《甘肃省地震安全性评价管理条例》修订相关问题探讨＊

张广萍

（甘肃省地震局，甘肃兰州 730000）

引言

《甘肃省地震安全性评价管理条例》（以下简称《条例》或条例）由甘肃省第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议于2007年9月27日通过，自2008年1月1日起实施。《条例》是依据《防震减灾法》及《地震安全性评价管理条例》，结合甘肃省实际，细化了地震安全性评价（以下简称地震安评或安评）相关规定，有效规范、调整甘肃省地震安评相关法律关系。《条例》自颁布实施以来，甘肃省地震安评相关工作在中国地震局与甘肃省省委省政府的双重领导下，在住建、自然资源、交通运输等多部门的相互配合下，为甘肃省交通、水利、通信、化工、能源、城市超高层建筑等建设工程提供了科学、可靠的抗震设防技术服务，在防御与减轻地震灾害方面成效显著。《条例》颁布实施距今已有15年之久，这些年地震安评相关政策发生了很大变化，《条例》已不能很好地适应当下，主要表现有： ① 与上位法冲突。自2015年 “放管服” 改革以来，国家层面的行政法规《地震安全性评价管理条例》已于2017和2019年进行了两次修订，取消了地震安评资质和地震安评结果审定等行政许可，《条例》相关内容与上位法《地震安全性评价管理条例》发生冲突； ② 出现法律空白。国家层面提出实行区域性地震安评，甘肃省实际上已经在嘉峪关等地区开展了区域性地震安评相关工作，《条例》中没有相关规定，无法调整相关法律关系，出现法律空白，不利于保障、促进区域性地震安评顺利开展； ③ 法律滞后性明显。《条例》相关规定已与地震安评 “监管时序由事前监督变成事中事后监督” 等相关工作实际严重不符，无法很好地适应甘肃省经济社会发展。《条例》为甘肃省地震安评监督管理等相关工作提供了重要法治保障，本文从《条例》修订的视角出发，阐述了修订的意义、修订应当把握的原则，并就明确地震安评对象、地震安评部门（或机构）职能职责与权限，修订地震安评范围，增加区域性地震安评等具体制度提出修订建议，在分析当前省级地震工作主管部门在修法及安评工作实践中存在的困境之后，提出相关建议。

1 《条例》修订的意义

十八大、十九大以来，党中央高度重视防震减灾工作，总书记就防灾减灾救灾和提高自然灾害防治能力作了一系列重要指示批示。地震安评相关工作注重事前预防，是在地震灾害未发生之前进行 “未雨绸缪” 的举措，是地震灾害预防的重要方面，其工作范围、工作成果直接关系人民群众的生命、财产安全。《条例》修订工作，是为了更好地贯彻落实防灾减灾救灾重要论述和精神，也是为了更好地适应新时期防震减灾事业发展，进一步规范、调整甘肃省地震安评相关法律关系，促进依法行政，做好震害防御工作。

在我国现有的法律体系中，关于地震安评的国家层面的立法主要有法律《防震减灾法》、行政法规《地震安全性评价管理条例》，甘肃省地震安评相关省级地方性法规有《甘肃省防震减灾条例》和《甘肃省地震安全性评价管理条例》。《甘肃省防震减灾条例》是综合管理立法，《甘肃省地震安全性评价管理条例》是专门立法，二者法律位阶相同，是 “一般法”与 “特别法” 的关系，关于甘肃省地震安评的法律规则主要集中在《甘肃省地震安全性评价管理条例》中。《甘肃省防震减灾条例》已于2022年3月31日通过修订，此次修订增加了区域性地震安评相关规定，并修订了小区划等相关规定[1]。但总体都属于“原则性” 的规定，需要《条例》修订时进一步细化、完善。修订《条例》是有效细化落实国家层面地震安评法律、行政法规，完善防震减灾法律法规体系的要求，也是有效规范甘肃省地震安评相关法律关系、提高本省防震减灾公共服务水平的需要。

2 《条例》修订应把握的原则

2.1 依法立法原则

依法立法原则，是指严格按照立法权限和法定程序立法。依法立法是保证《条例》质量的基本要求和底线。《条例》作为地方性法规，根据《立法法》相关规定，其修订内容不得同宪法相抵触，不得与《防震减灾法》《地震安全性评价管理条例》相冲突，如2019年《地震安全性评价管理条例》修订时地震安评资质许可和结果审定等行政许可被取消，改为强制性评估事项，《条例》修订时要吸收。《条例》修订程序上，不仅要符合《立法法》的程序要求，且要符合《甘肃省地方立法条例》的规定，须经立项、起草、提出、审议、公布等程序。

2.2 民主立法原则

民主立法原则，是指立法应当以人民为中心发展思想，体现人民意志，坚持立法公开，保障人民通过多途径参与立法活动。地震安评始终以 “坚持以人为本，切实保障人民群众生命财产安全” “坚持以防为主、防抗救相结合” 为出发点[2]。《条例》修订也应该遵循这一原则，特别是在修订地震安评范围等重要问题时，要充分征求、吸收相关专业主管部门意见，组织地震安评专家、地震安评从业单位代表等召开座谈会，开展实地调研，向社会公开征求意见，吸收各方意见和建议，凝聚立法共识。

2.3 科学立法原则

科学立法原则，是保证法规质量的重要基础和前提。《条例》修订的目的是更好地规范地震安评相关法律关系，所以一定要尊重和体现地震安评法律关系本身所存在的客观规律，使法律规范与客观现实之间保持最大限度的和谐。为保证《条例》修订的科学有效，可以在修订前对原《条例》进行评估，对主要制度规范的合法性、合理性、可行性，以及法规实施的社会效果进行立法后评估，根据目前存在的问题，在修订时着重发力，增强《条例》修订内容的适用性和可操作性。

3 《条例》修订应着重考虑的方面

3.1 固化 “放管服” 改革成果

“放管服” 改革以来，地震安评工作发生了一系列政策变化：2015年，地震安全性评价报告不再作为 “建设工程地震安全性评价结果的审定及抗震设防要求的确定” 审批事项的受理条件；2016年，在清理和规范投资项目的报建审批事项清单工作中，“建设工程地震安全性评价结果的审定” 从审批事项清单中退出，变为强制性评估事项；2017年， “地震安全性评价单位的资质认定” 审批事项被正式取消；2019年，规定地震安评工作在建设工程设计前完成即可，政府开始推行区域性地震安全性评价。以上地震安评政策的变化，体现了 “放管服” 改革工作的不断深入，也是地震灾害风险管理能力不断提升的体现。为进一步落实 “减政放权、放管结合、优化服务” 要求，固化 “放管服” 以来地震安评工作的成果，推广地震安评积累的工作经验，国家层面于2017和2019年两次修订了行政法规《地震安全性评价管理条例》，作为省级地方性法规，《条例》修订时，理应进一步将国家层面的法律、行政法规细化，进一步固化 “放管服” 改革成果，提升依法行政能力。

3.2 明确地震安评对象、安评部门（或机构）职能职责与权限

3.2.1 明确安评对象

《条例》第三条对地震安评进行了定义，但该定义与国家标准《防震减灾术语 第1部分：基本术语（GBT 18207.1—2008）》中地震安全性评价的表达在措辞、意思上均不完全一致①《甘肃省地震安全性评价管理条例》第三条：本条例所称地震安全性评价，是指根据对新建、改建、扩建工程场地周围的地震活动与地震地质环境的分析，按照工程设防的风险水准，给出与工程抗震设防要求相应的地震烈度和地震动参数，以及场地的地震地质灾害预测结果。②《防震减灾术语 第1部分：基本术语（GBT 18207.1—2008）》中对地震安全性评价的解释是：根据对建设工程场地条件和场地周围的地震活动与地震地质环境的分析，按照工程设防的风险水准，给出与工程抗震设防要求相应的地震烈度和地震动参数，以及场地的地震地质灾害预测结果。。《条例》中对地震安评的定义，限定了 “新建、改建、扩建工程场地” ，这一定义明确了地震安评的对象是工程场地，但《条例》第三条的描述容易产生歧义，并非所有 “新建、改建、扩建工程场地” 都需要做地震安评，是否需要做地震安评取决于 “新建、改建、扩建建设工程” 的性质[3]。“新建、改建、扩建建设工程” 如果是一般建设工程，按照地震区划图进行抗震设防即可，如果是《条例》规定地震安评范围内的建设工程，就需要做地震安评。因此，我们认为，在此次《条例》修订时，应明确地震安评的对象是 “新建、改建、扩建建设工程的工程场地” ，这样可避免地震工作主管部门工作人员、建设工程单位及社会公众的误解。

3.2.2 明确安评部门（机构）职能职责

2018年，甘肃省深化机构改革后，市（州）、县级地震工作主管部门或机构职能职责发生了重大变动，部分县不再保留地震工作主管部门，其行政区域内的地震工作由其县级应急管理部门承担，地震安评工作相关部门在甘肃省深化机构改革后也更名为“发展改革、住建、自然资源” 等，建议此次《条例》修订时具体明确，可以表述为 “县级以上人民政府地震工作主管部门或者机构负责本行政区域内的地震安全性评价的监督管理工作，发展改革、住建、自然资源等部门按照各自职责，协同做好地震安全性评价监督管理工作” 。

3.2.3 明确安评部门（机构）权限

《地震安全性评价管理条例》第十三条规定，县级以上人民政府负责项目审批的部门应将抗震设防要求纳入建设工程可行性报告的审查内容，《条例》作为《地震安全性评价管理条例》的下位法，将此主体由 “县级以上人民政府” 扩大至 “县级以上人民政府及其有关部门” ，且规定该审查的内容和范围也与上位法不一致，这显然不符合依法立法的原则，因此，我们建议《条例》修订时，建议修改为与上位法一致。《条例》第十五条中 “县级以上地震工作主管部门会同有关部门……开展阶段性检查，提出整改或停工建议” ，无上位法依据，且 “必须进行地震安全性评价的建设工程” 属于不规范表达，无确定标准，存在行政监督检查权滥用的可能性，与依法行政的理念相违背，建议删除。

3.3 修订地震安评范围

安评范围是指限定何种建设工程的工程场地应当做地震安评。《防震减灾法》第三十五条与《地震安全性评价管理条例》第八条规定的地震安全性评价的范围大致分为3类： ① 国家重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程； ② 受地震破坏后可能引发放射性污染的核电站和核设施建设工程；③ 省、自治区、直辖市认为对本行政区域有重大价值或重大影响的其他建设工程[4]，但并未就 “重大价值” 或 “重大影响” 给出确定的标准。现行各省、自治区、直辖市的地方性法规或规章以不同形式对本行政区域地震安评范围进行了细化：有的在地方性法规或规章中单列条进行细化；有的以附件的形式对本行政区域内地震安评目录进行了例举；有的以建筑物的高度来规定，如高度100 m以上的超高层建筑；有的以平方米数来规定重要公共建筑，如8 000 m2以上的教学楼和学生公寓。总之，各地的规定都不太相同，可谓 “五花八门” 。原《条例》第六条以列举的形式规定了甘肃省认为对本行政区域有重大价值或重大影响的其他建设工程，包括交通、能源、通信、城市公共设施等共10类建设工程，并做了兜底条款。但随着这15年来，甘肃省经济社会的发展，有些安评范围已不太适用。《条例》修订时，需要与时俱进地调整，在调整地震安评范围时需要把握以下3个原则： ① 要调整与上位法及相关行业抗震设防技术标准不符的条款，结合国家 “放管服” 改革精神，立足甘肃省地震安全性评价工作实际； ② 要充分考虑地震安全性，在部分抗震设防技术较为复杂，容易引发重大人员伤亡、财产损失的建设工程领域，对于需要开展地震安评范围在国家相关行业抗震设防技术标准的基础上进行适当调整，旨在最大限度地降低地震灾害风险； ③ 要兼顾经济实用性，划定地震安全性评价范围要有利于提升效率，优化营商环境，促进经济发展。《条例》在修订地震安评范围时，可以从以下3方面着手： ① 应注重与相关部门或单位沟通，征求其意见； ② 因地震安评范围涉及民生，可以考虑举行立法听证； ③ 应充分保障划定范围的科学合理性，建议有条件的情况下，可以开展相关科学实验。从立法技术上，在《条例》修订时，地震安评的具体范围可以考虑以地方规章或规范性文件的形式公布，这样一来，一方面适应了地震安评政策及相关行业标准处于动态调整的现状；另一方面充分保持地方性法规的长效、稳定和持久性。

3.4 取消地震安评资质许可

2001年国务院颁布的行政法规《地震安全性评价管理条例》，中国地震局于2002年颁布部门规章《地震安全性评价资质管理办法》，确定了安评单位资质和安评从业人员资格管理制度，原人事部与中国地震局于2005年联合设立安评工程师制度。在“放管服” 改革过程中，国务院于2013年取消地震安评执业资格许可，于2016年取消安评工程师执业资格许可，于2017年取消对地震安评单位资质认定。《条例》修订时，应当相应取消关于地震安评单位与地震安评执业资格许可的相关规定。

3.5 增加区域性地震安评相关制度

2019年国家层面推出的区域性地震安评工作是一项由地方政府提供的公共服务产品，目的是为特定区域内除重大建设工程以外的其他建设工程，提供有效的抗震设防。区域性地震安评有效地解决了过去地震安全性评价耗时长、成本高、相近区域重复工作等问题，可以进一步优化营商环境、减少项目落地时间、减轻企业负担、节约社会资源[5]。目前，国家层面还没有法律、行政法规对区域性地震安评进行规定，2020年中国地震局震害防御司对各省开展区域性地震安评提出指导性要求，已经有大部分省份通过制定管理制度、工作大纲、颁布地方性标准的方式对区域性地震安评的相关内容进行了规范。甘肃省地震局根据2019年甘肃省政府工程项目审批改革及2020年中国地震局震害防御司对开展区域性地震安评要求，于2021年颁布《甘肃省区域性地震安全性评价管理办法（暂行）》，对甘肃省开展区域性地震安评的从业单位条件、开展区域性地震安评的工作大纲、开展区域性地震安评的技术方法、区域性地震安评报告的审查要点、区域性地震安评结果使用等内容进行了规范。2022年3月31日修订通过的《甘肃省防震减灾条例》第三十三条增加了区域性地震安评相关规定，但都是 “原则性” 规定，操作性不强。《条例》作为地方性地震安评专门性立法，应当对《甘肃省防震减灾条例》中区域性地震安评的内容进行细化，增加其适用性和可操作性，因此，我们建议具体应当规范以下6个方面的内容： ① 区域性地震安全性评价的范围为各类开发区、工业园区、新区和其他有条件的区域； ② 实施区域性地震安全性评价的组织主体为以上区域管理部门或机构（政府有关部门或机构）； ③ 开展区域性地震安全性评价的费用由政府承担； ④ 区域性地震安评结果应当由省级地震部门进行技术审定； ⑤ 未来国家层面可能会以部门规章或者规范性文件的形式出台《区域性地震安全性评价管理办法与技术标准》，省级地方性法规应当做指引性表述，应当遵守国家层面的相关规定；⑥ 区域范围内的企业等市场主体免费使用区域性地震安全性评价结果，并不得再对其单独提出评估要求，上位法规定的重大工程，可能发生严重次生灾害的建设工程等除外。

3.6 修订安评报告的审定与安评结果的使用

根据《地震安全性评价管理条例》，地震安评报告采用的是国家级和省级 “两级技术审查” ，即国家重大建设工程，跨省、自治区、直辖市行政区域的建设工程及核电站和核设施建设工程的地震安评报告是一级技术审定，由中国地震局负责审定；除此之外的地震安评报告，是二级技术审定，在省行政区域内由中国地震局负责审定的抗震安评报告之外的，由省级地震工作主管部门审定，审定费用由同级地震工作主管部门承担[6]。《条例》第十一条第二款规定，省地震工作主管部门根据需要，可以委托有条件的市（州）地震工作主管部门进行地震安全性评价报告的审定工作，这显然与上位法《地震安全性评价管理条例》冲突，建议《条例》修订时，删除这一规定，沿用地震安评报告的 “两级技术审查” 制度，且根据上位法《地震安全性评价管理条例》第十二条第二款规定，省级地震工作主管部门应当将其确定的建设工程抗震设防要求报中国地震局备案。

地震安评结果的使用是指建设工程按照审定的地震安全性评价报告所确定的抗震设防要求进行抗震设防。《地震安全性评价管理条例》第十五条规定，建设工程设计单位应当按照抗震设防要求和抗震设计规范进行抗震设计。《条例》第十四条规定，设计、施工单位应当按照地震工作主管部门审定的地震安评结果及确定的抗震设防要求进行抗震设计、施工。上位法《地震安全性评价管理条例》规定，地震安评结果的使用在 “设计” 阶段，而下位法《条例》将其范围扩大至设计、施工阶段，显然不妥，建议《条例》修订时，修改与上位法一致。

3.7 完善监督管理与法律责任

在地震安评由事前监督转为事中事后监督的情况下，行政检查肯定是日后监督的常态和重要手段。建设工程地震安评工作的监督管理，是为了做到“应评尽评” “尽评尽用” ，保障建设工程抗震安全质量，从而保障人民生命和财产安全。建议《条例》修订时，明确一般建设工程应当符合地震区划图提出的抗震设防要求；地震小区划范围内的一般建设工程，特别是规模大、功能重要的建设工程，要符合地震小区划提出的抗震设防要求；在区域性地震安评范围内的一般建设工程要符合区域性地震安评提出的抗震设防要求；《地震安全性评价管理条例》第八条规定的地震安评范围内的建设工程及《条例》规定的本省认为对本行政区域有重大价值或重要影响的建设工程应当做地震安评，并按照审定的地震安评报告确定抗震设防要求进行设计。《条例》修订时，建议增加县级以上地震工作主管部门或机构应当会同住建、交通运输、水利等相关部门，按照职责分工，加强对地震安全性评价工作的监督检查。

《条例》规定对 “应评未评” 与 “评而未用” 处以“一万元以上十万元以下的罚款数额” 及 “责令改正”的法律责任与上位法《防震减灾法》第八十七条规定的法律责任冲突。建议《条例》修订时，有 “应评未评” 与 “评而未用” 情形的，依据上位法《防震减灾法》处罚即可。另外，建议《条例》修订时，涉及地震安评工作中履行职责职能的国家工作人员，有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的，建议依据《公务人员政务处分法》及最新的立法精神，给予处分。

4 结论与建议

《条例》作为地方性法规，在上位法《防震减灾法》未修订的情况下，对其修订实际上存在很多困境，很多工作实践中需要依法规范的内容无法在此次《条例》修订时完全表达。我们认为，省级地震工作主管部门在地震安评修法及安评实践工作中可能存在以下困境：

（1）安评立法没有做到自上而下。从法理上来讲，地震安评立法应该是自上而下的，这样才能清晰界定各级地震工作主管部门及发展改革、自然资源、住建等部门在建设工程设计、建设管理阶段的权利和义务，明确各级地震工作主管部门如何监督检查“应评未评” “评而不符” “评而未用” ，从而保障“应评尽评” “评而尽用” 。

（2）各省地震安评范围不统一。《地震安全性评价管理条例》规定的各省、自治区、直辖市可以规定认为对本行政区域有重大价值或重大影响的其他建设工程作地震安评，但并未配套相关的技术标准和认定标准，这里有非常大的自由裁量空间，31个省、自治区、直辖市划定的安评范围 “各不相同” ，这样就会存在地震安评范围在省级层面 “扩大化” 的可能，可能出现 “同案不同判” 。

（3）相关标准多头归口，衔接不畅。按照强制性标准设计、施工的建设工程才能达到防御地震灾害的目的，只有经过严谨、科学的地震安评之后，确定的抗震设防要求才是有效的。然而，重大建设工程在项目审批、设计、施工、验收等多个环节涉及的标准多头归口，衔接不是很好，以致地震安评要求不能很好落实。

（4）省级地震工作主管部门审定地震安评报告费用预算困难。在 “放管服” 改革后，地震安评报告的审定由地震工作主管部门完成，报告审定费用不得向建设单位和安评单位摊派，由国家财政承担。这样会给省级地震工作主管部门造成很大的财政负担，且本行政区域内需要做地震安评的建设工程数量、规模、位置等无法在年初预计，这样会造成年度预算编制的困难。

（5）监管困难。地震安评工作是一项技术性非常强的工作，需要地震学、地震地质学、地震工程学方面的专业，取消地震安评资质许可后，地震安评从业单位、安评从业人员的门槛实际上都降低了，在相关从业监管机制、信用考评体系还不完善的情况下，无法对安评从业单位、从业人员的技术水平、业务流程、工作内容、成果质量等进行真正监管，这会造成地震安评技术市场 “良莠不齐” ，无法保证建设工程的抗震质量。

因此，就地震安评工作而言，我们有以下几方面建议：

（1）建议国家层面尽快修订《防震减灾法》。立法工作自上而下能更好地维持法制的统一性；

（2）建议完善抗震设防要求标准体系，细化各类建设工程地震安评的技术标准，避免出现 “同案不同判” 的情况；

（3）要从国家层面上，推动各类标准的衔接，并建立地震安评相关工作部门的协调沟通机制，共同提高社会公共服务质量；

（4）要形成科学有效的对抗震设防要求执行情况及安评工作的监督检查机制，并且要加强执法队伍建设，争取与各相关部门达成共识，形成行政综合执法力量；

（5）加强地震安评相关内容的宣传，让社会公众充分认识地震安评工作的重要性，提高全社会的防震减灾意识。

［1］张广萍. 《甘肃省地震防震减灾条例》修订工作解读与思考[J]. 城市与减灾，2022，14(3)：58-62

Zhang G P. Interpretation and thought on the revision ofRegulations on Earthquake Prevention and Disaster Reduction in Gansu Province[J]. City and Disaster Reduction，2022，14(3)：58-62

［2］闪淳昌，周玲，秦绪坤，等. 我国应急管理体系的现状、问题及解决路径[J]. 公共管理评论，2020(2)：5-20

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