我国奶农发展乳制品加工的相关政策与建议

赵华，李竞前，黄萌萌，薛泽冰，刘婷婷

（全国畜牧总站，北京 100125）

我国少数民族地区自古就有小作坊生产乳制品的传统，如藏族的酥油茶、奶渣，蒙古族的奶豆腐，维吾尔族的酸奶，白族的乳扇等[1]。目前这些民族乳制品多数仍采用小作坊手工制作，没有形成规模化、工业化生产。近几年，随着奶业发展方式不断创新，部分养殖户、合作社在城市市区开办“奶吧”“奶店”等，销售现场制作的巴氏杀菌奶、酸奶等乳制品[2]。这种新业态延长了产业链条，分享了加工增值收益，增强了奶农抵御风险的能力。同时向消费者提供即时制作的乳制品，满足了大众对新鲜、营养、优质乳制品的需要。但是奶吧作为一种新兴业态，其成长时间短，成熟度不高，还存在许多问题。2015年4月，国家食药监总局出台了《关于加强现制现售生鲜乳饮品监管的通知》[3]，对现场制售生鲜乳饮品提出了明确的监管要求。2018年6月，国务院办公厅印发《关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》后[4]，各部委、各省区先后出台奶业振兴政策，明确支持奶农发展乳制品加工。本文从食品生产加工小作坊管理办法、奶吧管理办法、各省奶业振兴意见三方面梳理了奶农发展乳制品加工相关政策的基本情况，以期为进一步制定奶农发展乳制品加工相关政策提供参考。

1 我国奶农发展乳制品加工相关政策基本情况

1.1 食品生产加工小作坊有关政策

《食品安全法》第三十六条规定食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定[5]。乳制品作为高风险食品，许多省在出台的管理办法中对食品小作坊生产加工乳制品作了禁止或限制性规定[6]。其中，北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、陕西25个省（区、市）明确规定禁止食品小作坊生产加工乳制品；具有制作民族乳制品传统的内蒙古、甘肃、青海、新疆4省（区），将部分乳制品纳入禁止生产目录，可以加工特定乳制品[6]，如内蒙古可以生产加工发酵乳、干酪，甘肃可以生产加工发酵乳，青海可以生产加工采用传统工艺的乳制品，新疆可以生产加工发酵乳、奶酪，云南、宁夏2省（区）对小作坊生产加工乳制品并无限制性规定。

1.2 奶吧有关政策

奶吧刚兴起时，各地对奶吧的管理处于摸索阶段，许多方面需要规范，因此一些省市出台了相关管理办法，为奶吧的发展提供了一定依据。如2014年1月，北京市出台了《北京市食品现场制售许可管理办法（试行）》，规定现场制售食品项目品种标注参考目录中只有现制酸奶[7]；2015年3月，河北省出台了《河北省“奶吧”食品安全管理办法》，明确奶吧按饮品店进行餐饮服务许可管理，许可类别为“饮品店（奶吧）”，并对奶吧开办者应具备的条件、开办程序、经营要求等作了具体规定[2]，但此办法有效期5年，现已过期。

2015年4月，国家食药监总局出台了《关于加强现制现售生鲜乳饮品监管的通知》，明确要求现制现售生鲜乳饮品的经营者要依法取得《餐饮服务许可证》（许可类别为“饮品店”）后方可从事经营活动，经营的产品品种仅限于巴氏杀菌乳和发酵乳[3]；并要求要严格过程控制，强化各环节记录管理，加强抽检监测[8]。通知同时要求各地出台相应的地方性管理办法，这为全国各地奶吧监督管理提供了政策依据。据统计，辽宁、山东、河南、湖北4省随后出台了现制现售生鲜乳饮品（奶吧）许可管理办法、指导意见，对现制现售生鲜乳饮品经营许可、安全监管、过程管理、抽检监测等作了具体规定。

2017年8月，国家食药监总局办公厅再次印发《关于加强自产自销和现制现售乳品质量安全监管的通知》。山东、辽宁、宁夏、上海、青海、四川、河南、湖南、新疆九省（区、市）相继转发通知，奶吧监管得到更多省份的重视。

1.3 国办意见出台及各省奶业振兴有关政策

2018年6月，国务院办公厅印发《关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》，提出培育壮大奶农专业合作组织，推进奶牛养殖存量整合，支持有条件的养殖场（户）建设加工厂，提高抵御市场风险能力[4]。2018年12月，农业农村部等九部委联合印发《关于进一步促进奶业振兴的若干意见》，进一步提出支持奶农发展乳制品加工，鼓励奶农、合作社将奶牛养殖与乳制品加工、增值服务等结合起来，推行生产加工销售一体化，发展居民小区和周边酒店、饭店、商店乳制品供应，重点生产巴氏杀菌乳、发酵乳、奶酪等乳制品，通过直营、电商等服务当地和周边群众，积极培育鲜奶消费市场，满足高品质、差异化、个性化需求[9]。两个意见的出台为保障中小养殖户收益、探索发展奶农办乳制品加工的新模式提供了政策保障。

两意见出台后，各地积极落实，据不完全统计，各省区出台的奶业振兴相关政策中，河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、云南、陕西14个省（区）明确提出支持具备有条件的奶牛养殖场、合作社建设乳品加工厂。其中，河北提出要形成一批区域特色小型乳品加工企业[10]；山西提出放宽对加工布局半径和日处理能力等的限制，鼓励支持奶畜规模养殖场开办生鲜乳现制现售饮品店；辽宁明确要支持加工企业反哺奶农，鼓励加工企业通过保底收购、二次分工等方式，与奶农建立紧密的利益联结机制，引导养殖向专精发展[11]；山东提出发展周边地区预包装乳制品供应；河南提出支持奶畜规模养殖场开办生鲜乳现制现售饮品店。这些扶持政策为各省进一步推进奶农发展乳制品加工提供了更加明确且适合本地的政策支持。

2 存在的问题

2.1 缺少具体落地政策

2018年国办意见出台后，相关部委、部分省区相继出台奶业振兴政策支持奶农发展乳制品加工，但是没有出台相应的落地政策及实施细则。除个别省份在制定奶业振兴意见时有所突破外，多数省份沿用了国办意见的表述，缺少具有可操作性的具体实施政策，对新业态尚未起到有力的带动引领作用。各地对这种新业态的管理基本还在延续之前的政策文件，按现行的《乳制品工业产业政策（2009年修订）》规定，东北、内蒙古、华北、西北、大城市周边产业区新建液态乳项目日处理生鲜乳能力（两班）须达到500t及以上，改（扩）建液态乳项目日处理生鲜乳能力（两班）须达到300t及以上；与周围已有乳制品加工企业距离，北方地区在100km以上[12]。这些对于中小养殖户来说，准入门槛仍然过高、资金压力仍然过大，把奶农发展乳制品加工直接挡在了门外。

2.2 存在产品质量安全风险

各地出台的小作坊、奶吧管理办法没有明确要求配备检测实验室，因受资金、规模等限制，大部分小作坊、奶吧没有建立检测实验室，不具备检测生鲜乳及所产乳制品的能力[6]。监督部门一般对其乳制品进行抽查检验，且次数不确定，日常监管存在盲区，产品质量安全依赖于企业本身的责任心。

2.3 缺乏生产加工管理经验

奶农发展乳制品加工，对于奶农来说是一个全新领域，不仅仅是养好牛就行，还涉及乳品加工、市场营销、客户服务等诸多方面，而这些对奶农来说需要专业人员或技术培训补齐短板。此外，在当前大型乳企大举进军巴氏杀菌乳和发酵乳市场的大环境下，奶农发展乳制品加工也面临产品销路的问题。

3 建议

3.1 降低准入门槛，推动政策落地

尽快推动修订乳制品工业产业政策，放宽乳制品加工准入政策，降低乳制品加工布局半径和日处理能力等准入门槛[13]。政府相关部门应从奶农发展乳制品加工的特点出发，加快推动出台实施方案、管理办法，规范准入条件、经营许可条件和程序、人员和设备、工艺流程、质量安全、监督管理、法律责任等[14]，同时明确属地部门监管责任分工，让奶农发展乳制品加工有具体办法可依，有操作规范可循。

3.2 强化食品安全监管，确保乳品质量安全

保证乳制品质量安全是奶农发展乳制品加工的关键。一方面，各级监管部门要加大监管力度，科学制定乳制品安全监测计划，定期和不定期进行抽检[15]，对发现的问题、不合格产品实行社会公告，使其接受社会舆论监督。另一方面，支持有条件的养殖场（户）自建乳品检验检测体系或委托第三方检测机构、探索利用现有农产品检测力量，为奶农发展乳制品加工提供检测技术服务，降低检测成本投入，确保乳制品质量安全[16]。

3.3 加强奶农培训，推动“牛奶本地化”

对奶农、技术人员定期开展乳品生产技术操作规范、市场营销、经营管理和食品安全标准、法律法规等方面培训，提升从业者的专业水平、管理水平，增强食品安全意识。通过乳制品现场制作、品尝体验、举办民族乳制品文化节、奶业知识科普等活动，突出奶农发展乳制品加工“安全新鲜、质优价廉、本土品牌”的特点，增强当地居民对奶农加工乳制品的认可。鼓励当地政府、学校、酒店、超市等公共部门优先考虑采购本地奶及乳制品，扩宽奶农发展乳制品加工的销售渠道[17]。