高校内部控制建设与全面预算绩效管理

刘小勇

(赣南师范大学 计划财务处，江西 赣州 341000)

党的十八大以来，党中央着力加强国家治理体系建设和治理能力提升，不断深化完善行政事业单位内部控制建设，并全面实施预算绩效管理，取得了重大进展和显著成效，形成了一系列法律法规和管理制度，不仅有效约束和规范了政府支出行为，也提高了公共财政资源配置的合规性和有效性。由各级政府举办的高等学校(简称高校)作为公益事业单位，既是财政教育经费的支出主体，也是不断加强自身管理体系建设和治理能力提升的责任主体，推进并不断完善高校的内部控制建设和全面预算绩效管理工作，对于提升高校内部管理水平和治校能力，落实立德树人根本任务，推动我国经济社会高质量发展意义重大、影响深远。

一、高校内部控制建设与全面预算绩效管理的制度依据

从我国高校办学主体及管理体制来看，其与行政事业单位的内部控制建设和全面预算绩效管理是一种被包含与被领导的关系，即高校是行政事业单位内部控制建设和全面预算绩效管理的重要组成部分，同时高校在管理体制上接受政府部门的组织领导和业务指导，这通常是由其所属的同级财政部门和教育主管部门来执行的。

(一)内部控制建设

高校实施内部控制建设的主要依据是财政部印发的两个关于行政事业单位内部控制的文件(1)《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)；《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔2015〕24号)。，具体的业务指引则是教育部研究制定的《教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)》(教财厅〔2016〕2号)文件。2016年4月，教育部根据财政部印发的上述两个文件，结合高校办学实际和管理要求，从“内部控制实施指南、内部控制应用指南、内部控制评价指南”三个维度，对高校内部控制建设的目标、组织框架、建设任务、业务模块、具体环节、控制管理对象，以及高校内部控制的评价与监督等内容进行了明确。该控制指南体系完整、目标明确，不仅为教育部直属高校，也为其他普通地方高校规范有序地开展内部控制建设及相关工作，提升内部管理水平和治理能力提供了具体遵循和业务指引。[1]《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》(财会〔2017〕1号)的颁布实施，表明行政事业单位和高校的内部控制建设开始全面加速推进，成为一项规范化、常态化的内部管理工作。

(二)全面预算绩效管理

全面预算绩效管理是将绩效目标申报、绩效目标执行情况监控、绩效评价及其结果评价应用等手段和方法融入预算全过程，使之与预算管理有机结合的一种全新的预算管理模式。[2]2018年9月，中共中央、国务院颁布实施《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)，要求建设全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和资金政策实施效果，为经济社会高质量发展提供有力保障。表明我国预算绩效管理改革进入了新的阶段，即随着我国现代财税制度和预算管理改革的不断深化，财政预算管理的重点开始由强调支出的规范性向注重支出的有效性转变，预算管理更加重视结果导向、强调成本效益和硬化责任约束。[3]高校的全面预算绩效管理工作由此拉开序幕，向着更高要求和更高目标迈进，为后续实施的财政预算一体化改革奠定基础。

二、高校内部控制建设与全面预算绩效管理的关系

高校开展内部控制建设和全面实施预算绩效管理工作，是贯彻落实党中央决策部署，提升内部管理水平和治理能力，提高公共教育服务供给质量，落实立德树人根本任务的重要举措和具体体现，二者既紧密联系，又各有侧重。

(一)高校内部控制建设与全面预算绩效管理的内在联系

1.责任主体上的一致性

高校内部控制建设是指高校为实现办学目标，通过建立健全管理体制对办学资源配置、使用管理等经济活动的风险进行防范和管控的持续过程。校长在党委领导下对学校内部控制制度的健全性和执行的有效性负责。高校全面预算绩效管理是指按照“花钱必问效、无效必问责”的原则，对预算支出合理设定绩效目标，并对目标执行完成情况进行监控、分析、评价和应用，以保障公共财政教育支出的有效性为目的的控制管理活动。因此，无论是内部控制建设，还是全面预算绩效管理，其责任主体都是高校自身，是高校根据上级政策要求和相关文件规定，结合自身实际，按照全面性原则、重要性原则和成本效益原则等要求自主开展的适合本单位的内部建设和管理活动，并对其实施结果和效果负责。

2.行为目标上的一致性

提高公共教育服务的效率和效果，是高校实施内部控制建设的主要目标之一，而保证公共财政性支出的有效性正是全面实施预算绩效管理的核心问题和根本要求。显然，二者都以促进高校发展、提高公共教育服务供给质量和水平为目标；都是高校在推进高等教育高质量发展的新阶段，采取的改进自身管理、提升治理能力和水平的必要举措；都是通过一系列程序、规则、制度的确立和执行来达到内部自我约束、自我完善和自我提高的目的。[4]

3.遵循原则上的一致性

高校内部控制建设应当遵循“全面性、重要性、制衡性和适应性”四个主要原则，通过内设管理机构、明确职责分工、修订完善规章制度、优化业务流程等一系列措施，贯穿高校教学、科研主要业务及其行政、后勤等辅助业务经济活动的决策、执行和评价全过程，形成相互制约和相互监督的基本形态，建立制度，并随着外部环境的变化、经济业务活动的调整和管理要求的提高而不断进行改革和完善。

高校全面预算绩效管理，应当贯彻全面性原则，将学校全部收入和支出纳入预算，合理设定部门预算整体支出预算绩效目标。在这个前提和基础上，高校还应遵循重要性原则，对大额资金和重点支出加强管理，合理设定特定目标类项目支出的绩效目标；遵循适应性原则，对支出进度缓慢、实施困难、效益低下的预算项目及时进行原因分析，根据实际情况进行调整或终止项目实施，预防和控制预算绩效目标偏离或不能实现的风险，确保预算支出的效率和效果。

4.全过程管理上的一致性

内部控制建设和全面预算绩效管理都具备全程化管理特征，均要求通过事前、事中、事后的全过程管控和监督，共同作用于高校内部控制建设和全面预算绩效管理活动的各个流程和阶段，比如对高校基建、大型修缮工程、信息化建设项目和大宗物资、服务采购等重大事项实施全过程管理：即事前对立项实施依据、必要性、可行性、预算支出绩效目标和资金使用计划的合理性等进行科学论证，严格执行单位“三重一大”决策程序、加强对内部权力运行的监督和制约；事中对项目实施情况、资金使用进度、绩效目标执行情况等进行动态监控，及时发现和解决存在的问题；通过严格验收和结项工作，及时、公正、客观地进行绩效评价，加大考核结果应用力度、落实和完善事后管理。

(二)高校内部控制建设与全面预算绩效管理的区别

1.侧重点不同

高校内部控制建设是高校为有效履行公共受托责任，保证办学资源配置的有效性、财务报告的可靠性和对适用法律、法规的遵从，通过制定制度、采取措施和执行程序，对自身经济活动的风险进行防范和管控的一系列持续性活动，[5]其主要包括单位层面和业务层面，侧重于对单位决策程序和业务层面的过程管理。内部控制建设的主要目标是合规性、安全性和有效性，在效益面前，程序优先。与之不同的是，全面预算绩效管理的关键在于将绩效管理目标、方法和程序贯穿于预算管理的各个方面，构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系，管理的重点在于保证经济活动结果的有效性。

2.评价指标体系不同

高校内部控制建设评价从内容体系上包括高校单位层面的内部控制建设情况(主要包括：内部控制机构组成情况、内部控制机构运行情况和权力运行制衡机制建立情况3个方面)和高校业务层面(主要包括预算管理、收支管理、政府采购管理、国有资产管理、建设项目管理和合同管理6个方面)的建设、运行管理和评价，[6]表现为对权力运行的监督和制约，以及对风险的管理和控制，其评价指标体系主要包括内部控制制度的健全性和执行的有效性。高校的全面预算绩效管理评价指标主要包括“产出指标、效益指标和满意度指标”，(2)预算绩效评价在内容和体系上通常还包括对预算项目资金使用情况的评价，一般用预算执行率表示，指标权重系数一般设定为0.1。强调的是预算资金使用的结果和成效。二者的评价指标体系上虽有重合的地方，但区别比较大，相对而言内部控制的评价指标体系要更加全面，更具有综合性和系统性，这也是目前财政管理部门加速推进预算一体化改革和进行综合考核评价的一个重要原因。

三、高校内部控制建设与全面预算绩效管理的实施现状

近年来经过各级财政部门和教育主管部门的不断推进，高校的内部控制建设和全面预算绩效管理工作从无到有、从点到面、从临时性、局部性工作到常态化、全面性工作，取得了阶段性进展和成效，现在高校的年度内部控制报告、预算绩效目标申报、目标执行监控、绩效评价等工作已经日趋规范和完善，明显地提升了财政教育支出的合规性和有效性。但是，在看到成绩的同时，应注意到高校在实施内部控制建设和全面预算绩效管理过程中还存在着一些亟待改进的地方，主要表现在以下几个方面。

(一)运行机制缺乏协同效应

内部控制建设和全面预算绩效管理，是高校内部管理过程中的两项紧密联系的整体性工作，在运行机制上应是顶层设计，上下联动，多方协同配合的模式。从其内在行为目标和要求的角度而言，过程规范和结果的有效性是高校内部控制建设和全面预算绩效管理的共同核心目标，这也是二者具有协同效应的根本所在。但从现阶段调查和了解到的情况来看，高校全面预算绩效管理和内部控制建设在一体化和常态化管理上还亟待提高，问题主要表现在三个方面：一是对内部控制建设和全面预算绩效管理的重视程度不高；二是资源投入和管理责任落实不到位，工作的专业性、独立性和权威性有待提高；三是内部控制建设和全面预算绩效管理核心业务存在一定程度的脱节和信息不对称。上述问题的存在，导致了高校的内部控制建设和全面预算绩效管理两项原本有机统一的工作不能实现有效互补和相互促进，无法充分发挥二者的协同促进作用。

(二)全面预算绩效管理主导地位不突出

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的颁布实施，在最高决策层面上明确了预算绩效管理工作的权威性、全面性和重要性。但是在内部风险管控的传统视角和先入为主的影响下，高校对于全面预算绩效管理工作的认识和投入还有差距，尚未建立起以全面实施预算绩效管理为主导的内部控制建设工作机制，导致目前对全面预算绩效管理工作重视程度不高，也未正确处理高校全面预算绩效管理与内部控制建设的内在联系，对预算项目立项论证审核不严密，实施周期管理缺乏延续性、不及时组织验收、评价结果应用不充分、内部控制建设和全面预算绩效管理缺少联动配合，加上目前高校的内部成本核算机制尚未建立，成本管理意识不强，这些问题的存在一定程度上影响了全面预算绩效管理工作的引领作用和整体效果。

(三)预算绩效目标设定的内部控制存在缺失

科学合理地进行绩效目标的确定及其具体指标值的设定，是全面预算绩效管理工作的基础和前提。绩效目标管理的一级指标体系主要包括产出指标、效益指标和满意度指标，其中产出指标设置有“数量指标、质量指标和时效指标”三个二级指标，反映的是预算支出绩效指标值的设定和具体完成情况。从调研和了解到的情况来看，虽然关于全面预算绩效管理的制度要求和指标体系已经比较健全，但是关于预算绩效目标确定和指标值设定的程序性、规范性要求执行不到位，即缺失了对预算绩效目标确定和指标值设定过程的管控这一重要事项的内部控制，关于绩效目标设定与执行的全过程管理不够深入和扎实，全面预算绩效管理工作在一定程度上存在形式大于实质的问题，未能充分有效地发挥出应有的作用和效果。

(四)第三方机构评价存在弊端

一些高校将内部控制评价和预算绩效评价工作外包，由第三方机构进行内部控制评价和预算绩效评价工作，对高校内部控制的健全性、有效性和全面预算绩效管理实施情况及其结果进行检查和评价，在此基础上编制评价报告。上述这种做法从形式上看更加具有独立性，但第三方机构在评价过程中采用对照评价目标和对象要求设定评分构成项目，按照评价内容、评价对象确立编写内容，达到完成报告编制和审核通过的目的。这种以评价结果为目标的做法背离了政府部门组织高校开展内部控制评价和预算绩效评价的初衷，最终造成内部控制报告和预算绩效评价报告的客观性、专业性和指导性下降，发挥不了应有的作用，致使内部控制评价和预算绩效评价工作存在形式化和表面化问题。此外，内部控制评价和预算绩效评价工作外包后，高校内部工作人员参与度和主体责任意识不强，不能积极地参与其中，导致后续的内部控制评价报告和预算绩效评价工作报告质量不高，结果应用也就无从谈起。

(五)内部控制信息化建设存在误区

虽然内部控制信息化建设已经成为内部控制报告中一个很重要的评价指标，但是仍然有很多高校对内部控制信息系统的概念和理解不清晰，把学校OA系统、只具有报表编报或信息记录功能的信息管理系统(模块)，如部门预算、决算管理系统、资产管理信息系统、国库集中支付系统、政府会计核算系统等同于内部控制信息化建设和管理信息系统，但里面没有作为内部控制关键构成的六大业务模块内容，而且内部协调联动配合不够，已建设的各业务模块未实现互联互通，存在信息孤岛和障碍，信息不能实时传递和共享，内部控制信息管理系统名不副实，不能体现内部控制信息化“实时、共享、联动”的特点和保障内控体系刚性运行的优势，影响了内部控制建设整体目标的实现。

四、提升高校内部控制建设与全面预算绩效管理成效的主要对策

在内部控制视角下，高校全面实施预算绩效管理，既是保证预算资金使用效率和效果的需要，又是完善高校制度建设的需要，还是提高高校管理水平的需要。因此，高校应重视加强内部控制建设与全面预算绩效管理的融合，[7]贯彻落实全面预算绩效管理理念和要求，加强这两项工作的相互衔接，有效推进内部控制信息化建设，不断提高管理水平和治校能力。

(一)建立内部控制建设与全面预算绩效管理协同运行机制

内部控制建设是一个持续的过程，贯穿于高校单位层面和业务管理的各个环节，主要通过建立和完善制度对权力的运行进行制约，实现对风险的预防和控制，因此内部控制评价的指标体系主要侧重于制度的健全性和执行的有效性。如果形式上的独立性是监督功能的基础，那么机制上的协同性则是有效发挥监督功能的内在要求。内部控制建设和全面预算绩效管理在本质上都是合理保证高校权力运行的合规性、公共资源使用的有效性的新的监督形式。因此，高校应充分认识并积极适应“双一流”背景下高等教育发展的新态势，以提升核心竞争力和高质量发展为目标，建立内部控制建设与全面预算绩效管理协同运行机制，通过预算信息公开、预算绩效目标审计监督、预算绩效评价结果应用等内部控制手段，促使高校树立全面预算绩效管理理念，自觉地将内部控制建设和绩效管理紧密结合，加大内部控制建设和全面预算绩效管理资源投入，按照机构专门化、队伍职业化、工作常态化的要求，实时契合高校内部控制建设和全面预算绩效管理的各个环节，在运行稳定后建立制度并严格执行，有效保证高校办学资源在管理上的安全性，在使用上的合法性、合规性和有效性，提高学校内部管理水平和治理能力，不断提高财政教育支出的使用效率和效益。

(二)贯彻落实全面实施预算绩效管理的各项要求

首先，高校要深刻认识和理解全面实施预算绩效管理的重要意义，建立健全监督约束和激励机制，尽可能地督促、激励所属各单位和各部门融入全面预算绩效管理工作，定期召开绩效目标设定、目标执行监控和绩效评价结果反馈工作会议，及时发现问题、分析问题和解决问题，控制绩效目标发生偏移或不能实现的风险，切实把全面预算绩效管理工作落到实处，取得实效。其次，高校应根据内部控制管理建设要求进行预算绩效风险评估体系搭建。完善的风险评估体系有利于有效地开展全面预算绩效管理工作，保障高校运营的合理性以及科学性。在全面预算绩效管理工作推行过程中，高校管理者应根据内部具体制定的绩效目标对各个工作环节进行动态监督，进一步评估高校各项经济活动可能发生的风险及其对绩效目标的影响程度，增强风险防控能力。最后，高校还应在全面性原则主导下突出重要性原则，对大额特定目标类项目支出绩效管理工作实行重点投入、重点关注和重点管理。

(三)推进业务流程控制上的深度融合

预算在本质上是对未来的一种预测和计划，具有一定的不确定性，需要适时进行调整和优化，努力达到预期绩效和目标。因此高校预算刚性管理与柔性管理之间必然是以刚性为主，柔性为辅的关系，即刚性管理是高校预算的根本属性和内在要求，柔性管理是高校预算的重要组成部分和必要补充，在具体执行中要以刚为本，刚柔相济，[8]高校的全面预算绩效管理要合理运用内部控制的制衡性原则和适应性原则，将内部控制要求嵌入预算绩效目标管理过程，通过内部控制制度的健全和有效运行，合理保证预算绩效目标管理的刚性和目标达成，即在预算绩效管理流程中增加预算单位管理层面和业务控制层面的内容，解决预算绩效管理先天不足的问题，比如在校园基本建设、贵重仪器设备采购等大额资金项目决策环节，必须通过技术咨询、专家论证和集体研究相结合，制定科学化的实施方案和目标；在项目的管理环节，贯彻落实政府采购、合同管理、资金支付等方面的政策法规要求，对内部控制建设和绩效指标进行细化，尽可能地贴合高校办学规律和运行实际，提高预算绩效目标设定的质量，同时构建起高效的执行监管系统，对绩效目标执行情况实施动态监控，及时发现、分析和解决存在的问题，更好地保证高校整体支出绩效目标的实现。

(四)规范和完善第三方评价机制

为了引导和规范第三方机构从事预算绩效评价业务，严格第三方机构执业质量监督管理，要求和保障第三方机构独立、规范、客观地开展和完成预算绩效评价业务，提高财政资源配置效率和使用效益，财政部制定了《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》(财监〔2021〕4号)，在对第三方机构的权利、义务和责任以及执业要求进行规范的同时，也明确了财政部门要对从事预算绩效评价业务的第三方机构及其工作人员进行业务培训和指导，提高评价操作能力和政策理论水平。高校在选择和借助第三方机构时，应贯彻上述文件要求，在广泛调研、深入了解之后，可与第三方机构在符合内部控制要求的前提下，建立稳定的合作关系，有利于持续性地对本单位预算绩效作出评价，及时提出相关建议，[9]改进相关工作，降低政府财政管理中相关数据信息的泄露风险，建立健全积极有效的反馈体系，更好地发挥第三方机构的评价与咨询服务职能。

(五)科学实施并充分运用信息化

信息化是内部控制建设的必然趋势和要求，但信息化不是万能的。信息化的本质是把内部控制的制度流程建设在现代化的信息平台上，便于管控和提高效率，在本质上只是可以利用的工具。因此，高校的内部控制信息化建设必须先练好三个基本功：制度化、流程化和标准化，即在完善制度和流程、经过运行测试稳定成熟、建立标准的前提下再实施信息化，而不是在建立了信息化系统后再来建立和完善制度。这样一方面可以有效控制和降低信息化建设成本，另一方面又能更好地发挥信息化的作用，增加实施效果和实施刚性。通过科学合理的内部控制信息化系统建设，对相关人员和岗位进行适当约束，并采取科学、可行的方式和程序制定预算绩效总体目标和阶段目标及具体实施策略和控制手段，在制度和岗位确立后，要着力通过财政预算一体化管理和改革，促进内部控制体系建设，通过信息化手段来防控流程岗位风险，提高风险识别、风险监控和风险预警能力，以全面预算绩效管理为主线、以内部控制建设为核心，将预算、内部控制相关的组织建设、法律法规、管理制度、工作流程、岗位职责等嵌入信息化建设管理平台中，协同建立以“立项有依据、流程可跟踪、资金可管控、实施有成效”为目标的事前、事中、事后内部控制建设体系和全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

五、结论

综上所述，内部控制建设和全面预算绩效管理，是高校规范政府性支出行为，提高公共服务质量，增强政府公信力和执行力的重要举措。各级各类公办高校是公共财政教育支出的第一责任人，必须贯彻落实党中央和国务院关于内部控制建设和全面实施预算绩效管理的决策部署和要求，协同推进学校内部控制建设和全面预算绩效管理工作，守正创新、统筹协调、重视并充分发挥二者的协同效应，有效防范内部风险，合理控制成本，不断提高财政预算支出的效率和效益，促进我国高等教育事业可持续高质量发展。