

当然，区分调整并不意味着忽视矿股转让可能带来的问题，在取消矿业权流转行政审批之后，矿股转让与矿业权转让都面临着如何监管的难题。为此，应当遵循政府监管从“前端”向“后端”转移的思路，将监管环节从权利流转移至权利行使。面向“后端”的矿业权监管应从加快矿业权许可证制向登记制转变、增设针对矿业权行使的行政许可、以及加强矿业权信用监管等方面入手。这样一来，既盘活了矿业权流转二级市场，又不至于在权利行使过程中损害矿业权之上附着的各种利益。

注 释：

①参见最高人民法院（2011）民二终字第106号民事判决书。

②参见最高人民法院（2012）民二终字第86号民事判决书。

③参见最高人民法院（2015）民二终字第236号民事判决书。

④参见最高人民法院（2014）民二终字第205号民事判决书。

⑤参见最高人民法院（2020）最高法民申5703号民事裁定书。

⑥黑龙江省高级人民法院《关于处理涉煤矿纠纷案件若干问题的指导意见》第8条规定：“以股权转让等形式变相转让采矿权，未办理采矿权审批手续即行生产的，可以认定为以合法形式掩盖非法目的，根据《合同法》第52条的规定，该采矿权转让行为无效。”

⑦详见《贵州省国土资源厅关于规范矿业权转让行为的通知》（黔国土资发［2006］46号）。

⑧如上文《黑龙江省高级人民法院关于处理涉煤矿纠纷案件若干问题的指导意见》。

⑨参见《关于股权转让有关营业税问题的通知》《营业税暂行条例》的相关规定。