数据治理政策中的政府治理能力分析

□ 文 程 阳

0 引言

党的十九届六中全会将“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”列入我国国家治理体系和治理能力应坚持和完善的十三项制度之一，将借助大数据提升政府治理能力提到了重要战略地位。在大数据背景下，整个社会都在信息化高速前进，政府治理也在不断向公开化、协同化方向发展。大数据作为提升政府治理能力最有效的途径之一，政府应充分利用数字经济环境和大数据技术工具努力实现政务服务一体化、智能化。

1 问题的提出

政府治理能力的强弱是决定其他国家治理能力能否充分发挥作用的关键，数据治理政策是政府治理能力的体现和重要载体，是政府治理能力提高的实现途径。搜寻政府网站和已有相关文献中检索相关政策文件，选取政府机构公开发布权威的有关数据治理的政策文本作为研究样本。基于公共治理理论和新公共管理理论的理论分析框架，分析政策中体现政府治理能力，探索数据治理体系中政府治理能力的实然状态，以更好地发挥其长处弥补不足，从而促进政府治理体系的改进和治理能力的提升。

2 数据治理政策与政府治理能力

2.1 数据治理政策

数据主要来源于政府和企业，国外最早有关数据治理的研究是为了防止企业的恶性竞争和数据欺瞒行为，Malik(2013)首次谈到数据治理中政策因素的关键作用。国外有关研究包括宏微观层面，宏观上张明英等学者分析《数据治理白皮书》国际标准研究报告数据治理的应用价值。中观和微观层面均是我国学者对其他国家数据治理的管理机制研究，基于大数据分析美英澳等国政府的大数据治理能力。国内学界对于什么是数据治理并未达成共识，对数据治理政策进行系统定义的分析也不多。有学者指出，我国数据治理政策集中在中观层面，缺乏宏观政策。目前，已有一定围绕数据治理的研究成果，大数据的应用将数据治理推向了公共治理的高度。

2.2 政府治理能力

治理是一个多元的概念，西方国家的政府治理理论起源于二十世纪七十年代的新公共管理运动，强调政府的企业化和政府管理的市场化。政府治理能力的研究则是在公共治理理论兴起之后，美国学者詹·库伊曼提出政府治理需要政府和社会协作处理好需求和能力的平衡。David Wilson将国家治理能力归类为制度制定、制度学习、制度执行、制度优化和调整。我国有关政府治理能力的研究则是在改革开放后西方研究成果传入国内，胡鞍钢、戴长征等提出政府治理能力是政府执行能力的集中体现，包括政府履职、自我革新等。从上述研究成果看，国内外学者从不同方面对政府治理理论和能力范围进行了广泛探讨，为当前我国政府治理能力的提升提供了理论依据。

2.3 数据治理政策是政府治理能力的重要体现

大数据与政府治理之间具有内在一致性，两者是相辅相成的正向发展关系。大数据不仅是一种工具，更是一种思维方式。一方面，政府高度重视并运用大数据颁布相关数据治理政策，提高政府收集、运用数据信息的效率，通过有效反馈提供最佳公共服务，使得政府决策更加科学。另一方面，政府部门为大数据的应用提供背景和平台，运用政府公共平台执行数据治理政策，检验有关新技术新方式是否合理、有效。大数据背景下，必然要求政府职能部门顺应发展趋势制定执行有关数据治理政策，目前政府治理能力的研究主要集中在政府如何提高数据治理能力应对挑战的对策上，但是缺乏对大数据背景下政府治理能力直接系统的研究，不利于准确判断现阶段政府治理能力的实然状态。

表3 数据治理政策分析——公共服务供给能力

3 数据治理政策中的政府治理能力现状分析

从相关官方渠道搜集选取中央和各省市代表性的政府数据治理政策文本（如表1所示），根据一定理论框架从已有政策中归纳其反映的政府治理能力，发现其各有优势和不足。

表1 数据治理相关政策示例

3.1 数据治理政策中的政府治理能力的优势

3.1.1 科学决策能力显著提升

科学合理的政策制定是有效执行的前提，在信息爆炸的数据时代，政府的决策逐渐依赖数据分析，以提高决策的科学性，避免决策失误。信息决策能力是政府部门积极适应大数据时代的要求，具体表现为数据治理政策的规划和制度构建。已有政策文本中多项政策目标和举措的设计体现出政府科学决策能力的增强（如表2所示），尤其是数据资源的管理和利用。政府收集数据的过程也是倾听民意、掌握现实动态的过程，政府部门将群众意见和社会发展动态考虑进政策前提，避免形成非理性决策。

表2 W市数据治理政策分析——科学决策能力

3.1.2 公共服务供给能力有所提高

已有数据治理政策文本中多次提及提升社会公共服务数字化水平、保障数字基础设施建设空间等举措，表明在大数据背景下政府部门通过完善基础建设、搭建公共服务平台提升供给能力，满足群众需求。基础设施是大数据发挥作用的载体，政府借助“云服务”等大数据手段，完善数字经济公共服务平台，支持数字经济基础环节和前沿领域公共服务平台建设，大大拓宽了群众惠及面。特别搭建一站式服务平台，实现部门之间的互联互通，优化公共服务流程，减少了审批等中间环节，提高群众办事的便捷性时效性。

3.1.3 组织协调能力不断增强

大数据技术为政府与各治理主体之间的横向沟通以及部门内部的纵向协调奠定了基础。数字技术为公众参与提供了路径支持，社会多元主体参与公共治理的意愿更加强烈，其借助网络技术突破时空限制与政府互动，表达自身诉求并提出意见，逐步形成政府主导、多元社会主体参与的治理格局。除了外部协调整合，政府部门内部也进行了业务流程的再造。受传统公共管理的影响，政府职能部门之间大多带有科层制的影子。大数据、云计算等技术手段创新网络化的信息传递渠道，使其突破层级体制和部门管理的限制，形成跨部门的数据共享平台，最终达到互联互通。

3.2 数据治理政策中的政府治理能力的不足

3.2.1 政策评估和调整环节薄弱

完整的政策过程包括制定、执行、评估、调整以及终结等多个环节，其中政策评估应贯穿始末。从已有政策体系来看，政策出台后实施效果如何、是否需要调整等都无人问津，后续工作不足。这反映出政府尚缺乏数据治理整体性管理机制，数据治理、云计算、智慧城市等新理念的出现驱使政府自我革新，但是相关管理机制和程序尚未发展成熟。数据治理政策并未在此前充分调研和分析的基础上进行阶段性评判，也没有进行政策投入-产出评估，政策调整也就不存在。

3.2.2 缺乏分析技术和人才支撑

数据分析技术和专业人才是政府数据治理的核心要素，政府掌握着丰富的信息资源，但是已有政策中并未体现政府挖掘数据、整合数据等方面的能力。在传统管理体制下政府部门工作人员大多是行政管理人员，而不是技术分析人员，掌握海量的信息资源却无法发现其背后的社会价值，导致数据资源浪费。制定执行数据治理政策不仅需要政府治理的专业管理人才，还要熟悉数据处理和应用的专业技术人才，目前仅依赖外部合作不足以满足数据治理的要求。

3.2.3 社会资源利用不足

政府具备一定的数据治理意识，在政策制定时却面临着难以付诸行动的困境。政策文本中涉及“创新运行管理体系”“健全标准规范体系”等实现政策目标的手段方法，并未提到与相关社会企业谋合作以及发挥第三方机构和社区的作用，过于注重政府本位意识。政府治理一直扮演着治理的核心和主体角色，但是其作为单独主体难以满足社会公众对公共服务的需求。政府与社会团体、商业企业以及社区等社会资源之间存在信息不对称，协同治理的效应也就难以发挥。

4 提升数据治理政策中政府治理能力的建议

4.1 根据评估效果及时调整政策措施

数据治理政策过程同其他政策一样，制定、执行、评估、反馈和调整等环节必不可少。尤其是政策评估和调整环节，政府部门需在分析评估政策执行情况的基础上倾听各方反馈意见，比如通过政务沟通平台考察民意，由此进行政策评估和修改。当政策实施效果并未达到预期、反馈意见不佳时，政府就需要反思政策制定和执行的各环节，从中找出政策不足之处。政府治理能力在这个循环往复的过程中逐渐得到锻炼和提升，以积累经验更好地适应新时代数据治理的要求。

4.2 着力吸纳和培养专业技术人才

专业技术人才直接影响政府的数据搜集、分析和处理能力，是数据治理的关键，是相关政策出台的前提。政府部门首先得从内部着手提高工作人员的数据分析处理专业素质，对工作人员进行培训，增强利用数据推进各自领域工作的本领。其次是通过人才引进等方式从外部吸纳专业人才处理技术难题，壮大政府大数据应用人才队伍，提高部门整体人才质量。最后政府部门还可以寻求与企业、高校等主体的合作，为培养大数据人才提供平台支撑，通过产学研结合为政府治理提供智力支持，推动传统政府治理向数字政府智慧治理转变。

4.3 整合社会资源建立信息管理机制

市场在资源配置中的决定性作用与政府的宏观调控作用相辅相成，数据治理需要整合利用多方社会资源。首先，社会团体、商业企业等不仅有数据分析方面的专业核心技术和人员，还具有信息收集和传递的能力，谋求与多个社会主体的合作利于整合碎片化的信息。充分整合多元主体的力量，通过信息对称让社会资源统一在政府规划中。其次，在此基础上还需政府牵头建设一体化信息开放共享平台和整体性的信息管理机制，为各方参与提供沟通的桥梁，满足社会公众的多样化需求。大数据的运用利于政府部门从整体视角以更灵活的管理方式和更宽松的管理环境实现系统发展，打造协同治理新格局。

5 结束语

大数据的深入发展给国家行政管理活动带来了机遇和挑战，促进政府改革和创新。本文则从实然视角出发，梳理数据治理政策和政府治理能力的概念框架及联系，再探讨已有政策文本中的政府治理能力现状，具有一定现实意义。但是本文从政策文本出发，选取的政策文本有限，还存在一定的主观偏差，因此其他视角的研究还有待挖掘。