统一战线参与基层社会治理的理论逻辑和实践路径——以浙江省平湖市“同心参治”为例

张佳慧

（浙江红船干部学院［中共嘉兴市委党校］文化与社会学教研室，浙江 嘉兴 314001）

党的十九届四中全会强调，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化［1］。习近平总书记指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，要发挥统一战线优势、广泛凝聚共识。”［2］基层是国家治理体系的最终落脚点和国家治理现代化的终端。在基层社会治理中，统一战线的制度优势集中表现为协商民主的政治优势、成员众多的包容优势、载体丰富的组织优势、联系广泛的资源优势，有助于形成多元共建共治共享合力，促进社会安定和谐。

一、统一战线参与基层社会治理的理论逻辑

我国的社会主要矛盾已经从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。在此背景下，我国的社会结构更加分化，社会主体更加多元，社会利益更加复杂，社会的多样性和差异性特征更加突出，作为党和国家重要工作法宝的统一战线，也显现出鲜明的社会治理功能。一方面，统一战线的社会化发展使得基层统一战线和基层社会治理在对象上具有较大一致性。统一战线的社会化首先表现为统一战线对象的社会化。当前，由于阶层、职业、身份、地域等方面的变化逐渐加大，新的阶层、新的群体、新的组织不断被纳入到大统战的视域之内；而基层社会治理的服务对象是广大基层群众，就此而言，两者的服务对象具有较大一致性。另一方面，统一战线的社会化发展使得基层统一战线和基层社会治理在目标上具有一致性。基层统战工作的目标在于通过发挥统一战线在维系社会团结、整合社会力量、协调社会关系等方面的社会功能，充分调动社会各方面成员的积极性，使得基层社会更加和谐稳定、社会公平正义不断提高、社会凝聚力不断加强。这也是基层社会治理的重要目标。

基层社会治理是国家治理的基石，是治理的基层应用，具备治理的基本要素和功能结构。［3］由于基层社会治理在类别上可分为基层社会管理、基层政社共治、基层社会自治三个方面，统一战线参与基层社会治理，也相应地体现为这三个途径。第一，统一战线可以协助政府加强社会管理。社会管理是党委政府对超出社会自治能力范围的社会事务的管理，包括群体性事件、公共卫生、重大安全事务等。在基层社会管理中，统一战线具有协调关系、化解矛盾等功能优势，可以起到党和政府基层社会管理的助手作用。第二，统一战线可以协同政府进行政社共治。政社共治是政府和群众、社会组织等其他主体共同进行社会治理。在基层政社共治中，统战性社会组织可以发挥联系广泛的功能优势，帮助政府进行政社共治，如协同政府、企业共同建设社会公益慈善事业等。第三，统一战线可以深度参与基层社会自治。基层群众自治制度是我国宪法规定的基本政治制度之一。在基层社会自治中，社会组织具有重要作用。与政府组织、市场组织的治理逻辑不同，社会组织更强调通过组织的自主治理来处理内部事务。统一战线组织联系的众多社会组织，能够在多方面发挥社会组织的优势，促进基层社会的自治。

二、统一战线参与基层社会治理的实践

浙江省平湖市地处浙江省东北部杭嘉湖平原腹地，是浙江接轨上海的前沿高地。平湖市是全国综合实力百强县，有大量的外资企业和民营企业，外来务工人员众多，基层社会矛盾复杂。近年来，平湖市发挥统一战线优势，运用统战理念和统战方法，整合基层统战力量，创设“同心参治”新模式，积极参与社会治理，取得了较好的治理绩效。

（一）“同心参治”的提出和内涵

一直以来，平湖市统一战线工作在基层面临三大难题。一是基层对统战工作的认知度不高。作为全国城乡差距最小的地区，平湖基层统战工作基本只限于民族宗教工作。二是统一战线在基层缺乏辨识度。党员有党员先锋站，群众有文化礼堂，而散落在镇村的新的社会阶层人士、有影响力的乡贤、企业中高层技术骨干、民营经济人士等统战人士没有一个归属阵地。三是统一战线人才众多、资源丰富，但没有参与基层治理的载体和机制。能不能在统战的供给与基层的需求之间、统战的要求和基层的响应之间搭建一座桥梁？“同心参治”以“同心家园”为阵地，在各个层级和各个区域打造资源集约、力量集成、服务集中的统一战线集散地，建立起基层统一战线工作的单位和堡垒，在基层社会治理中汇聚统一战线的人心、智慧和力量。平湖“同心参治”体现的是参与式治理模式，具备参与式治理所拥有的政府主导、公民参与和社会协同的特点。在“同心参治”中，党和政府承担主导和最终责任，各类统战组织作为参与性治理主体通过统一战线的网络体系参与基层社会治理。同时，统一战线又通过其引导功能，引导基层群众通过民主协商、民主监督、共同合作等方式理性参与基层治理。

（二）“同心参治”的功能和特征

1.以“同心家园”为阵地，通过整体性统战解决基层统战力量“小、散、弱”的问题。由于统一战线涉及领域和关系众多，“各自为战”是以往基层统战工作经常出现的一个问题。“同心参治”是一种整体性基层统战，将平湖几乎所有统战性组织纳入，包括民主党派组织，宗教团体，欧美同学会、新生代企业家联谊会、乡贤参事会、海外同乡会，以及众多的行业协会商会。它克服了以往基层统战工作中条块分割的问题，成为一个具有系统性和协同性的统战共同体，从而有效解决基层统战力量在社会治理中的“小、散、弱”问题。“同心参治”以“同心家园”作为载体和阵地。“同心家园”由办公室、培训室、活动区和展示区等组成，集联谊交友、办公议事、建言献策、民主协商、综合服务多功能于一体。根据基层社会治理服务对象和地域的不同，“同心家园”建立了市、镇街道、村（社区）三级服务体系，实行所在地党组织领导下的园长负责制。2019年，平湖市发布了《统一战线“同心家园”阵地建设和运行规范》，对统战阵地的选址要求、建设面积、布局设计、配套设施及标识、阵地运行总体原则、人员配备、服务对象和内容等进行统一规定，并根据管理与服务情况，对所有“同心家园”按年度实行星级评定。

2.以新领域新群体为重点，通过全域统战实现统一战线在基层的拓展覆盖。随着所有制实现形式、社会利益结构和经济业态的多样化，出现了众多新的社会阶层和社会群体，但由于传统基层统战工作的认识不足，导致统一战线对新领域新群体未能实现有效覆盖，影响了统一战线的广泛性和包容性。解决这一问题的思路在于实行全域统战，在重视传统领域统战工作的同时更加关注新领域的统战工作，最终实现统一战线的全域覆盖。“同心参治”正是一种全域统战模式，在传统统战工作领域的基础上，拓展“统战+基层领域”，重点实现新乡贤、新阶层、新居民的统战覆盖。

第一，凝聚新乡贤新力量。新乡贤是当前基层社会治理中教化乡里、维系秩序、涵育乡风的一支重要力量。平湖市先后出台《关于加强乡贤队伍建设助力金平湖新崛起的指导意见》《“和合新乡贤·报本金平湖”平湖市新时代乡贤工作三年行动计划》，实施“千名乡贤帮干事、千名乡贤助千项、千名乡贤帮千户”行动；成立新乡贤学院，建立乡贤馆、乡贤廊、乡贤墙、乡贤窗等乡贤文化平台，注重新乡贤文化的传承和作用发挥；积极打造乡贤活动品牌，如“和合报本乡贤文化”“乡贤律师服务基层社会治理”“引贤回归·聚力发展”“乡贤荣归计划”等。

第二，激发新阶层新活力。新的社会阶层人士是统一战线新对象，拥有丰富多样的个人专业优势、专长特点和团体组织特色。据调查统计，平湖市新的社会阶层人士约3万人，已建立律师行业、中介组织、自由职业人员联盟等组织9个，设立6个市社会组织同心服务示范点。2018年，平湖市成立嘉兴首个外资企业新联会，并在曹桥街道成立全省首个镇（街道）小微企业新社会阶层人士联谊会。此外，平湖市新埭镇还和上海市金山区枫泾镇共同成立张江长三角科技城新阶层人士联盟，为嘉兴建设“全面接轨上海示范区”做出了贡献。

第三，引导新居民新观念。平湖市是长三角区域经济发达城市，是新居民群体重要输入地。近年来，平湖市把新居民尤其是少数民族群体作为统战工作新的着力点。一是通过开展“少数民族和谐融入之星”评选，涌现了一大批典型人物。二是举办“民族团结一家亲·同心共筑中国梦”文艺汇演，为各界少数民族人士展示才艺、融入平湖搭建舞台。三是成立4个少数民族工作室，以工作室为平台，密切联系流动少数民族群众，关注矛盾隐患、思想变化和融入程度，引导新居民群体自觉参与基层自治。

3.以引导、监督、协商为治理方式，通过项目化联盟实现统一战线的治理目标。命令式的权力手段显然不是统一战线参与基层治理的擅长方式，协商、引导、利益共享、权利赋予等柔性的方式更符合统一战线的特点。在治理方式上，平湖“同心参治”首先注重价值引导。一是开展“同舟·建新功”“石榴籽共追梦”等社会主义核心价值观主题教育活动，引导统一战线人士服务基层、奉献社会。二是建立“周月季年”教育培训体系（每周工作通报、每月“同心学堂”、每季专题研讨、每年党外干部培训班），通过培训提高党外人士的参政议政能力和社会服务能力。三是创办同心学堂，邀请众多基层党外优秀人士授课，分享其参与基层社会治理的经验和成就，激发统战人士的积极性。

其次，开展基层协商民主。一是制定并贯彻“市委民主协商计划”，定期组织民主党派和无党派人士围绕社会治理重点难点问题开展专题协商。如农工党平湖市基层委建立“同心议事厅”，对一些社会问题进行“面对面、点对点”精准协商活动。二是建立“建言直通车”，开辟党外人士为基层社会治理建言渠道。通过“建言直通车”，党外人士呈报的决策咨询建议多次获得市委市政府主要领导的批示并落实。三是引导村民进行基层协商。如在一些村级“同心家园”中设立同心茶馆等协商室，由本土乡贤牵头就“三改一拆”、垃圾分类等问题组织村民进行协商，促进了农村基层自治。

再次，加强基层民主监督。“同心参治”还将民主监督纳入基层治理范畴，通过民主监督来倒逼政策的执行力，提升社会治理效能。平湖市每年制订各民主党派年度民主监督工作计划，重点围绕居家养老、垃圾分类、城市停车管理、农村卫厕建设等难点问题开展监督。同时，还组织各民主党派、工商联、无党派人士联谊会成立民主监督团，采用专项监督的方式对重点问题开展监督。如“最多跑一次”专项民主监督，重点关注28个重点难题，通过实地体验、暗访监督、跟踪项目经办人体验式调研等方式切实推进平湖市“最多跑一次”改革。

在统一领导和规划下，平湖市统一战线各领域20个主体结成联盟，以项目化形式推进基层社会治理。在各统战主体的联合推进下，150多个项目围绕乡风文明、环境整治、民间信仰等领域开展建设和服务，多支不同领域的同心志愿者服务队进社区、进企业、进学校，涌现了一批热心参与、影响广泛的典型人物。

（三）“同心参治”的途径和绩效

“同心参治”通过协助政府加强基层社会管理、协同政府进行基层政社共治、深度参与基层社会自治三种途径，取得了单纯依靠性行政权力难以取得的治理绩效。

1.协助政府进行基层社会管理。在“同心参治”中，平湖市各类统战性组织通过协调等方式协助政府进行基层社会管理。比如，群体性事件处理、劳资关系调解是政府基层社会管理的重要内容。平湖市由于外向型经济发达、工厂众多，由劳资纠纷引起的社会矛盾和群体性事件时有发生，市工商联就利用组织优势，联合工会对劳资关系进行协调，协调内容包括民营企业中工人工资、福利保障、女工权益保护等问题。再比如，在新冠疫情期间，平湖统一战线借助“同心参治”平台，开展“7大专项行动”（“助平抗疫献计出力”“助企抗疫情、联企复生产”“民族宗教领域全方位和谐稳定”“联升级”“统一战线防疫志愿服务”“抗疫一线统战成员关心关爱”“动态宣传引导”），广泛动员平湖统战力量和资源，形成统一战线助力抗疫复产的平湖模式。

2.协同政府进行基层政社共治。通过“同心参治”，平湖市各类统一战线组织扮演协同者角色，建立协同性机制，协同政府进行基层政社共治。如平湖民营企业发挥企业优势，不断探索创新脱贫攻坚的路径方法。一是坚持开展精准助学助困助残同心行动，引导民营企业家关注民生、反哺社会；二是广泛参与平湖与浙江青田的山海协作，积极推动产业扶贫；三是深度参与西部精准扶贫，与四川省九寨沟、大凉山等地多个贫困村开展结对帮扶。又如，平湖市无党派人士把美丽乡村建设作为参政议政的重点。近年来，无党派人士联谊会利用“同心参治”平台，组织会员开展科技帮扶、送教送医下乡、村容村貌整治、倡导绿色生活等活动，为美丽乡村建设贡献了统战力量。

3.深度参与基层社会自治。平湖市的统战性社会组织较多，包括商会、行业协会、知联会、新联会、网联会、企业家联合会、乡贤参事会等。在基层自治进一步加强的情况下，通过这些统战性组织作用的发挥，有利于弥补政府组织治理资源不足的情况，更好地实现基层社会自治。以乡贤参事会为例，目前平湖已在嘉兴市率先实现了三级乡贤参事会组织全覆盖，并结合同心家园建设打造了一批各具特色的乡贤工作室、乡贤馆。在“网格连心·乡贤善治”的目标下，平湖市已形成了当湖街道社区治理特色网格、钟埭街道非遗传承特色网格、曹桥街道民企发展特色网格、新埭镇无讼善治特色网格、新仓镇脱贫致富特色网格、独山港镇红色文化传承特色网格、广陈镇农创小镇特色网格、林埭镇文旅产业特色网格8个具有地域特色的乡贤特色网格工作品牌，有力推动了平湖乡村基层自治的新格局。

（四）同心参治存在的不足

基于平湖“同心参治”的案例，我们看到统一战线在基层社会治理中可以发挥较大作用，但同样也存在一些问题。一是普通统一战线人士参与基层社会治理的程度不足。在统一战线参与基层社会治理过程中，很大程度是由乡贤、企业家代表人士等精英分子，而大部分统一战线人士由于参与渠道的问题作用发挥有限。二是部分统一战线人士参与意识薄弱、参与能力不足，社会治理的主体意识不强，缺乏自觉参与的主动性。三是很多基层统战性组织行政化倾向明显。以基层商会为例，很多没有完成社会化改革，自我管理不规范，缺乏组织活力，影响其参与社会治理的效果。

三、统一战线参与基层社会治理的路径

（一）加大宣传力度，提高统一战线参与基层社会治理的意识

党委政府要提高对基层统一战线社会治理功能的认识，要在经费、政策、人员方面给予基层统战工作更多支持，要重视对基层统战干部和党外干部的培养、教育、交流和使用，不断优化干部队伍结构。基层统一战线成员尤其是代表人士要提高社会服务意识，积极参与社会治理，热心社会公益事业。同时，要加大宣传力度，不仅要抓好统一战线方针政策的宣传，使基层群众充分认识统战工作的重要性，还要做好新乡贤、新阶层人士等代表人物的宣传，充分发挥其表率作用。

（二）充分发挥统战性组织作为基层社会治理主体的作用

一是按照政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制要求，加强乡贤会、商会、新联会等社会组织的建设，完善组织章程，加强内部治理，提升治理能力。二是推进基层统战性组织的参政议政工作，在发现、培养基层党外代表人士过程中，要更加注重其社会服务性。三是鼓励、引导商会、乡贤会等统战性组织主动承担社会责任，政府可以通过职能转移和购买服务方式，将适合由社会组织提供的社会服务转移给社会组织。

（三）完善统一战线参与基层社会治理的机制体制

坚持顶层设计，建立党委领导、统战部门牵头、相关单位密切配合、社会各界参与的基层统战工作新机制，实现由统战部门独自开展工作向各有关部门齐抓共管转变。建立覆盖社区、农村、企业的全域统一战线机制，将统战工作扩大到社会基层各个领域，形成全面参与基层社会治理的体系性网络。健全基层统一战线考核工作机制，将统一战线参与基层社会治理作为考核的重要内容，通过考核调动统战干部、党外代表人士、统战组织参与和服务基层社会治理的积极性。

（四）引导和组织开展基层协商民主

基层协商民主作为党的群众路线的一种体现，是通过平等的沟通、对话、协调、协商等办法来化解矛盾，解决问题。统一战线在基层协商中具有重要地位和独特优势。统战部门和统战性组织要积极发挥优势，引导和组织开展基层协商民主，通过协商议事会、决策咨询、监督评议、民主党派工作室等多种方式推进基层协商民主，不断提高基层协商的制度化、程序化、规范化水平。

（五）创新统一战线参与基层社会治理的思路方法

一是顺应“互联网+”的时代发展趋势，打通线上和线下，建立智慧基层统战平台，集统战理论政策宣传教育、统战人士信息查询、社会服务、社会治理、参政议政等功能为一体。二是要善于发挥统一战线人才荟萃、智力密集、联系广泛、渠道畅通的优势，发挥基层统战组织的主体作用，助力基层社会治理。三是克服基层统战工作缺少平台、缺少实体的弊端，发挥统一战线的沟通协调优势，与组织人事、民政、司法等机构建立合作机制，协调相关部门更好地推动落实有关基层社会治理的政策，更好地为基层社会治理服务。