论非诉讼纠纷解决机制嵌入国家社会治理之基本途径——以青藏地区现实运作为切入点

王 刚

（青海民族大学，青海 西宁 810007）

一、问题之提出

社会治理作为一项国家职能，贯穿于国家产生以后的各个时期。 长期以来，人类社会在探索国家治理中渐次形成了三种社会治理模式：国家（政府）主导（监管）模式、合作治理模式以及社会自治模式。 此三种模式或相互协调互动，或单独作用于社会的发展。 而社会治理经验表明，单单依靠国家权力和法律进行管理，尽管在一定程度上能够满足社会治理需要，但也可能遭遇其难以企及的治理困境及障碍。 因此，现代社会治理不仅应当依靠国家权力和法律手段进行调控，还必须关注取决于社会调整或控制的客观需求和现实条件以及由此衍生的非正式制度。

事实上，在价值及文化日益多元的今天，诉讼纠纷解决机制在一定程度上难以逃离失范的厄运。 最典型的表现，就是“协商与合作精神的退化，宽容与妥协价值的贬值，对纠纷解决中的利益所在缺乏合理判断能力， 以及自我本位的对抗心理的表面化、普遍化。 在这个过程中，不仅代替性纠纷解决方式缺乏当事人自律的保证，就连判决也难以保证其确定性和既判力，效益尚未被社会主体普遍接受为一种选择纠纷解决方式的重要、 甚至主要标准和价值，代替性纠纷解决方式的功能和价值也因此受到忽视。 ”[1]因此，“法治社会必须根据社会和当事人的实际需求，针对不同性质和类型的纠纷，综合考量效果、 成本和效益以及文化与心理等多方面因素，设立多元化纠纷解决机制，努力营造公平有序的社会秩序和法制环境，为构建和谐社会创造适宜的条件、环境和氛围。 ”[2]

经过近40 年的改革开放和现代化建设，中国取得的成就举世瞩目。 然而， 如何在这样一个区域广袤、民族成份复杂、文化多元的人口大国发展和改革中创新治理国家的体制机制，以有效治理国家和实现社会治理效能， 是摆在我们面前的突出课题。其实，从2002 年党的十六大形成的“党领导人民治理国家”的认识，2007 年党的十七大报告提出“保证党领导人民有效治理国家”，2012 年党的十八大进一步提出“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”以及2017 年党的十九大提出要建立共建共治共享的社会治理格局，我国社会治理理论及实践也经历了从政府管制到社会管控、社会管控到社会管理、社会管理到社会治理不断渐变和发展的过程。 尤其是党的十八大以来，在加强和创新社会治理方面，提出了许多新理念、新举措，国家治理与法治的多维关系亦愈发紧密，这也使得国家治理与法治之间存在的张力更加凸显。

青藏地区基层社会治理实践及法治化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，因其特有的地域、民族、宗教、文化、经济发展等区域特征， 自然延伸出符合青藏地区区域特征的本土法则。 此种方式是否符合推进国家治理体系和治理能力现代化要求，从中挖掘和总结出多少值得推广的经验，并以法治思维和手段予以整合、汲取有益经验，无疑对青藏地区乃至西部地区的社会稳定和实现长治久安具有重要的现实意义，同时对拓宽法学研究视野和提升法学研究水平具有重要的学术价值。 基于此，本文以青藏地区现实运作为切入点，欲寻求非诉讼纠纷解决机制与社会治理的互动基础及其嵌入国家社会治理之基本途径，以期在一种正面的合作和自觉地参与中实现社会治理。

二、基本概念及基本问题界定：非诉讼纠纷解决机制与国家法律治理

（一）诉讼与非诉讼纠纷解决机制

在复杂的社会关系和人类活动中，总会充满各种形式的利益纠葛和冲突，由此，人们渴望通过一定的方式和手段予以解决，以实现自己的需求。 一直以来，以诉讼方式解决利益纠葛和冲突，始终被认为是一种最具效力和公正的解决纠纷解决方式，因而也倍受相关主体的追捧和青睐。 作为一种社会机制和权力行使方式，其最深刻的社会功能即以其预先设定的规则实现国家语境下的社会秩序。 因此，诉讼制度的建立与运作，主要基于司法权的行使和法律的适用过程两个重要环节。

诚然，此种认知可能在单一文化和价值观中能够予以体现，并能够达到较为理想的结果。 但是，不可否认， 如同制定法将不可避免地遭遇不合目的性、不周延性、模糊性等诟病一样，单靠单一的诉讼方式，也难以保证其光泽照耀社会主体以及给他们带来意欲的结果。 因为，与其他社会现象相比，诉讼是一种极为复杂的社会现象。 一方面，此种方式首先需得到民众的广泛认同和普遍支持。 而事实上，此种方式在某种程度上也极难得到认同和支持，囿于文化背景、价值观等差异，其总难以从应然角度实现纠纷的最终解决。 另一方面，从对待诉讼的态度上来看，尽管东西方法律文化传统具有天然的差异，但诸如诉讼“负价值”“厌讼”等文化在某种程度上具有同质性。 尤其在深受“和”思想影响下的我国，若非不得以，民众一般也不会轻易诉诸于诉讼来解决冲突或纠纷。 因此，非诉讼纠纷解决机制自然成为民众解决纠纷的首选方式。 与诉讼手段不同，非诉讼纠纷解决机制有自治性、沟通性、多样性以及效益性等特点。 如其一般以纠纷主体的合意为前提，注重纠纷当事人的沟通，在解纷的形式与手段上趋于多样化，有利于更便捷、及时解决纠纷等。[3]其实，从社会治理角度看，无论诉讼抑或非诉讼纠纷解决机制，只要能在各自的范畴中实现纠纷的有效解决，进而能够实现社会的治理，都应当予以推崇和认可。 尤其是极具独特地理单元，游牧文明、宗教文明交融并存的世界屋脊青藏地区，挖掘和探讨源于其文化、习俗等在当地社会治理中发挥特殊作用的非诉讼纠纷解决机制，此种意义不言而喻。

（二）基本问题界定

为便于研究， 本文的切入点和取样范围在于“青藏地区社会治理的现实运作”，所论证的核心问题基于如下立意：

其一，由于非诉讼纠纷解决机制涉及谈判（交涉）、调解、仲裁等，穷尽问题的方方面面恐不实际且影响主要问题的论证。 因此，本文在论证时，将视角重点放在除人民调解之外的民间解决纠纷实践上，与之无关的内容不再一一述及。

其二，党的十八届三中全会尤其是党的十九届四中全会之后，以法治方式和法治思维推进国家治理体系和治理能力现代化问题已深入人心。 然而，较为遗憾的是，相关研究将如此宏大的战略局限于一种运动式的解读并过分强化其政治标签，既不能在依法治国战略背景下，为如何实现法治框架内的治理能力体系化提供制度性保障，更无视特殊地区（民族地区、基层地区、偏远地区）已被实践检验过且具有非凡生命力的“本土法则”，极易割裂和人为加剧正式制度和非正式制度之间的冲突甚至对抗。这种状态导致的后果是，原本极具治理效果的纠纷解决方式渐次遭遇打压、禁锢，原有的社会结构甚至被解构，而与当地社会秩序、结构和文化吻合的解纷方式又难以形成并发挥作用。 长此以往，就会积累和扩大纠纷基数，最终演化为更加棘手和严重的社会问题。 也即如此，青藏地区非诉讼纠纷解决机制中展现出来的解纷技巧、智慧以及其在社会治理中的地位和可能贡献作为活生生的社会治理资源，必须以“同情的理解”的勇气正视其治理效果。在笔者看来，以判决等形式的正式机制与以民间形式的非正式机制，自有其存在的深刻文化背景和价值评价， 与其在两者之间有意制造紧张与断裂，毋宁要严肃审视非诉讼纠纷解决机制的正当性及其在社会治理中的重大意义。

其三，尽管非诉讼纠纷解决机制自有其存在空间和价值，但任何存在，尤其是社会治理，倘若离开法律的调控和规制，必将走向空谈或成为政治的附庸。 一种本应对社会治理有所作为的本土法则亦是如此， 倘不能获得来自权威力量的认可和支持，将始终会被无情打压和埋没。 或许，因其程序自始带有某种程度的妥协性而缺失法律的正义性。[4]

其四，本文无意穷尽青藏地区非诉讼纠纷解决机制在社会治理中的表现，而意欲以该地区民间纠纷解决机制为取样范围，使本应看似毫无联系的社会治理与非诉讼纠纷解决机制联系起来，进而寻求两者之间可能存在的契合。 以此引出本文的主要观点和论证思路——法治绝非实现社会治理的唯一方式和途径，但社会治理需以国家的法律治理作为前提和基础，当两者能够实现某种意义上的契合或良性互动，也既符合治理体系和治理能力现代化的基本内涵和目标。

（三）从国家治理——国家法律治理

在依靠国家权力进行社会治理模式下，由于其正式化、正规化特点，不仅需要大量的公共资源支持，而且往往因之付出高昂的成本。 同时，国家治理一般不对非正式制度及其可能的社会治理效果产生兴趣并加以关注，使得国家治理因成本过高而无法有效运行。 更为严重且突出的问题是，从手段而言，专属于国家的治理一般仍以强大的行政权力作为推进的前提和基础。 而行政权力则很难有较强的自我纠错能力，这在2016 年发生的“雷洋”案中可见一斑。 其实，该案种种证据一再证明，涉案人员有滥用执法权之嫌。 如果按正常的程序，本案完全可以通过正当的司法途径揭示案件的事实真相以及民众对此案的种种质疑。 但由于“雷洋”案本身折射出执法的不规范性，使得相关机关在此案的处理上显得异常被动且毫无退路， 甚至不惜将错就错，通过人民检察院的“不起诉”决定使民众的关注和质疑“拦腰截断”，其做法无疑进一步暴露了执法机关在自身纠错能力上的任意性以及偏袒心理。 但由此给公众造成的执法权滥用、信息不公开以及对执法权的恐惧等难以在短期内消解，极易导致执法权的进一步滥用——至少对民众产生此种担心，甚至怂恿滥用执法权行为。

可见， 国家治理运行时出现的滥觞一再证明，脱离法律的治理终将蜕变为集权与专制，使社会步入新的混乱和无序。 而且，在所有的社会控制中，法律因具有一系列的救济和纠错能力而被视为是一种逻辑最严谨、技术最复杂、效力最高的机制。 当然，法律并非万能，如果其脱离开基本的民族心理和民族习惯，用僵化、甚至高高在上的姿态“不食人间烟火”并作用于社会之时，恐仍难以实现法律意义和法治语境下的社会治理。 由此，“现代法治社会的纠纷解决机制需要建立在一种以法律为中心的多元化规则体系之上，除国家创制的各种规范性文件及其他正式法律渊源之外， 还存在各种社会规范，它们在法律的框架或阴影下发挥着不可或缺的作用，也是纠纷解决的基本依据。 ”[5]与国家正式制度相比， 非正式机制无需耗用过多的公共资源，也无需国家权力的严密控制， 在国家法律治理语境中，非正式机制因其适应性、灵活性，能有效维持社会的运行并成为社会控制不可或缺的组成部分。 因为，“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况下会怎样使用它的强制权力和根据对此的了解计划它自己的个人事务。 ”[6]由此，在正式制度与非正式制度间形成互为补充的互动关系，进而通过各自不同的途径实现社会治理的终极目标。

三、非诉讼纠纷解决机制缘何要嵌入国家社会治理？

（一）区域法治对非正式制度之需求

一直以来，诉讼纠纷解决机制等正式制度因具备法治要素而倍受推崇。 然而，治理是一项十分复杂的系统工程，需要考察和关注社会治理赖以实现的多种因素。 受诸多因素影响，人们习惯于将青藏高原与偏僻、落后、荒芜等联系起来，多从经济、教育等方面区分其与东中部地区的差异。 与东西部简单的经济差异有别，此区域分布着藏、回、蒙、土、撒拉等世居少数民族，与世界三大宗教之一的伊斯兰教、佛教有着天然的联系，故宗教文明对该地区的影响深远。 一段时期以来，尽管国家尝试从不同层面消解此差距，尤其试图通过商贸文明及法治文明秩序主导并改变这一现状。 然而，“任何一种法律，倘要获得完全的效力，就必须使得人们相信，那法律是他们的，而要做到这一点，则不能不诉诸人们对于生活的终极目的和神圣的意识，不能不仰赖法律的仪式、传统、权威和普遍性。 最能够表明这一点的乃是传统。 ”[7]事实上，传统在青藏高原民众生活乃至维持社会秩序中具有举足轻重的作用。 此种衍生于民族宗教、风俗习惯等渐次形成的传统，无疑对该地区社会治理工作产生一定影响。

从传统的“立法中心主义”思维出发，囿于商贸文明及法治文明建构的需要，往往有意回避多种文明交融的事实， 甚至武断地将不同文明人为割裂。此种思维模式过分高估法治文明在民族地区社会治理中的效果，极易导致如下流弊：不同文明之间的关系不是合作，而是对抗；不是互动，而是相互排斥。 因而可以断定，不同文明之间的对抗，不仅使国家预设的法治文明很难调整特殊地区的社会关系、彰显正义，而且将很可能导致国家法律被虚置。 因为，“任何法律制度和司法实践的根本目标都不应当是构建一种权威化的思想，而是为了解决实际问题，调整社会关系，使人们比较协调，达到一种制度上的正义”。[8]一味地强调法治文明和国家法的权威性， 其结果必然会造成民众对国家法的漠视和排斥，进而最终影响社会治理的效果。

近年来，随着“一带一路”建设的深入推进，囿于文化、宗教等差异性而产生的冲突和纠纷亦渐次增多。 在这种大背景下，如果一味无视和舍弃商贸文明及法治文明秩序与其他文明的沟通与联系，不尊重宗教文明秩序和道德文明秩序，换言之，如果不在法治文明秩序的视角重新审视、改造并吸纳宗教文明秩序和道德文明秩序，而一味以破坏旧世界的面目出现， 排斥宗教文明秩序和道德文明秩序，其必然结果是法治文明秩序徒有其名， 难副其实，再健全的机制也难以经受人们对它的消极态度。

这种情况在青藏高原的纠纷解决实践中也较为明显，一方面，“宗教文化是我国少数民族文化的重要内容与表现形式，宗教生活构成了少数民族社会生活的基本形式和重要方面。 ”[9]考察该区域的解决纠纷方式就会发现，在信仰某种宗教的那部分民众那里，宗教与其社会生活之间具有千丝万缕的联系和瓜葛，因此，纠纷的解决受宗教因素较大；但另一方面，正式制度语境中的解纷方式又很难企及该区域民众社会生活的方方面面，其不仅难以从根本上解决纠纷，反而存在某种程度上的缺失。 由此，推进民族地区社会治理体系和治理能力现代化，必然离不开非诉讼纠纷解决机制在该地区的重要作用。

（二）地区社会治理工作仍面临诸多困境

从宏观层面和所反映的共性问题①看， 与全国其他地方普遍存在的问题一样，青藏地区社会治理工作难免遭遇如下困境：

1.领导、命令型行政管理模式②思维仍在一定程度上存在

改革开放四十多年来，青藏地区在经济、文化、社会、生态等方面取得了长足的发展和举世瞩目的成就，经济总量持续快速增长，人民生活水平不断提高，各族民众的获得感、幸福感、安全感不断增强。与改革开放前相比，该地区在社会治理及治理效能方面取得的成绩有目共睹。 然而，囿于地理环境、经济发展水平、民族宗教事务等因素，该地区社会治理工作仍表现出一定的特殊性和复杂性。 尤其是从该地区基层社会治理实践来看，在社会治理中处于主导地位的政府及相关部门仍未彻底摆脱和有效改变领导、命令型行政管理模式。 调研反映，一些地方仍习惯性地将传统行政管理模式和思维嫁接于基层社会治理工作中，将社会治理工作视为是政府行政管理职能、经济管理职能、文化管理职能的一部分，政府成为社会治理的唯一主体。 同时，以维稳为导向的解决社会矛盾和冲突方式呈现体制化趋势：一方面成立“维稳办”“综治办”等专门机构，各级政府设立专项“维稳基金”，从组织结构和资源安排上强化政府的维稳能力；另一方面强调“领导包案”“属地管理”，推行干部考核中的“零指标”，从激励机制上提高干部的维稳动力，其中个别做法甚至悖离依法治国、国家治理体系和治理能力现代化等要求。

实践表明，此种模式所固有的浓厚的行政气息和行政思维，不仅难以从根本上解决社会矛盾和冲突，也容易忽略其他参与主体在社会管理治理中的作用，极易排斥和抹杀一切基于本土文化而衍生的本土法则对社会治理的可能贡献，也即如此，其对青藏地区社会治理工作的影响的流弊可见一斑。 这种体制化趋势的结果极易陷入维护社会稳定——刚性化——国家机器干预和维系——强化政府的绝对权威之怪圈，因难以从制度层面解决社会矛盾和纠纷，必然会催生甚至孕育新的矛盾和纠纷。 而且，此与强调法律至上的法治目标和法治建设步调极为不符。

2.对区域化社会治理模式等的重视和关注程度不够，缺乏必要的理论支撑

从历史维度看，我国自古就是一个统一的多民族国家，其国土广袤、地区差异相当显著。 从自然地理环境、民族性以及经济文化发展等因素看，青藏地区区域特征明显。 此种事实使得青藏地区社会治理工作既要遵循社会治理的一般理论、方法、方式和路径，更要考量其区域、经济社会发展、民族宗教多元、涉边等其他特征。 从其特殊性考量，青藏地区的社会治理模式一定是综考其特殊性且被该地区实践检验过的区域化社会治理模式。 否则，未加关注区域化的社会治理模式终将因脱离实际而在该地区招致冷遇。 如此，基于区域差异性考量，对诸如区域化社会治理模式理论研究的重要性不言而喻。但遗憾的是，学界就“中国西部区域特征与法制统一性”“青藏高原地区与东部发达地区区域经济合作中的法律问题”等予以关注和研究，而对社会治理的区域化问题鲜有关注，致社会治理理论在基层社会治理中的指导作用大打折扣。 反而需通过自下而上的基层治理实践丰富社会治理理论。 对青藏地区来说，其在诸多方面表现出的特殊性，使得区域化的社会治理理论对该地区的指导意义尤为迫切！事实上，区域化社会治理理论研究的缺失，也必将对青藏地区基层社会治理实践产生消极影响。

3.民众参与社会治理工作的自觉性尚未形成

一般而言，民众既是社会治理的对象，又是社会治理的受益者。 一种有序的民众参与既能使民众理解社会治理的必要性及其意义，又能促使其自觉的遵守服从管理，并调度其出谋划策和主动管理的积极性。 如此，社会治理的实践基础是民主参与，实现民众与政府的互动， 增强普通民众的权利认同感，树立民众的主人翁意识，鼓励民众通过积极参与在社会治理多元主体之间形成良性互动。 与领导、命令型行政管理模式思维不同，社会治理主体不应当是政府一家独大或成为唯一的权力主体，企业、 社会非政府组织和公民都应当成为治理主体。也即如此，党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局。 共建共治共享需要各个社会治理主体共同参与社会建设，共同参与社会治理，共同享有治理成果，形成良好的社会秩序，这就要求必须重视培育民众社会治理参与意识水平。 然而，一个不争的事实是，尽管民众参与是推动社会治理有效方式，但在实践中却又遭遇民众对社会治理缺乏深刻的认识和主人翁意识、 参与度和积极性不高等问题。 同时，由于受社会治理是政府职能认识等影响，民众普遍将社会治理工作视为是政府一家的职责，此种认识也在无意间淡化了民众的主体意识。 而脱离民众参与的社会治理， 其效果也未必能尽如人意。

4.自组织等社会组织的治理主体作用有限

长期以来，人们习惯性地将社会治理工作寄望于政府或政府组织。 然而，过分依赖政府无疑会抑制其他社会利益组织的存在和发展，反而会导致政府权力的极度集中和负担过重，更不利于培育自组织参与社会治理能力。 “一个正常的社会需要这样一种自组织能力，以应对可能的政府失灵和市场失灵，以使社会生活能够有序进行，降低社会转型的风险。 ”[10]从青藏地区社会治理工作存在的问题来看，自组织参与社会治理尽管有所体现，但尚未从观念、制度、实践等层面构建和形成以自组织参与社会治理为主要内容的社会治理模式。

（三）法治资源及基层司法行政能力相对有限

在诉讼纠纷解决机制中，除需要完善的实体法支撑和程序法操作外，最关键的因素应当是具有扎实专业素养的司法人员。 与全国发达地区相比，这一关键因素在青藏高原却显得较为稀缺。 据调查，近年来，青藏地区基层人民法院、人民检察院案多人少；法官、检察官流失较多。 如该地区的Q 省现有人民法院55 个， 其中中级法院8 个， 基层法院46个，人民法庭111 个（固定法庭76 个，巡回法庭35个）。 全省法院在职干警2348 人， 其中法官1387名， 较2002 年机构改革前的1560 名减少了173名，占59.1%；基层法院干警1671 人，占全省干警总数的71%；少数民族干警1032 人，占44%；研究生23 人，占1.7%；大学本科831 人，占59.4%；大专398 人，占28.6%；中专82 人，占5.9%；高中以下57人，占4.1%，较1995 年下降了近10%。 在全省的76个固定人民法庭中，现有法官141 名，庭均1.3 名，实为“两人庭”。 而全省法院各类一审案件收案数呈逐年增长趋势，案多人少问题较为突出。

这一问题在基层法院尤为突出，特别是较为偏远的农牧区基层法院中，因人员短缺组不成合议庭或一人审理一个案件现象较为普遍。 如部分偏远牧区县无一符合任职资格的律师，在该省整个牧区精通双语的法官、检察官、律师等司法人员更是寥寥无几，在一定程度上严重影响了农牧民群众维护自身合法权益的基本诉求。 再如，在一些基层的司法所中，一般只配备1—2 名工作人员，而掌握专业知识的工作人员少之又少，这在一定程度上限制了官方解决纠纷的能力，在某种程度上加重了社会治理的负担。 与之对应的问题是，基层司法能力的强弱直接关乎相关纠纷是否得以解决以及当事人对纠纷处理方式的满意度。 事实上，调研普遍反映基层司法能力不足问题，其直接导致纠纷处理方式和手段不畅。 这也在某种程度上加剧了一些地方不能承受之重，由于资金及工作人员的严重不足，大大削弱了基层司法所、乡（镇）部门的解纷质量、积极性和解纷能力，致使原本在解纷上有所作为的相应部门无所作为，甚至因未能及时、有效化解解纷，又可能催生出新的解纷和矛盾，此问题又成为实现社会治理目标的羁绊。

分析造成这一突出问题的主要原因是： 一方面，恶劣的自然环境和艰苦的生活条件，加上与之不相对称的较低福利待遇，难以吸引法律人才特别是双语法律人才到艰苦偏远的涉藏地区司法机关或司法行政机关工作。 以Q 省为例，除8 个中级人民法院外，46 个基层法院中平均海拔在3000 米以上的有22 个。 因这些法院多处涉藏地区，其对双语法律人才又有着特殊需求，对保障和实现少数民族民众平等的诉讼权无疑具有重大的现实意义。 从上述法院的现有人员构成来看，尽管队伍中藏族干警占336 名， 但藏汉双语法律人才分别仅有117 名，占全院干警的34.8%。不仅如此，现有人员调出意愿较为强烈，特别是双语法律人才流失现象严重。③另一方面，现有招录体制下，法律人才特别是双语法律人才招录十分困难。 从调研情况来看，自2014 年省级统一招录司法辅助人员工作启动后，2016 年开始统一招录法官助理，连续三年法官助理共计划招录365 名，实际招录231 名。法官助理有36.7%的招录计划未能实现，且已招录的法官助理多为不懂或不会藏族语言文字的考生。

此外，造成青藏地区基层司法队伍建设薄弱的另外原因是现有招录体制导致真正接受系统法学教育且通过国家法律职业资格考试的考生，因难以通过公务员考试而被拒之门外。 双重考试机制带来的结果，使得通过法律职业资格考试的考生不一定能顺利通过公务员考试， 也就意味着无缘司法工作。 而通过公务员考试的考生又可能因非法学专业而难以适应工作要求。 从Q 省基层司法人才队伍建设的长期经验来看，仅依靠内部培训等工作机制难以满足实际工作需要，此种问题必须从国家层面采取特殊有效、灵活的政策加以解决。

四、非诉讼纠纷解决机制嵌入国家社会治理之基本途径

非诉讼纠纷解决机制作为本土化资源，是相应地区社会治理手段之重要组成部分。 然而，如果没有一种合理的互嵌式制度构建，非诉讼纠纷解决机制的作用将被正式制度挤压、替代，使社会治理难以达到理想的效果。 事实上，在价值及文化日益多元的今天，诉讼纠纷解决机制在一定程度上难以逃离失范的厄运。 最典型的表现，就是“协商与合作精神的退化，宽容与妥协价值的贬值，对纠纷解决中的利益所在缺乏合理判断能力，以及自我本位的对抗心理的表面化、普遍化。 在这个过程中，不仅代替性纠纷解决方式缺乏当事人自律的保证，就连判决也难以保证其确定性和既判力，效益尚未被社会主体普遍接受为一种选择纠纷解决方式的重要、甚至主要标准和价值，代替性纠纷解决方式的功能和价值也因此受到忽视。 ”[11]因此，必须寻求非诉讼纠纷解决机制与社会治理的互动基础。 笔者提出，实现此目标必须要依靠法治手段和方式，一方面，非诉讼纠纷解决机制赖以存在的文化基础必须受到重视和尊重，承认其社会治理中的积极意义；另一方面，必须通过法治化手段将其嵌入社会治理。

作为社会调控机制的法所追求的终极价值目标为自由、秩序、安全和正义。 为了追求这一目标，我们是否就要强硬地坚持国家法的一元规制模式，而排斥存在于少数民族地区，有着深厚历史底蕴的和实际功效的其他一切调解机制。 事实上，“多元化理念是建构多元化纠纷解决机制的最深刻的价值观，它不仅正面支持非正式的或传统的纠纷解决方式有其存在的合理性和价值，而且主张在现代社会扩大自治和自律的空间， 以克服法治的局限性，同时，肯定法以外的社会规范应该成为多元化社会中社会调整的重要依据。”[12]因此，在规范层面上，国家正式制度与非正式制度并不是非此即彼的关系，完全可以多元并存。 一方面，在社会治理过程中，国家法律对非正式制度应当包容， 无须采取禁绝的态度；另一方面，非正式制度应当纳入到法治的轨道，形成一种良性互动的法文化模式。 在这种模式下，两者间既存的对立和背离将渐次得以矫正，共同作用于需要调整的社会关系。 尤其在法律治理这一语境中， 非诉讼纠纷解决机制背后既存的自治规范、习俗规范以及宗教规范都能发挥治理的作用，不再排斥、弱化其在社会治理中的作用，并最终可以通过法治手段予以固化和制度化。 所以，建构多元解纷机制是可行的。

（一）代替性纠纷解决方式之完善

由于代替性纠纷解决方式对诉讼和判决的代替性、当事人利用上的选择性以及纠纷解决功能性为基本定位，在当代社会生活中发挥着日益重要的作用，成为法治社会中纠纷解决机制的不可或缺的制度性措施。 在我国，尽管国家公权力主导下的人民调解已成为非诉讼纠纷解决的主要机制，但其仍无法完全覆盖以及渗透到社会的方方面面。 尤其是在一些宗教、 族群和本土文化比较浓郁的民族地区，这种情况尤为明显。 在这些地区的社会治理中，不能无视沿袭数千年传承下来的民间纠纷调解机制。 因此，笔者认为，人民调解与其他民间解纷方式都是法治建设和社会治理的重要组成部分，非诉讼调解中的人民调解应整合其他民间调解资源。 具体为：

其一，建构互动型的解纷机制。 在县、乡镇、村的人民调解委员会中注意吸收参与其他民间调解的宗教人士和德高望重者参加， 对其进行集中培训，使游离于人民调解的调解机制与人民调解予以衔接和互动。 同时，利用传统民族文化中好的遗产为诉讼调解所用，在非诉调解中将现代法文化的内容渗入其中，使民众在情、理、法中受到教育。 其二，将在非诉讼纠纷解决实践中享有声望的宗教人士、“民间权威”等聘请为人民陪审员，使其参与到诉讼案件的审理过程中，充分发挥其解纷作用。 一方面，宗教人士、“民间权威”长期致力于相关纠纷的解决工作，对正式制度难以企及的领域自有一套符合当事人心理的话语体系和解纷技巧，可以将其运用到纠纷的解决过程；另一方面，在案件的审理过程中适当聘请宗教人士、“民间权威” 等作为人民陪审员，使得当事人能够卸下不信任、防范等包袱，进而能够积极配合法庭调查， 使案件事实真相得以再现，有助于案件公正、合理解决，进而达到定纷止争之目的。

（二）人民调解与其他民间解纷方式之无缝对接

长期以来，人们习惯于将广义的民间解纷方式纳入到人民调解范畴，一度认为民间调解即人民调解，人民调解即民间调解。 事实上，此种认识极有可能将人民调解与其他民间解纷方式趋于混同，而忽视其他民间解纷方式的作用及积极性。 如在一些地区的人民调解中，调解的范围已涵盖纠纷的方方面面，并适时成立了交通肇事、医患纠纷、劳动争议、妇女儿童权益保障、物业服务纠纷、校园纠纷等专门的人民调解委员会，也确实发挥了相应作用。 但除此种意义上的人民调解之外，还有相当一部分纠纷通过其他民间解纷方式予以解决。 尽管在一些宗教场所有专门的调解委员会或调解室，但由于没有相应的制度保障，使得其几乎流于形式。 此种情况反而使其他诸如宗教权威等主导的解纷方式大显身手。 由于这些解纷方式的纯“民间”性，使得与规范意义上的“人民调解”相脱节。 因此，应严格厘清人民调解和其他民间解纷方式的界限，对除人民调解之外的其他民间解纷方式予以关注。 同时，应当总结其他民间解纷方式行之有效的本土经验，使其与人民调解无缝对接。

（三）诉调对接制度之完善

党的十八届四中全会之后，全面依法治国战略在某种程度上促进和激发着民众权利及法律意识的提高，其中最为直观的表现则是基层人民法院诉讼数量的渐次上升。 以青藏地区某市某区人民法院为例， 其1 年受理的各类案件数达10000 件之多，从案件受理数上来看， 几乎可以拔得该地区头筹。但是，对较为落后地区的基层人民法院而言，囿于办案人员等限制，其无论如何也难以应对数量如此之多的诉讼案件，即使能够应对（当年该院审、执结案件3201 件，审执结率82.27%），其办案质量也令人堪忧。 因此，在日趋增多的“诉讼”时代，诉调对接制度之建立和完善，不仅能在很大程度上实现部分案件的分流，减少诉讼压力，节省诉讼资源；而且能够以最低成本实现在调解中认知法律、化解纠纷的目的。 当然，如果不从制度层面加以设计和完善，此种趋势又极易增加调解成本及解纷质量。 因为，一方面，人民法院为分流诉讼压力，很容易将案件分流给调解机构， 长此以往将导致调解案件过多，增加其调解负担；另一方面，目前各调解机关普遍存在人少案多现象，且调解费用有限，严重阻碍了办案人员的工作积极性，不利于纠纷的有效解决。 因此，建议从如下方面予以完善：

其一，对诉调对接的基本条件和程序作出分类处理，即将可以分流至调解机构予以调解的纠纷分流至调解机构，通过调解方式解决；对既可以分流至调解机构又可以通过诉讼途径予以解决的纠纷，赋予当事人足够选择权，在说明、解释前提下，由其选择通过调解还是诉讼程序；对必须通过诉讼途径解决的纠纷，则严格按相关程序予以办理和解决。

其二，基层司法能力的强弱直接关乎相关纠纷是否得以解决以及当事人对纠纷处理方式的满意度。 事实上，调研普遍反映基层司法能力不足问题，其直接导致纠纷处理方式和手段不畅，而司法能力之提高关键在于专业化的司法队伍。 因此，鉴于基层地区普遍存在的司法能力薄弱问题， 建议政府从资金、编制等层面予以倾斜和支持，让专业工作人员夯实到基层司法及相关部门中， 切实解决因人员不足而导致的基层司法能力不足问题。 即在现有人员基础上适当增加和补充专业工作人员， 及时解决人员紧缺和不足问题；通过培训、提升学历、待遇支持等，提升基层司法人员的专业素养和解决纠纷的能力；加大资金投入，解决和提高基层司法人员工资待遇，提高参与纠纷解决工作的积极性及办案质量。[13]

（四）权利救助组织力量之培育

一个良好有序的社会环境，离不开独立第三方的参与与监督。 近年来，尽管政府倾向于鼓励民间慈善组织、救助组织等发挥其积极作用参与到社会慈善、救助等工作。 但此种组织对民众日益多元的权利诉求、对社会秩序架构以及在政府与民间的纽带作用方面的贡献微乎其微。 由此，在政府和民间的利益纠葛甚至政府单方面、 自上而下的应对中，由于缺乏此种权利救助组织，在冲突和纠纷面前总觉得捉襟见肘、心有余而力不足。 这与缺乏一种介于政府和民间的第三方替代利益诉求方通过合理的途径表达是密不可分的。 与个体化的权利表达方式不同，完全社会组织化的权利救助组织在表达利益诉求时更加倾向于专业性、理性化和中立性。 一方面，在冲突和纠纷的解决过程中，其不代表任何一方的利益，因此首先不会在主观上先入为主或偏向于任何一方。 作为独立的第三方，其优势在于在激烈的利益冲突中，始终以较为平和和理性的态度认知和解决纠纷本身；另一方面，社会组织化的权利救助组织以专业人员组成为主，在冲突和纠纷的解决上更加接近程序化要求，能够在政府与民间的冲突和纠纷中，做到有的放矢，张弛有度，既可以避免个体化维权可能导致的无序状态，还可以通过这一组织使政府和民间在紧张的冲突中起到沟通作用。

事实上， 从青藏地区的现实运作情况来看，相关纠纷尤其是群体性纠纷所反映出来的这种问题尤为明显。 由于相关纠纷往往涉及较为复杂的民族宗教问题，而又极度忽视在解纷过程中此种权利救助组织力量的培育。 往往容易使许多简单问题复杂化，甚至诱发更大的不良后果。 其实，从近期一些纠纷，尤其是群体性纠纷的解决来看，苦于没有一支专业的权利救助力量参与，使得权利各方的意图很难在短期内达到一种共识，反而可能错失纠纷合理解决的最佳时机。 显然，打造和培育一支专业化的权利救助组织，显得相当迫切。 当然，反对论者可能会担心此种权利救助组织力量过于强大后可能存在的无力管控问题。 但无可否认，我们绝不能因担心此后果就因噎废食。 何况与个体化维权相比，组织化、程序化、专业化的权利救助组织将更多地起到润滑剂作用，更能在纠纷当事人的利益诉求中找到平衡点，有利于纠纷的有效、彻底解决。 而且，从此种权利救助组织的投入成本与其社会受益效果考量， 既能以最小的成本投入使纠纷得以顺利解决，又能将纷争纳入到基本的法治轨道，用法治思维予以认知和处理，其效果也毋容多言。

注释：

①有关当前基层治理法治化问题的论述， 详见唐寿东、孙英：《全面依法治国视域下基层治理法治化研究》，《天津行政学院学报》2017 年第5 期。

②关于公共安全治理中政府责任的相关论述参见童星：《中国社会治理》，北京：中国人民大学出版社，2018 年版，第151—160 页。

③据笔者调研，造成双语法律人才缺乏的另外一个原因是双语法律人才培养机制不畅。 如民族高等院校中除西南民族大学、青海民族大学等少数高校外，其他民族高等院校仍未设立双语专业。 加之师资、教材、课程设置等因素，既是设置双语专业的高校，也面临源头培养与实际需求脱节等一系列问题，效果不尽如人意，供需关系失衡现象较为严重。