贵州巩固拓展脱贫攻坚成果样板区的建设路径

杨再强

（中共贵州省委党校 贵州发展制度保障高端智库，贵州 贵阳 550025）

贵州建设巩固拓展脱贫攻坚成果样板区，那什么是“样板区”，如何打造“样板区”？首先不能发生规模性返贫，这是底线［1］。其次要增强内生发展动力和“造血”功能，过渡期后不能再靠大量“输血”和政策“兜底”。同时要积极探索经验，在管好用好扶贫资产、打造东西部协作典范等方面树立样板。要在贵州建设巩固拓展脱贫攻坚成果样板区，关键是要加快提高农民收入，增强抗风险能力，主要在发展特色优势产业、加大职业技能培训、提升劳务输出组织化程度、盘活用好农村资源资产等方面探索新路，拓宽农民工资性、经营性、财产性、转移性增收渠道，让农民的腰包鼓起来。总之，要扎实做好乡村振兴大文章，抓好提高农村居民收入“牛鼻子”，补齐基本公共服务短板，夯实城乡基础设施。

一、接续推进脱贫地区发展样板区建设

（一）消除致贫返贫风险，防止规模性返贫

用好五年过渡期政策，对脱贫县、脱贫村、脱贫人口扶上马、送一程，严格执行“四不摘”，持续加强“3+1”保障，完善民政基层救济政策，用足产业发展就业促进等政策，使扶贫监测动态化和常态化。一是坚持有序联系、稳定转移。要优化驻村工作人员结构，调整选派范围，确保“四不摘”政策执行到底，特别是要发挥好驻村第一书记模范引领作用，处理好引导和被引导的关系，团结协作，共同为群众谋发展。二是铸牢底线思维，防止规模性返贫。过渡期间，通过健全防止贫困的动态监测和工作机制，从制度上预防和解决返贫问题。要利用脱贫攻坚阶段建立起来的脱贫指标，例如住房、饮水、收支等，开展动态监测和帮扶，做到防治结合、风险可控，避免农户返贫致贫，守住不发生规模性返贫的底线。

（二）落实国家帮扶政策，用活农村土地政策

要积极贯彻落实好国家政策，集中力量帮助国家乡村振兴重点帮扶县发展，统筹帮扶措施和力量［2］，向全面推进乡村振兴的新征程迈进。一是落实好中央对省级财政的支持政策。省级财政要积极对接中央财政，争取补助资金的支持，在防范政府债务风险的前提下，用好国家乡村振兴重点帮扶县可以依法合规使用的政府专项债券和相关建设项目政策。二是落实金融帮扶支持。过渡期，要在金融机构依法合规、风险可控、商业可持续的前提下，积极引导优化信用资源配置、扩大抵押保证物范围、创新信用产品和服务，同时运用货币政策工具，引导金融机构加大对乡村振兴贷款的投放。三是积极落实用地支持政策。在乡村振兴重点帮扶县开展试点，用好“将城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂所得收益专项用于巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴”和“基于国土空间规划‘一张图’建立农村存量建设用地通过增减挂钩实现跨村组区位调整机制”的国家支持政策。

（三）完善易地扶贫搬迁政策，拓宽群众就业渠道

按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的要求，以人民为中心，贯彻落实新发展理念，聚焦原集中连片特困地区、原深度贫困地区、乡村振兴重点帮扶县的大中型安置点，精准做好后续扶持工作，加强搬迁区域社会管理，多渠道促进搬迁群众就业创业。开展外出就业精准对接、拓宽就地就近就业渠道、发挥以工代赈促进就业渠道、支持搬迁群众自主创业、加强劳动者职业技能培训，做大做强优势产业、加强东西部产业协作、拓展产品销售渠道、创新安置点资产收益使用管理，补齐社区服务设施短板、提升社区治理整体水平、促进安置点开放融合，提高搬迁群众生活水平和可持续发展能力，完善迁入地配套基础设施、优化安置点人居环境、提升安置点公共服务设施、充分保障搬迁群众合法权益。

（四）提升结对帮扶关系，打造东西部协作典范

新国发2号文件确立的广东与贵州结对帮扶关系，是国家促进共同富裕的必然要求。这个典范如何打造？一是创新协作方式。国家政策明确了广东帮扶贵州的关系，但要在协作方式上以更加开放的方式进行探索，特别是要用好重点帮扶县政策，开放帮扶主体，通过市场化方式在就业、技能人才培训、项目投资方面开展合作，促进生产要素通过市场化的方式进行配置，让市场激发东西部协作活力。二是强化就业协作。贵州通过全面排查摸清被帮扶县不同劳动力、特别是有需要帮扶的劳动力底数，通过政府层面的就业协作，让被帮扶劳动力就业更加方便、更加稳定，合法权益得到维护。三是强化技能协作。加强东西部协作培训力度，完善技工院校帮扶合作机制，让重点帮扶县部分有培训意愿的劳动力到东部技工院校参加培训，建立职业技能提升行动帮扶合作机制，实施企业新型学徒制培训和订单定岗培训，探索培育职业技能培训品牌，通过广东师傅等品牌打造的学习，打造“贵州技工”品牌。四是要强化人才协作。加大关键领域人才协作力度，特别是教师、医师、科技、管理等专业技术人才交流锻炼力度。①《省人力资源社会保障厅省乡村振兴局关于加强国家乡村振兴重点帮扶县人力资源社会保障帮扶工作的实施意见》(黔人社发〔2022〕2号）

二、深入实施乡村建设行动样板区建设

（一）强化规划引领，分类推进村庄建设

推进20个乡村振兴夯实基础县（国家乡村振兴重点帮扶县）、30个乡村振兴重点推进县（省级乡村振兴重点帮扶县）、36个乡村振兴引领示范县创建工作，利用相关政策，打造示范村庄。深入贯彻落实习近平总书记“在乡村振兴上开新局”重要指示精神，扎实开展特色田园乡村·乡村振兴集成示范试点建设，同时，协同推进红色美丽村庄试点建设工作。一是打造省级示范试点。立足田园风光、产业、生态、少数民族文化等资源禀赋，建设省级特色田园乡村·乡村振兴集成示范试点，探索贵州特色田园乡村建设模式，打造村庄建设样板。二是突出产业发展重点，抓实示范试点村建设。通过挖掘农业特色产业，促进农业产业“接二连三”，村庄发展动力增强，示范试点村建设真正落到实处。通过特色田园乡村·乡村振兴示范试点建设，总结出好的经验和做法，然后通过政府层面的推动，形成一套可借鉴可复制的政策和方案。

（二）升级农村公共基础设施，完善养护制度

交通曾经是制约贵州农村发展的一个重要因素，但随着全面小康社会的实现，农村地区的水、电、路、气、讯、广播电视、物流等基础设施得到了全面改善，但部分基础设施的“最后一公里”问题仍然是短板中的短板，这就迫切需要推动农村基础设施提档升级，健全管理养护体制机制。围绕交通设施条件、物流基础设施建设、水利基础设施建设、能源体系建设、信息化基础设施建设、农村人居环境建设，“实施普通干线公路提质增效工程，稳步推进乡镇通三级及以上公路建设，强化高速公路和重点城镇的辐射能力，加强对乡镇、产业点、旅游点的连接。”深入推进脱贫县“四好农村路”高质量发展,继续实施县乡公路路面改善提升工程，加强农村公路安全生命防护工程建设和危桥改造，切实提高农村公路安全保障水平。加大农村产业路尤其是林业产业区道路、旅游路建设力度，加快特色小镇、农村旅游景点、乡村旅游村（寨、点）、产业园区和特色农业基地等道路建设，健全农村公路管理养护长效机制。

（三）加强农村人居环境整治，提升民生福祉

良好的农村人居环境是农村居民健康生活的隐形福利，其内容包括农村厕所革命、农村生活垃圾治理、村容村貌提升及其管理养护机制等。当前，要结合农村实际，分类推进、有序实施农村厕所改造和建设，推进农村住户厕所进院、入室，消除茅圈和简陋旱厕，引导农村新建住房配套建设卫生厕所。健全农村生活垃圾和农村生活污水软件和硬件，完善处理和治理体系建设。加强村庄及农房设计，探索形成具有地域特点、民族特色、文化特征的贵州民居新样板，建设一批望得见山、看得见水、记得住乡愁的美丽乡村。加强传统历史文化名村和村落保护，防止“千村一面”，创建美丽宜居乡村。加快推进农业生产生活废弃物资源化和综合利用，完善和健全相关长效管理机制。

（四）增加融资渠道，带动村民就业

乡村建设需要大量的资金投入，要抓住中央对贵州建设巩固拓展脱贫攻坚样板区的财政支持政策，编制符合要求的乡村建设项目，向上级争取资金，解决财政资金落实问题。同时，要开放投资建设主体，通过政府财政资金引导，探索建立工商资本、社会资本、民间资本投资乡村建设的体制机制，配套相关政策措施，解决乡村建设资金短缺问题。实施乡村建设行动也要坚持党的领导，坚持“五级书记”抓乡村振兴，特别是县乡党委书记要发挥关键作用。在党组织领导下动员全社会的力量，形成推动和促进乡村建设的合力。因此，乡村建设要以政府为主导力量，鼓励和引导市场投资主体参与，为共同建设美丽宜居乡村探索经验。

三、大力推进现代山地特色高效农业样板区建设

（一）严守耕地保护红线，确保土地利用提质增效

扛牢守住耕地保护红线的政治责任，根据不同功能空间，界定控制边界，加强土地管制，严防耕地“非农化”。加快骨干水源工程建设，尽快解决我省季节性、工程性、区域性缺水的问题。加快农业灌溉设施体系建设，推动灌区现代化改造项目与高标准农田建设、高效节水灌溉等项目衔接，构建“骨干水源+灌溉管网+喷滴灌”现代高效农田灌溉管网，打通农田水利建设最后一公里。同时，通过“返租倒包+社会化服务”，促进优质耕地集中连片，引进市场投资主体，实行规模化、市场化经营，确保土地利用提质增效。

（二）抓特色优势农产品，提升“三化”水平

抓好特色优势农产品，提高标准化、规模化、品牌化水平。围绕产地环境、农业投入品、种养殖技术规程、品种繁育等环节，优化农业标准体系。健全优化茶叶、食用菌、刺梨等12大农业特色优势产业的全产业链标准体系，加快农产品质量监管、追溯、执法体系建设。推动特色优势种植业上规模，引导优势产业、优势企业集中到优势产区，加快形成产业核心区、核心产业带，提高种植业规模化水平。推动生态养殖业上规模，加快构建现代养殖体系，优化家禽产业结构和规模，提升生猪养殖水平和效益，大力发展牛羊，推进水产绿色养殖，促进生态养殖高质高效发展。推动林下经济上规模，加大林业资源开发利用力度，大力发展林下种植业、养殖业、采集业、旅游康养业等，推动林下经济大见成效。推进“贵州绿色农产品”整体品牌创建，推动公共品牌由政府扶持转向市场化运营，加快形成公共品牌良性发展机制。充分利用新媒体，农交会、辣博会、茶博会等活动，加大立体化、全方位、多角度宣传力度。

（三）加快种业现代化，推进农业机械化

种子是农业芯片，重点围绕农业种源“瓶颈”问题，加快种源关键核心技术攻关，加强农业种子资源的收集、保护和利用，培育好的新品种。加大农业机械装备自主研发力度，解决关键技术“卡脖子”问题，加快现代信息技术的应用，研发适合贵州丘陵山区使用的农业机械智能设备。完善农业气象综合监测网络，提高农业气象防灾能力，坚持农业科学技术自立自强，建设现代农业产业体系。围绕永久基本农田、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，统筹推进土地平整、灌溉排水、宜机化等建设。聚焦主要农产品播种、采收等薄弱环节的机械化技术攻关和示范运用，大力推广高性能、智能化和多功能农机新技术，促进良种、良法、良地、良机的组合。

（四）建设物流基础设施，推动“黔货出山”

农特产品要走出山区，物流基础设施的建设很重要，通过线上线下的农特产品推销和销售，不仅能让群众增收致富，降低返贫致贫风险，而且能打造贵州农特产品品牌。贵州农村市场广阔、潜力巨大，但过去由于自然地理、交通不便等因素，物流成本高、物流体系建设缓慢。贵州要抓住机遇，建设好县乡村物流系统，通过电商服务体系，推动“黔货出山”。充分利用东西部扶贫协作、中央单位定点帮扶贵州契机，实施“宣传促消费扶贫”十大行动计划和“互联网+”农产品出村进城工程，大力开拓东部市场。要利用贵州良好的生态环境，做大做强特色生态食品，推动贵州食品工业化。依托粤港澳大湾区的市场优势，坚持需求带动供应、供应创造需求的理念，深化消费合作，助推“黔货出山”。同时，不断拓展政府、军队、社会组织、企业等共同参与的销售渠道，建立黔货出山“高速路”。

四、全面推进以人为核心的新型城镇化样板区建设

（一）培育黔中城市群，打造增长极

全面推进以人为核心的新型城镇化，最核心的是以人为本，实现人的城镇化。这对农村人口向城市流动，获取更高收入和享受更高品质生活都具有重要意义。贵州提出了“强省会”五年行动，“十四五”时期实现省会贵阳、市（州）中心城市、县城分别新增城区常住人口100万以上“3个100万”的目标。贵阳是省会城市，那么就要在产业、消费、经济等方面都引领全省的发展。要全力把贵阳打造成为首位度高的城市、影响力大的中心城市、生态性强的功能城市以及幸福感足的宜业城市，建成宜居宜业宜游的特大城市。要统筹区域协调发展，做大做强贵阳—贵安—安顺和遵义都市圈，提升黔中城市群、区域中心城市、县城的承载能力。推进以人为本的新型城镇化建设，还要坚持城乡产业融合发展，向城市集中生产，以生产兴城，产城融合，加强城市的工业经济、服务经济、消费经济和创新经济建设。同时，要以县城为重要载体，推进城乡产业融合发展。

（二）深化改革创新，推进示范区建设

在“十四五”时期，新型城镇化强调“以人为核心”，更加注重人的需求，基本公共服务的均等化，是农业转移人口的市民化，更加强调户籍人口的城镇化率和定居人数。贵州应深化改革和创新，建立更加完善的居住证制度，健全以居住证为主要依据的农业转移人口公共服务均等待遇政策；慎重推进集体经营性建设用地的市场化，总结运用贵州农村集体产权改革试点成果和经验；在新的领域，培育和利用新机遇，促进贵阳贵安一体化发展，利用大学城人才集聚的优势，依托国家双创示范基地，推动大学城双创园国家级科技企业孵化器建设，高标准建设省级创业孵化器基地，组建产学研联盟；创新机制体制，实现毕节试验区建设高质量发展;重视人力资源开发，增加基础教育和高等教育投入，增加职业教育培训，构建多层次人才体系。

（三）建设区域中心城市，促进协调发展

要不断优化城市空间结构，完善城市基础设施和公共服务设施，改善城市生态环境，提高产业融合水平，加强产业吸收能力。2021年贵州县城以上的城市增加了62万人，常住人口的城市化率达到55%左右。①《2022年贵州省政府工作报告》当前，贵州新型城镇化要通过产业发展做大做强城镇经济，促进城乡要素流动，拓展脱贫人口的就业空间。例如，仁怀市茅台镇以酱香酒产业为引领，推动红高粱产业、包装产业、物流产业等应势发展，GDP排名多年位于全国前列，使仁怀城市品质提升、底色厚重，城乡居民生活水平提升。因此，要充分利用贵州省的地理多样性、气候多样性和生物资源多样性发展潜力，优化特色经济作物的区域布局，培育和扩大优势产业，增加区域性中心城市吸引力，增加城乡居民收入，缩小城乡差距。

（四）实施城市更新行动，延伸县城基础设施

要实施城市更新行动，大力实施城市老旧小区、棚户区（城中村）、背街小巷与煤气等城市管网项目。完善供气供热等设施，弥补教育、医疗卫生等公共服务的不足。坚持市场化运营，合理划分改造单位，通过“肥瘦搭配”、跨地区组合等方式实现损益平衡，使社会资本参加改造。全力稳定地价、稳定房价、稳定预期，防止房地产市场大跌，保持稳定健康发展。要加大环保设施投入力度，规划建设一批垃圾焚烧发电项目，改革投资融资体制，做好项目规划，吸引民间资本投资县乡垃圾、污水处理设施。另外，要推进县城基础设施向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖。支持遵义等符合条件的中心城市轨道交通建设，继续完善互联网共享自行车等符合人民美好生活需要的基础设施建设。完善城市信息基础设施，整合和共享公共信息资源，运用大数据、云计算、区块链等新技术，实现数据合作、业务合作和政企合作，破解城市发展“信息孤岛”。推动城乡基本公共服务均等化，建立基本公共服务与常住人口挂钩、由常住地提供的机制，将新增城镇人口纳入中央财政的相关政策，优化资源配置，促进教育、医疗卫生、养老服务在城乡之间、区域之间均衡发展。