我国高等教育事权的演变、经验与启示——央地关系视角

黄 葱 王顶明

〔1.中国石油大学（北京），北京 102299；2.北京理工大学，北京100081〕

高等教育是一个国家发展水平和发展潜力的重要标志。[1]高等教育事权的产生、发展与调整反映的是高等教育领域内央地关系的动态过程和改革探索，是中国式教育现代化转型的重要变量。当前，我国共有教育部直属普通高等学校76 所，其他中央部委直属普通高等学校42所，地方普通高等学校2620 所。[2]高校的举办者、办学者、管理者、评价者等多重主体对央地高等教育事权认识略有偏差，存在权责不清晰、思想不同步、放权不彻底、权力接不住等问题。[3]探讨不同时期高等教育事权的历史发展，对于调动中央与地方办学积极性、推进教育治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

国际上较多从央地分权角度开展教育事权研究。教育分权是指将更多的教育决策权下放给地方或学校。[4]在全球化背景下，政府与教育的关系发生了重构，政府对教育的监管从管理转向治理，[5]政府职能从“硬管理主义”向“软管理主义”转变，具体的分权范式体现为“国家控制模式”转向“国家监督模式”。[6]在国内，高等教育事权通常被理解为教育行政事权，也就是管理职责。如有学者从教育事权与支出责任的视角开展研究，将教育事权定义为政府供给教育等公共物品的职责。[7]也有研究将教育事权分解为教育服务提供（举办）和监管与调控的二元框架。[8]还有学者将教育事权与事责作二元划分，认为事权是政府提供教育公共服务的决定权，包括是否提供教育，由谁提供以及提供的内容、数量等的决定权和与之相关的管理、监督、调控权等。[9]

权力下放或上移，是提升中央和地方两个积极性的主要手段。从已有的研究可以看出，理论界更多从权责视角展开，而在央地关系的框架下理解与探讨高等教育事权的研究较为缺乏，其内涵与外延的研究也较少关注。基于此，本研究将高等教育事权界定为政府供给高等教育服务的相关决定权和管理权，包括领导体制、办学体制、专业设置与审批、学位授权与审核等，同时将事权主体限定于中央和省级政府之间。梳理我国公办普通高等学校教育事权的发展进程，在理论与实践中探讨其科学内涵与发展经验，进一步理顺我国央地间高等教育事权关系，以期更深入地探讨中国式高等教育现代化与有效治理。

一、我国高等教育事权发展的演进历程

1.高度集中于中央，探索建立新中国高等教育管理体系

新中国成立后，我国开始了建设社会主义高等教育的艰辛探索。1952 年，伴随我国所有高校改为公办高校，高校领导关系历经两次重要调整。1950 年，中央人民政府政务院通过《关于高等学校领导关系问题的决定》，确立了教育部统一领导全国高校的原则，高校领导关系初步明确。1953 年，中央设立高等教育部，并对高校领导关系进行调整，省级政府仅有委托管理权。经调整，高等教育部直接管理8 所高校、中央其他业务部门管理30 所、大区行政委员会管理72 所、省级政府管理38 所。[10]到1955年，全国227 所高校全部隶属于中央，形成了“大一统”的高校办学体制。[11]高校的正副校长等人事任免权、专业设置变更及审批权也都集中于中央，形成了高度集中的管理体系（见表1）。

表1 1949—1966 年高等教育事权的演进历程

1956 年，毛泽东在 《论十大关系》中旗帜鲜明地提出“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性。”[12]在随后的全国人大会议上，时任高等教育部部长杨秀峰指出，先行的高等教育管理体制过多强调集中统一，影响了办学积极性。[13]中央开始向地方放权松绑。1957 年，先后有高等农业学校、医药院校共计55 所高校转移领导关系，[14]逐步下移给省一级领导或实行部省双重领导。1958 年，中共中央颁发 《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》，对省级权限进行了扩充，如允许自行设置高校等；还将229所原央属高校中的187 所下放归地方领导。为进一步调动地方积极性，同年中共中央、国务院颁发 《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，向地方政府下放事权，强调地方对教育事业的领导管理。[15]1958 年，我国新增高校数量比前一年多了四倍多。[16]1960 年，我国高等教育进入全面调整期。1963 年，中共中央、国务院颁布《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》，首次明确提出“对高等学校实行中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理的制度”[17]，开启了我国高等教育领导体制分级管理之路。1966—1976 年，我国高等教育遭遇招生与教学运行停顿状态，原来的管理与领导制度受到冲击，高等教育发展陷入混乱。

2.以事权收放探索体制改革，不断提升地方办学积极性

1979 年，为加快推动教育战线整顿工作，中共中央转批 《关于建议重新颁发 〈关于加强高等学校统一领导、分级管理决定〉 的报告》，肯定了1963 年教育分级管理的试行效果，开始逐步恢复“中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理”的教育管理体制，迅速恢复了高校办学秩序。这期间，国务院各部委直属高校共160 所，并于1980 年增至272 所[18]，占当年全国高校数量的40%[19]。

为尽快改变教育事业与社会主义建设严重不相适应的状况，1985 年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，中央逐步下放高等教育举办权，实行中央、省级、中心城市三级办学体制，同时鼓励多元主体参与办学。1992 年，国家教委发布 《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》，明确了扩大地方事权、鼓励多元办学的改革基调。1998 年，国务院时任副总理李岚清将1994—1996 年召开的3 次高等教育体制改革座谈会确立的五种改革方式归纳为“共建、调整、合作、合并”八字方针。在这一方针指导下，我国于1998—2000 年开展了对不同隶属关系高校的调整撤并改革。根据 《国务院办公厅转发教育部等部门关于调整撤并部门所属学校管理体制实施意见的通知》等文件精神，共计两百余所普通高校调整了领导关系。其中，教育部直属高校新增65 所，其他196 所中央部委高校划转地方，实行以央地共建、地方管理为主。省属高校的国有资产、人员编制等事权下放地方。通过此次院校大调整，我国高等教育基本改变了以往部门办学、条块分割的领导体制，形成了中央统一领导、地方管理和举办为主的新格局。

再以研究生教育领域的事权调整为例。学位授予审核从中央集权逐步下放博士点、硕士点审批权；博导遴选工作在1981—1984 年由国务院学位委员会审核、国务院批准发展到1985—1993 年国务院学位委员会审批，再到1995 年下放到学位授予单位自行调整（见表2）。

表2 1978—2021 年高等教育事权的演进历程

3.加强省级统筹，推进高等教育事权规范化法治化发展

推进央地制度化分权是新时代高等教育治理现代化的核心内容。省级学位委员会的建立有力加强了省级研究生教育统筹。1987 年，10个学位工作任务较重的省份相继提出成立省级学位委员会的要求。1991 年国务院学位委员会同意江苏、陕西、上海、四川、湖北试点建设省级学位委员会。1995 年，国务院学位委员会发布 《关于加强省级学位委员会建设的几点意见》，赋予省级学位委员会五类管理权限，包括统筹规划本地区学位工作、审批已有硕士授予权单位等。1997 年，国家教委、国务院学位委员会发布 《关于加强省级人民政府对学位与研究生教育工作统筹权的意见》，对省级学位委员会职责进行了逆向调整，强调中央参与学位授权管理和监督工作。2012 年，“高教三十条”强调加强省级统筹、核准地方高校章程。同年，开始实行专业设置和调整备案或审批制度。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要扩大省级统筹权。2014 年，国家教育体制改革领导小组办公室印发的 《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》第一次专门阐释了扩大省级政府教育统筹权，包括统筹区域教育现代化进程、深化教育综合改革等七个方面的职责，有利于进一步理顺中央与地方的教育管理权限。2017 年，教育部等五部门联合印发 《关于深化高等教育领域简政放权放管服结合优化服务改革的若干意见》，明确要求改革学位授权审核机制等（见表2）。

与此同时，高等教育法治化进程促进了高等教育事权规范化发展。1986 年，《高等教育管理职责暂行规定》出台，首次明确赋予省级政府联合办学试点、本科专业初审等权力。1998年，《中华人民共和国高等教育法》第一次从法律层面确认了省级高等教育统筹权，规定省级政府统筹协调本区内高等教育事业。2010 年，《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》等文件加强了省级政府的教育统筹职责。2015年，《中华人民共和国高等教育法》修订，明确了省级政府对高校章程修改的核准权等。而以往省级学位委员会在部门规章制度中赋予的相关职能，在2021 年 《中华人民共和国学位法草案（征求意见稿）》中也得以体现。我国高等教育法律体系正逐步完善。

此外，地方性法规也有力促进了高等教育事权的规范化发展。2017 年颁布的 《上海市高等教育促进条例》第一次对地方高等教育省级统筹内容进行了详细界定，这是地方政府参与本地不同属地关系高校管理的有益探索，加快了地方依法治教的进程。

二、我国高等教育事权改革的主要经验

1.实事求是，遵照高等教育事业发展规律推进事权改革

高等教育作为高层次人才的培养母机，事关新中国各项事业的建设，为激发地方政府和高校办学活力，参照苏联模式建立的高度集中的高等教育管理体制逐渐松绑，分级领导、分工负责的管理体制探索形成。改革开放后，高等教育迎来系统化改革，高等教育事权调整与适度下放，有效调动了地方政府及高校办学积极性。党的十八大以来，高等教育进入了普及化阶段，其层次结构、学科结构、类型结构和人才培养结构等也日趋合理，以教育事权为抓手的治理机制改革的重要性更加凸显。同时，依法治教也取得丰硕成果，从1980 年我国第一部教育法 《中华人民共和国学位条例》到2021年 《中华人民共和国学位法草案（征求意见稿）》，有力推动了我国学位授权审核规范化。从教育事权的发展历程可以看出，党领导下的高等教育事权改革遵循高等教育事业发展的基本规律，在高等教育从外延式向内涵式发展的转型中探索前进，并逐步实现合理有序发展。

2.与时俱进，事权改革与社会主义建设事业和环境变化同向同行

改革开放后，为改变高校长期外无压力、内无动力的局面，我国开启了教育体制改革，期望建立与经济体制相配套、符合中国国情的高等教育管理体制。各项教育改革措施试点出台，高等教育事业往深往实里行进，逐步改变了以往条块分割的管理体制，形成了中央、地方和社会多元治理的网络体系。为配合市场经济建立更加有活力的高等教育体系，通过调整高校领导关系，下移学位授权审核、职称评聘、学科专业设置与审批等事权，有力调动了地方办学积极性，高校服务社会经济发展的活力不断增强。新时代，以习近平同志为核心的党中央深刻把握国际国内两个发展大局，以事权的规范化法治化发展为突破口，着力推进高等教育内涵式发展和高等教育社会服务能力的提升，不断推进事权的深化改革，加快了我国教育治理体系和治理能力现代化的进程。随着社会主义建设事业的不断发展和社会环境的不断变化而及时调整，我国高等教育事权基本实现了从无到有、从无序到规范、从单一到体系化的发展路径，基本形成了中央宏观调控、省级管理为主，省级教育统筹不断强化的良好局面。

3.建章立制，逐渐制度化法治化，确保事权规范化发展

我国高等教育事权的发展从计划经济时期的高度集中于中央到改革开放后重心下移，向地方赋权。伴随高等教育规模不断扩张，教育事权下放的同时充斥着不同权力主体对事权的认知差异，高等教育法治化、规范化发展刻不容缓。1980 年，《中华人民共和国学位条例》的正式颁布开启了我国高等教育法治建设之路，《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》等陆续出台，搭建起我国依法治教的“四梁八柱”。如1998 年颁布的 《中华人民共和国高等教育法》从法律层面确认了省级政府高等教育统筹权，为省级政府有效管理省域内高校获得合法身份，提高了办学效率。新时代新要求，教育事权规范化法治化发展是提升治理效能、实现教育高质量发展的关键所在。2021年，教育部发布 《中华人民共和国学位法草案（征求意见稿）》，其相关内容预示着即将从法律层面确立省级政府统筹区域内高等教育发展的权力。换言之，党的十八以来，通过推动教育法律一揽子修订工作，我国高等教育法治建设迈上新台阶，高等教育事业寓活力于秩序之中，各级办学主体积极性、主动性不断增强。高等教育事权的法治化、规范化发展为我国高等教育事业的稳步发展提供了有力法治保障。

4.试点推广，效能导向下的渐进式事权改革与稳健推进

事权的下放与上移作为我国高等教育体制机制改革的基本手段，其渐进式改革和稳步推进调动了办学积极性、提高了治理效能。1978年以来，我国开始探索试点推广、效能导向的渐进式事权改革路径。如省级学位委员会的发展经历了试点建立、扩大发展到允许自行建立三个阶段，有效加强了研究生教育省级统筹权。1991—1993 年试点建立阶段，江苏等六个省份成立省级学位委员会，负责试点统筹省域内学位管理与研究生教育的相关工作；1995—1996年，新增湖南等九个省级学位委员会；1997 年，审批权限下放，各地区允许自行建立省级学位委员会；2002 年，除港澳台地区，所有省级行政区都设立了省级学位委员会，省级政府获得更多主动权。我国学位授权审核也体现了效能导向的渐进式事权改革。硕士和博士学位授权点的审批权从1986 年开始分层次、院校、地区陆续下放给已建立研究生院的高校或省级学位委员会，省级统筹权和高校培养自主权逐步扩大。[20]试点推广、效能导向的渐进式事权改革是推动高等教育事权有序调整、稳健发展的主要路径，为我国高等教育事业的各项改革提供了宝贵经验。

三、我国高等教育事权深化发展的政策建议

1.进一步加强中央宏观调控，合理划分央地事权，提升治理效能

通过历史梳理可以看出，现行的央地教育事权划分还不同程度地存在不清晰、不合理、不规范等问题，主要表现在中央承担过多的事权与责任；央地机构存在职责交叉重叠，规范化程度还不够高等。中央要加强宏观调控，实现从强调自上而下、单向度的管理到构建与以协调为目标、与地方双向互动的治理机制的转变。

首先，不断优化宏观调控体系，强化中央对高等教育事业发展的总方向、总目标的把控，建立起各级政府相互支持、相互配合的体制机制。通过清单管理，厘清政府权力边界和行为依据，提高政府放权协调性，确保中央保持全面的策略性控制权限。[21]其次，将面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的教育管理事项下放给地方，最大限度发挥地方政府因地制宜、因势利导的作用，建设各方协调、高效的服务型政府。再次，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。属于中央事权、由中央负责的事项，中央要设立垂直机构实行规范管理，并健全地方协作配合机制；属于中央和地方协同管理、需要地方负责的事项，实行分级管理，中央加强指导和监督。最后，综合运用法律、政策、规划、财政和必要的行政措施，进一步简政放权，把该放的放开，把该管的管住，确保高等教育事权上下贯通、执行有力，推进我国高等教育治理体系和治理能力现代化进程。

2.进一步深化省级统筹，加强立法与部门联动，提升区域治理能力

省级政府具有高等教育治理客体和主体双重身份，既上承中央又下接高校，充当承上启下的关键作用。但在实际运转中，存在地方政府管理越位缺位错位、政出多门、权力“放不下”、行政化管理严重、“管办评”难分离等问题。省级统筹是央地制度化分权的关键表达，必须进一步审视和明确省级政府与中央政府、办学主体之间的关系，扩大省级高等教育决策权和对辖区内中央高校的统筹协调权，更好地引导地方及高校主动服务于区域经济的发展。

首先，明确省级教育行政部门的法定职责。如在高校及研究生培养单位（如科研机构）的属地管理上，明确省级部门对区域内不同属地高校的管理权，方便省级统一协调。其次，加强省级统筹权，进一步落实地方政府对高等教育的规划、布局、建设、监督和服务等职能。如在 《中华人民共和国学位法草案（征求意见稿）》中对学位与研究生教育省级统筹作出明确的内涵和外延规定，明确省级学位委员会的主要职责，落实省级政府的权责利等。同时，加强省级教育主管部门和其他部门的联动。随着我国高等教育分级管理、以省为主的管理体制不断成熟发展，要持续增强各部门联动，加强治理的协调性，防止“政出多门”压制高校自主发展的空间。要加强教育主管部门与财政部门、科技部门、发展与改革部门等的合作，确保教育主管部门与其他部门在治理目标、治理进程的一致性。

3.进一步落实高校办学自主权，提升高校人才供给水平和治理水平

高校自主权是我国高等教育事权改革中的重要主体之一。2019 年，我国开展 《中华人民共和国高等教育法》首次执法检查，结果显示我国高等教育法得到有效实施，但同时也存在一些落实不彻底的情况。[22]如招生计划、学科专业设置、人事管理等方面的自主权没有得到很好落实，严重影响和制约了高校办学活力和可持续发展。因此，要进一步落实高校自主权，捋顺高校与中央、地方政府间的事权关系，提升高校办学内生动力。

首先，进一步完善招生计划管理机制，赋权试点地方、高校根据地区及发展适度调整招生计划的规模，探索试行政府主导计划、高校弹性计划、市场调节性计划相结合的“混合计划”管理模式，逐步走出单一计划管理模式。其次，创新学科专业设置与目录管理模式，协调相关部委、行业协会共同构建国家和地方人才需求预测预警系统，尽可能实现人才培养的供求对接，有步骤推动高校的学科目录管理从“指令性”逐渐向“指导性、统计性”转变，赋权高校自主设置和动态调整学科专业布点。最后，创新高校人力资源管理机制与模式，明确高校在人才招聘、薪酬激励及人事管理等方面的自主权，赋权高校自主管理岗位员额、自主调节职称职级比例结构、自主决定人员聘用、自主确定薪酬分配。在进一步落实高校自主权的同时，健全中国特色大学内部治理结构及运行体系，健全事中事后监管、第三方评价与办学自律机制，加强对各高校办学行为、教育质量和教育热点难点的评估监测，提升高等教育治理能力，以期形成中央领导、合理授权、系统完整、科学规范、权责清晰、运转高效的高等教育事权体系。

四、结语

随着我国高等教育管理体系不断完善，高等教育管理重心的逐渐下移，构建以央地两级政府为主导、相关主体权责明晰的多中心治理网络的时机基本成熟。高等教育事权的合理有序发展事关我国教育现代化蓝图的实现，要求我们必须以史为鉴，既总结成功经验，又正视事权改革过程的曲折和教训。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，我们必须始终坚持党的领导，不断修炼内功，结合我国独特的历史、文化和国情，推进高等教育事权改革，推动教育高质量发展，办好人民满意的教育。对于政府职能定位不清，放权接不住等问题，还需借鉴国内外高等教育发展的经验，规范事权发展，形成高等教育治理主体清晰、各司其职、各尽其事的治理体系，使中央政府、国家教育行政部门把精力集中到推动立法、制定规划、确立标准、保障公平、推广经验等方面，[23]不断提升省级政府对高等教育的统筹权和决策权，调动中央和地方两个积极性。构建权责明晰的政府间事权关系，进一步落实高校办学自主权，持续推动教育事权的规范化法治化发展仍然是推进高等教育治理体系和治理能力现代化的核心诉求。