突发公共卫生事件中社区应急准备能力评价研究进展

魏吉利，白文辉，卢颖，李佳克，张红梅*

公共卫生应急准备（public health emergency preparedness）是指“公共卫生、卫生保健系统、社区和个人预防、快速应对和从突发公共卫生事件中恢复的能力，特别是那些规模、时间或不可预测性可能压倒日常应急准备能力的突发公共卫生事件”[1]。近年来，突发公共卫生事件频发已严重影响人们的健康安全和社会的稳定，也给公共卫生应急准备工作带来巨大挑战。以往突发公共卫生事件的应急管理多由政府全权主导，然而应急管理是项复杂而庞大的工作，有效的应急管理不能仅靠政府的力量。社区是突发公共卫生事件防控的第一道防线，也是公共卫生体系建设中重要的环节[2-5]。社区弥补了政府、医院及社会组织在应对突发公共卫生事件中的局限性，更加贴近社区居民，在突发公共卫生事件应急准备中有独特的优势。社区可以通过多种手段有效预防、控制突发公共卫生事件的发生、发展，降低突发公共卫生事件造成的损失，维护社会稳定，为解决公共卫生问题提供了新途径[6-9]。社区在新型冠状病毒肺炎（COVID-19）疫情防控过程中存在应急准备能力总体不足的问题，包括人力资源分配不均、紧急物资供应困难、信息沟通不畅、法律意识不强、防控手段单一、居民焦虑恐慌等，同时也暴露出社区在突发公共卫生事件应急准备工作中尚无统一的能力标准的问题[10-12]。本研究采用系统文献检索和文本分析方法对中、英文数据库中与社区突发公共卫生事件应急准备能力相关的文献进行分析，对社区突发公共卫生事件应急准备能力理论框架、能力评价及现状相关研究进行综述，以期为构建社区突发公共卫生事件应急准备能力评价指标体系提供理论依据，为评估、建设、提高社区突发公共卫生事件应急准备能力提供支撑。

1 社区突发公共卫生事件应急准备能力理论框架

科学的理论框架可为社区突发公共卫生事件应急准备工作提供参考和指导，国内外有关突发公共卫生事件应急准备的理论框架较多，但这些理论框架多适用于政府和卫生行政部门。目前，有关社区突发公共卫生事件应急准备能力的理论框架主要包括：WHO发布的《应急准备策略框架》[13]，美国疾病控制和预防中心（CDC）制定的《公共卫生准备能力：国家和地方规划的国家标准》[14]，美国科罗拉多州立大学民族预防研究中心提出的社区准备模型[15-17]。

1.1 应急准备策略 2017年WHO发布的《应急准备策略框架》提出了国家、社区、国际公共卫生应急准备的原则和要素。其中，社区应急准备能力涉及治理、能力、资源3个关键要素，核心组成涵盖12个不同领域：（1）整合社区应急准备工作的政策和立法；（2）社区应急准备、响应和恢复计划；（3）社区管理者、成员及其他利益攸关方参与地方/国家层面的多部门卫生工作协调机制；（4）社区一级的风险评估、能力评估和优先次序，以确定应急准备的优先事项；（5）基于社区事件的早期监测预警和信息管理系统，多种早期预警系统可以到达社区，使社区紧急疏散中心能够快速获得服务和补给；（6）在紧急情况下，居民可以在社区一级获得快速诊断服务；（7）提供和获得消除物质、财政和文化障碍的专门紧急服务，在紧急情况下从其他部门获得社区卫生和基本服务所需卫生设施的应急准备工作即连续性计划；（8）应急准备工作中的社区风险沟通机制，社区对紧急情况下健康保护措施的认识，应急准备工作的社会动员策略；（9）研究的重点是社区应急准备工作即对社区应急准备工作的评估；（10）财政资源及其他应急资源的可用性和获取途径；（11）为紧急情况提供专门、训练有素和装备齐全的人力资源；（12）社区一级应急储备及设备的获取与可用性[13]。

1.2 公共卫生准备能力：国家和地方规划的国家标准 2011年CDC制定《公共卫生准备能力：国家和地方规划的国家标准》，这是一套15个不同但相互关联的能力标准，旨在提高国家和地方公共卫生系统的应急准备和响应能力[14]。能力标准包括：社区准备、社区恢复、应急行动协调、紧急公共信息和警报、信息共享、医疗对策调配与管理、医疗物资管理和分配、药物干预、安全与健康、死亡管理、大众安全、医疗增援、志愿者管理、公共卫生实验室检测、公共卫生监测与流行病学调查。同时，该文件还对每种能力标准进行了详细描述。

1.3 社区准备模型 美国科罗拉多州立大学民族预防研究中心在心理准备模型、创新决策过程理论和社会行动过程理论的基础上，提出了包括衡量社区准备水平的9个阶段（社区宽容、否认、模糊意识、预先计划、准备、初始化、制度化、确认/扩张、专业化）和5个维度（社区努力、社区努力的知识、社区对该问题的认知、领导力、社区资源）的社区准备模型，通过关键知情人法和锚定评分法可以有效评估社区准备水平和阶段，以指导社区公共卫生预防的策略制定和项目实施，从而提升社区公共卫生问题准备能力[15-17]。社区准备模型理论框架可应用于卫生服务提供、疾病预防、环境保护等各方面。一方面，目前国内尚未提出针对社区公共卫生事件应急准备的理论框架及研究方法，国外的社区突发公共卫生事件应急准备框架也相对较少，故探讨社区预防、应对突发公共卫生事件能力的有效评估方法，并据此提升社区应急准备能力，成为我国亟待研究和解决的问题。另一方面，现有理论框架的实际应用率较低，未来有必要加强对理论框架的探索与应用，在应用中对理论框架进行检验、完善和推广。除此之外，现有理论框架并未给出具体的应急准备能力指标，尚不能为社区突发公共卫生事件应急准备管理提供思路和指引，为扩大其适用范围，在实际应用过程中应根据社区的实际情况进行进一步的完善和修订，以提高其实际应用价值。

2 国内外社区突发公共卫生事件应急准备能力评价现状

2.1 国外社区突发公共卫生事件应急准备能力评价现状 欧美等国家较早开始关注突发公共卫生事件中的社区应急能力，且随着突发公共卫生事件的频繁发生，这些国家开始充分认识到社区在突发公共卫生事件中的重要作用。应急准备能力评价是突发公共卫生事件应急管理的核心环节，故研究者们对社区突发公共卫生事件应急能力评价进行了较深入的研究[18-20]。最初将社区突发公共卫生事件应急能力评估包含在国家突发公共卫生事件应急能力评估中时，并未提供专门针对社区突发公共卫生事件应急能力的评估框架和工具。随着对社区应急管理研究的不断深入，发现具有针对性的社区突发公共卫生事件应急能力评估可以为社区公共卫生政策制定者提供具有实用价值的参考依据。对国外相关研究文献分析发现，公共卫生应急响应社区评估（CASPER）和事件后幸福感综合模型（COPEWELL）在社区突发公共卫生事件应急准备能力评价中应用较为广泛。

2.1.1 CASPER工具包 2009年，美国CDC将《公共卫生准备能力：国家和地方规划的国家标准》作为理论依据，开发了CASPER工具包，用以评估社区在突发公共卫生事件整个生命周期中的需求和应急能力。该工具包提供了采样方法、数据收集、分析方法，以及如何报告和传播评估结果以促使评估标准化，为公共卫生从业人员和应急管理部门提供了公共卫生事件防控指导[21-23]。2012年，CDC对工具包的统计方法和使用说明进行了更新和改进。CASPER工具包可应用于各种危害公共健康的突发公共事件。SCHNALL等[21]运用该评价工具就美国维尔京群岛发生5级暴风时社区应急响应和恢复需求进行评估，提高了当地应对和恢复工作效率，加强了应急准备工作。

2.1.2 COPEWELL及工具包 2017年，美国环境卫生与工程部及流行病学研究部门联合开发了COPEWELL和基于此模型的自我评价工具包[24]。COPEWELL是一个借助相关数据预测突发事件中社区抵抗、恢复和功能的模型，由社区功能、预防和缓解、人口脆弱性、不平等和剥夺等模块构成，是一种客观且自上而下的社区韧性测量方法，适用于社区不同场景的突发公共卫生事件[24-25]。基于此模型研发的自我评价工具包更为主观，适用性更加广泛，使社区评估和行动规划有更大的自主权，可促使社区拥有更广泛的风险和恢复力意识，进而凝聚社区各类资源，增强集体解决问题的能力[26-27]。

2.2 国内社区突发公共卫生事件应急准备能力评价现状 在突发公共卫生事件带来的不良影响下，我国也开始进行了国家、省、市、县级等不同层面的突发公共卫生事件应急准备能力评价研究。近年来，应急准备能力评价研究的对象集中于政府、疾病预防控制系统、医院及卫生相关机构[12，28-31]。随着对突发公共卫生事件应急管理的深入研究，我国研究者们逐渐认识到社区在突发公共卫生事件中发挥着不可或缺的作用，故开始对社区突发公共卫生事件应急能力的评价进行一定程度的探索。研究多从系统、组织、个人3个层面对社区突发公共卫生事件应急准备能力进行评价。

2.2.1 系统层面 从系统层面对社区突发公共卫生事件应急准备能力进行评价，多是对政策、法律法规和程序的评估，涉及多个应急准备工作的参与主体，评价指标较为广泛但缺乏针对性。如2013年根据《国际卫生条例（2005）》和《全国卫生部门卫生应急管理工作规范》等政策文件，国家卫生计生委发布了《关于印发卫生应急能力评估工作指导方案的通知》，内含卫生应急能力八项评估标准，分别为：体系建设、应急队伍、装备储备、培训演练、宣教科研、监测预警、应急处置、善后评估[32]。2014年国家卫生计生委在全国范围内开展省、市、县三级卫生行政部门卫生应急能力普查，发现：不同行政级别和区域间存在差异，其中基层行政部门应急能力亟须加强；善后评估、培训演练、宣教科研工作有待提高[33]。2008年国家卫生部发布《疾病预防控制工作绩效评估标准》，主要针对疾病预防控制机构和相关卫生机构疾病预防控制能力进行评估[34]。

2.2.2 组织层面 从组织层面对社区突发公共卫生事件准备能力进行评价多是对评价对象职责、资源和措施进行评估。如杨屹等[35]设计了包括基本情况、应急管理、应急预案、应急人员、应急演练和培训、应急物资6个方面的问卷，调查浦东新区46家社区卫生服务中心的公共卫生应急能力，结果显示社区应急能力总体上并不能满足辖区每年突发公共卫生事件的需求。谈晔[36]从中山市基层防保机构职责和能力建设角度出发，建立了中山市基层防保机构突发公共卫生事件应对能力评价模型，并运用此模型开展实证研究，发现中山市疾病预防控制机构应急框架体系已基本建立，且具有一定的突发公共卫生应急准备能力，但同时也存在着诸多有待解决的问题。

2.2.3 个体层面 从个体层面对社区突发公共卫生事件准备能力进行评价多是对评价对象技能、态度等方面的评估，社区突发公共卫生事件中参与的个体主要是应急准备工作管理人员、医务人员、公众等。林音等[37]从预防能力、救援准备能力、救援能力、恢复能力4个维度构建社区护士应对突发公共卫生事件的救援能力评价指标体系，但尚未检索到该评价指标体系的应用研究。姚侃斐等[38]将公众作为评价对象，明确突发公共卫生事件中公众应急准备能力，确立公众应急准备能力要素，提出突发公共卫生事件中公众自救能力评价指标体系，评价指标包括预防能力、自救准备能力、自救处置能力3个一级指标及13个二级指标，今后有关机构可以依据此评价指标制定和开展教育培训项目。

此外，部分研究从两个层面结合的角度评价社区应急准备能力。戴冉等[39]通过梳理我国突发公共卫生事件相关政策和国内外相关指标体系，针对区级卫生行政机构和公众构建了区级突发公共卫生事件应对能力评估指标体系和公众应对突发公共卫生事件知识、反应和对政府的评价指标体系，结果显示公众对突发公共卫生事件相关知识的知晓率较低，心理承受能力较弱。

比较国内外社区突发公共卫生事件应急准备能力评价工具：首先，国外评价工具均由权威机构研发，或者由多机构合力研发，评价工具可信性高，较容易推广、应用，而我国缺少由权威机构研发的评价工具；其次，国内评价指标体系多通过文献回顾、焦点小组、德尔菲法等研究方法构建，但大多数指标体系不够具体、量化，只能提供参考，缺少进一步的实证研究，不能被广泛应用于评估、建设和提升社区应急准备能力实践中；最后，国外评价工具适用性更加广泛，可适用于社区不同类型突发公共卫生事件，国内评价工具更具有针对性，社区突发公共卫生事件应急准备不同参与主体都有研发对应的评价工具，多数评价工具针对呼吸道传染病，而不包含食物中毒、职业中毒等突发公共卫生事件，因此未来开发更具适用性和可操作性的评价工具是社区突发公共卫生事件应急准备能力建设的重要方向。

综上所述，我国在应急准备能力建设和评估方面取得了一定成就，但社区应急准备能力在很多方面尚不能满足现实需求，需要进行更深入的研究。首先，应急准备能力相关研究多集中在国家应急模式、系统、机制等宏观层面，社区应急准备能力建设工作需要具体且可行的参考依据；其次，应急准备能力研究多着眼于突发事件，而突发公共卫生事件有自身特点，因此针对突发公共卫生事件的研究有待于进一步加强；再次，突发公共卫生事件应急准备工作需要全社会参与，各参与主体针对各类突发事件的应急能力建设同样值得关注，现有研究多聚焦卫生行政部门和相关机构，缺少针对基层社区应急准备的研究；最后，我国社区在应对突发公共卫生事件中缺乏某些必要的应急准备能力及有效的应急准备措施。社区突发公共卫生事件应急准备能力评价工具可以科学衡量和评价社区突发公共卫生事件应急准备能力，为社区应急准备能力建设提供依据和思路，进而指导制定有效的改进措施和政策，提高突发公共卫生事件中社区应急准备能力，降低突发公共卫生事件带来的损失。结合相关社区应急准备理论框架和国内外现有评价工具，研究者们今后可以从组织管理、应急队伍、资源保障、宣传教育、风险监测、风险评估与沟通、应急救援、恢复重建等维度构建社区突发公共卫生事件应急准备能力评价指标。

作者贡献：魏吉利、白文辉进行文章的构思与设计；魏吉利、李佳克负责论文撰写、资料收集与整理；卢颖进行论文修订；张红梅负责文章的质量控制与审校，对文章整体负责。

本文无利益冲突。