论生态环境损害赔偿的理论基础与实施保障

山东省东营生态环境监测中心 刘秀梅

生态环境损害的直接对象是环境资源，而受到破坏的区域环境质量下降、生态功能退化，从而导致人身财产的损害，但是环境权益、公共环境利益没有作为法定权利得到确定，生态环境损害的保护与救济仍然需要使用传统的民事侵权法律规定，界定范围也仅在人身和财产损害赔偿之上，更加注重对个体、财产权利的调整，无法真正解决具有公共特征的生态环境损害赔偿问题。因此当前政府、社会都应该将公共环境利用作为独立的法律保护对象，设计针对性的制度框架，从而维护公共环境利益索赔的权益。

一、生态环境损害赔偿概念

（一）赔偿磋商主体

生态环境损害赔偿与一般的环境污染、人为环境破坏等不同，其赔偿的主体是赔偿权益人以及赔偿义务人，所谓赔偿权益人一般是指各级政府，它们是我国这的地区代表，在各地所属辖区内可以作为代表成为赔偿的主体之一，而赔偿义务人则是在事件中造成环境污染、因生态破坏行为造成生态环境损害人，他们需要承担起生态环境损害赔偿责任，双方最终经过磋商明确后续的赔偿事宜[1]。

（二）赔偿磋商内容

由于生态环境损害是指生态或环境遭受到侵害行为而产生的损害，所以与人身或财产损害等独立损害类型有着本质上的区别，当前我国对生态环境侵害行为的界定范围是法律主体已经危及或者对可能危及他人合法权益、破坏人类生存与发展对生态环境而做出的破坏行为，侵害行为直接指向生态环境本身，其最终后果也与以生态环境为媒介侵害他人人身及财产权益而造成的财产损害、精神损害、经济损失，主体为生态环境，影响范围也更加广泛。

（三）赔偿磋商目的

生态环境损害赔偿的主要磋商目的是追究赔偿义务人的生态环境损害赔偿责任，从而修复自然资源，维护国家对自然资源的所有权，并致力于将受到损害的生态环境恢复至良好状态，以此来维护生态平衡。因此生态环境损害赔偿不应该定性为一般的民事责任、刑事责任以及行政责任，而是应该作为较为特殊的“防御”民事责任，法律制度也应与上述一般法律责任有所区别，一方面填补自然资源国家所有权损害空缺，另一方面还要救济、恢复受损的生态环境，维护生态健康，促进国家的可持续发展。

二、生态环境损害赔偿制度基础内涵

（一）权责问题

承担生态环境损害赔偿的责任能够体现出赔偿责任适用过错责任原则，在落实各项损坏赔偿制度的过程中，首先针对侵权人，明确侵害人过错以及事件因果关系，生态环境权益无法被公平救济，如果能够及时解决这一问题，一方面可以预见生态环境损害，另一方面也能落实各项法律制度，深入了解管理中的问题，探索针对性的解决策略[2]。权责问题的明确能够更好地展开生态环境损害赔偿工作，促进生态化境的可持续发展。

（二）管辖范围圈定问题

生态环境损害赔偿带有较强的外部经济性特点，这一特点会对内部成本以及赔偿过程中的公平救济行为产生一定的影响，从公平救济受损权益的有效性预防这一层面来看，一定要在生态损害赔偿原则及其赔偿标准中清晰地界定定具体的赔偿范围，只有做到这一点才能在具体落实管理实践、赔偿原则的前提下统一对生态损害费用评估、生态修复与重建费用的花销进行规划，对不合理的元素进行针对性替代，优化赔偿方案，高效完成后续修复工作，满足当前社会的生态发展需求。

（三）生态损害赔偿主体问题

在展开生态环境损害赔偿工作前，相关工作人员必须明确，生态资源利益是社会上典型的公共利益，而生态环境受损后行使索赔的主体自然也是公共权益，必然要发挥出社会管理职能，在此过程中政府必须发挥出自身在外围的主导力量，履行各项行政管理职能，可以提高生态环境损害赔偿工作的效率，政府掌握了生态环境损害索赔权利，实现生态损害赔偿制度的最高价值[3]。

三、生态环境损害赔偿理论基础

（一）自然资源所有权讨论

目前为止，我国针对自然资源所有权的讨论大致围绕三方面展开：双阶构造、三层结构以及所有制，而其中双阶构造与三层结构说都认为自然资源国家所有权不是完全局限于国家公权力的范围之内，首先三层结构说认为自然资源国家所有权包括司法权能、宪法义务以及公法权能，而双阶构造则认为自然资源国家所有权是宪法规则和水平关系的民法规则，是以宪法所有权和民法所有权结合的法律构造。与此同时，所有制说与上述两种结论都有所不同，它认为自然资源国家所有权体现出的基本特征是国家方面对于自然资源的垄断，是国家通过管理为公共社会提供福利的途径之一，是国家应该行使的权利[4]。但是综合来看双结构造更能符合各方面原则，因此为提高生态环境损害赔偿的正当性、合理性、高效性，应立足于双阶构造来展开讨论。

（二）环境要素、生物要素核心

一般来说生态环境损害理论基础都将环境要素以及生物要素视为最核心的内容，同时在生态系统功能退化的过程中，必须要以这两大要素为基础来达成理想化的赔偿效果，即增强环境的恢复性和补偿性。此外还应注意，在我国当前的法律法规下生态环境损害赔偿诉讼的目的必须是保护环境公益，为进一步提高政府的实践工作能力，需要针对环境造成重大损害的污染环境、破坏生态行为进行重点处理，在此期间还需要借助正式立法的方式来对相应制度进行进一步的修复和完善。

（三）赔偿诉讼制度

生态环境损害的赔偿诉讼与其他环境侵权、保护诉讼等无论是在理论上还是在法律目的上都存在较为明显的区别，如果要对这些差异进行区分，生态环境损害赔偿制度是与一般民事诉讼有所差异的，但是却要以民事诉讼作为理论依据，再结合特殊要点来展开针对性工作，从而保障自然资源国家所有权的利益，实现理想化的工作目标[5]。

四、生态环境损害赔偿的实施保障

（一）司法保护

为保证生态环境损害赔偿工作的顺利进行，首先一定要明确其本质目的，核心为救济环境公益，在此过程中应该整合法律法规，将法学原理渗透进赔偿工作中，通过这样的方式能够充分发挥出我国当前环境保护制度的优势，并且积极在环境公益司法中做好制度之间的衔接工作，维护赔偿机制。所谓司法保护整合，是指环境公益保护全面结合的一种有效路径，将当前各项制度的不合理之处进行合理优化，以此实现环境损害赔偿的最大价值，将生态损益和生态赔偿完美结合，司法保护整合呈现出最本质的意义，是促进当前社会生态可持续发展的重要前提条件[6]。与此同时也不能忽视各个行政机构、社会组织的作用，运用司法程序对他们的起诉顺位进行合理化设置，并且全面提升以省级政府、环保组织为主体的环境损害赔偿诉讼的权威性和公信力，真正提升其威慑力和中心性。除此之外还应注意，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼制度之间的轨道存在重合，这些重合的点能够成为具体指引政府等行政主体正当性行为、保留诉讼前证据、先予执行以及制度监督等多项制度落实的有力保障，真正实践构建生态环境损害赔偿诉讼体系、发展环境民事公益诉讼，具体要求有关部门工作人员完善实体性诉讼配置，并进行合理化、针对性、全面化的程序设置，能够在当前社会发展形势下生态环境损害赔偿诉讼对司法制度的实际要求，最终成为环境司法公益广泛意义上的保护机制，达成核心目标。

（二）政府参与

在生态环境损害赔偿诉讼中，政府需要参与其中，真正成为生态环境损害赔偿诉讼的关键抓手，政府在整体诉讼的过程中应该充当赔偿权利人、监督义务人、原告以及潜在被告等多重角色，只有这样在能在生态环境损害赔偿诉讼的公法与私法中真正寻求平等，约束好各方相关人员，让所有部门在政府行为的主导下默契配合，有序且高效地完成各项工作。由于政府扮演着对立统一的身份，因此在实际的社会组织执行监督中也能充分发挥出在不同角色加持下的作用[7]。一般情况下政府在生态环境损害赔偿诉讼中都是民事赔偿权利人的身份，但是却又同时肩负起监督义务人的角色，严格履行各项义务，包括对环境保护、国土资源、林农业等各个组织部门的针对性管理，在真正的诉讼中政府会平衡双方当事人的地位，还能及时对原告方的不规范行为进行矫正，这样一来可以真正做到维护诉讼双方的权益，严格监督诉讼的过程，在针对性的监督、评价中发挥出环保领域行政执法的优先性，并且提高损害赔偿的补充性，在真正做好各方关系衔接工作的前提下完成有效、合理的诉讼。而在以原被告形象出现的过程中，政府应该理清环境损害赔偿与行政诉讼赔偿之间的边界，以此为基础充分释放制度价值，搭建起完整、合理的制度框架，做好独立与中立建设，加大对生态环境修复、异地修复等方案的考量力度，发挥出社会组织的作用。

（三）全新制度

生态环境损害赔偿的全新制度框架如下，共分为四个分支。

（1）必须进一步明确赔偿的具体内容与范围，这是高效落实各项赔偿工作的前提，为对这两项信息完善，工作人员首先要注意，环境损害赔偿的内容必须要包含区域环境质量、生态功能恢复这两部分，只有严格细化这两部分的每一个数据，才能提升赔偿的高效性，以此为支撑来确定赔偿的范围，包括预防与控制生态环境损害发生的费用、扩大防控范围的费用、生态环境在损害恢复期间所产生的功能损失费用、评估费用等，与此同时还应重点强调必须在合理的预防控制费用支撑的前提下环境修复费用才能获得有效赔偿，由此可知必要且合理的判断原则、标准是生态环境损害赔偿工作落实的重要保障。

（2）必须在明确索赔权人的前提下才能落实具体工作，所谓索赔权人是指真正有资格对生态环境损害请求赔偿的人，该项工作的明确展开才能为生态环境损害赔偿提供逻辑起点。而根据我国具体国情来分析，无论是政府及其他部门，还是环保组织、公民都是有权利针对公共环境利益的损害提起诉讼，但是即便如此生态环境的损害特征、各个索赔主体的权责及能力都会影响索赔过程中他们的地位以及优先顺序。具体来说政府始终占据主要地位，环境组织为辅助，公民个人应该发挥出补充价值，在正式的赔偿中政府索赔权更重，所以需要将权利分别授予不同的环保部门，还需要委托专业的评估机构，展开针对性调查，明确生态环境的损害程度，如果无法进行友好协商，则需及时走司法程序，在此过程中其他的部门也必须要协助环保部门开展各项修复、索赔工作，通力合作完成索赔任务[8]。

（3）明确索赔的程序：协商与诉讼衔接程序，首先针对协商程序，需要明确参与的主体，分别为政府与生态环境损害赔偿责任人，而在此阶段具体的协商内容则是生态环境损害修复措施、修复费用赔偿，理清具体的工作内容，首先提出各项协商的条件，其次确认协商的主体、内容、步骤、时间期限，最后明确协商的效力，从而保证协商工作的高效性。而诉讼程序中则需要明确原告、诉讼管辖、举证责任、证明标准、判决执行等诉讼规则，这些规则与传统意义上的民事诉讼存在一定的差异，为此各项工作都必须严谨执行。最后的协商与诉讼衔接程序中，注重对协议的强制执行效力问题、政府部门提起的诉讼与现行的环保组织提出环境民事公益诉讼起诉顺位不同等问题，确认各个矛盾点，最大程度上达成理想化的赔偿目标。

（4）必须保证公众参与到赔偿环节当中，无论是生态环境的损害调查，还是修复评估与具体方案的制定，都必须增强公众的参与价值，进一步明确公众的知情权、监督权与参与权，只有在大众都明确损害赔偿全过程的前提下，他们才能反馈出有效的意见，政府部门也能及时处理各部门参与不力的问题，最终实现理想的环境救济目标。

（四）法律动态、静态保障

在生态环境损害诉讼过程中我国的民事法律应该成为对公共利益进行保护与救济的直接“参与者”，这样一来能够站在不同的视角，全方位地解决并改善各类由环境污染、环境破坏等行为引发的重大社会矛盾，从根本上降低生态损失，寻找高效公平救济的方法。而生态环境损害赔偿法律作为制度实施的基础保障，还必须强调当前社会发展的基本原则，即全面落实绿色发展观念，以此为指导结合民事法律法规中个人权利本位修正观念、制度安排以及规范的设计，真正做到在技术路径上构建出更加健全的生态环境损害赔偿机制。通过上述动静结合的方式保障生态环境损害赔偿具体政策的落实，在此过程中还应该以民法为基础进一步明确生态权益作为生态环境损害赔偿责任的逻辑起点地位，做好全面协调工作，结合实际情况建立更加完善的评估体系，最大程度发挥出生态环境法律动静结合的优势。

综上所述，目前我国社会正处于经济体制转型的形势之下，而环境问题也成为具有代表性的问题，对国家现代化建设产生直接的影响，在此过程中政府方面应该注重对生态环境损害赔偿制度的完善与改革，确立明确的理论基础，通过司法保护、政府参与、设立全新制度、采取动静结合保障法等多元化方式来提高赔偿工作效率与质量，最终做到以生态文明观的视角出发完善制度、实现生态损害赔偿法律保障和全过程控制。