限制、准入与共治：中国社会组织治理的演变历程与未来走向

丁 惠 平

(江苏省社会科学院，南京 210004)

一、问题意识与视角切入

20世纪80年代以来，随着中国特色社会主义市场化改革的逐步深入，社会领域的变化日新月异，其中以社会组织的兴起和发展最为引人注目。这种新的组织形式不仅有效整合了典型单位制趋于式微后释放出的原子化个人，而且在国家主导的社会治理中发挥着重要作用，成为社会治理共同体中不可或缺的主体之一。而在西方，人们总是倾向于将社会视作与国家不同的、独立于国家的一部分，并认为社会组织构成了社会的基础和主体，甚至是核心组成要素，具有独立自主的生存环境和运作机制。这种国家与社会关系的中西异同吸引了学界的注意力，自20世纪八九十年代以来，援引西方理论研究中国社会组织成为一股潮流。但是随着研究的日益深入，这种“在灯光下寻找丢失的钥匙”的努力在很大程度上被证明是无效的。因为无论是在独立性还是自主性抑或公共性上，中国的社会组织都不具备欧美国家市民社会的基因特征。在此背景下，国内学界开始转向更为务实的经验层面的社会组织行动策略研究，众多个案的汇集使我们经由不同的侧面在想象中拼凑出“大象的全貌”。但是，从根本上来说，这种研究策略的转变并未完全跳出西方主流叙事话语体系，无论是在概念提炼还是分析框架建构上，一些研究依然存在明显的路径依赖效应，始终难以呈现不受干扰的社会组织本真面貌。因此，我们只有悬置种种理论预设与带有特定文化意涵的叙事框架，切近与中国社会组织相关的历史和现实，在一种在地化的语境中去观察和分析它，才可能发现中国社会组织运行机制和演化逻辑的独特性。

何谓在地化语境？实际上就是指中国社会组织所赖以生发的具体的地方性政治、经济、文化情境。这种环境必然迥异于西方社会，这就要求我们对中国社会组织的理解首先要摆脱对西方社会的整体化想象和期待，不因西方经验和理论的先行而亦步亦趋。其次，则是要“超越一时一事一地之囿，俯瞰把握这些林林总总现象之间的总体关联和来龙去脉”[1]，也就是说要跳出一个个具体而细微的个案社会组织“故事”，而以社会组织的整体命运为对象，将之放置于过程性的、结构化的背景中加以考察，秉持一种全局性的历程视角来寻找中国社会组织治理中的逻辑线索。进言之，若要理解与社会组织治理有关的顶层设计、政策安排、治理机制等一系列关键性问题，必须将这一命题放置在中国经济社会转型的整体过程中，也即在国家治理现代化的历史进程中，从宏观层面的国家治理理念的变迁、中观层面的政策体系的建构以及微观层面的治理机制的创新等不同的维度去观照，才会得到一个相对全面和可靠的答案。而在这一过程中，我们也能够经由社会组织这扇窗户对党领导下的国家治理现代化的宏阔历程有更具体、更深刻的体认。

二、国家治理理念中的社会组织：角色认知与结构位置

从运行意义上来看，所谓“社会组织治理”实际上就是指“治理社会组织”，也即党和政府基于特定的国家治理理念对社会组织实施的一系列制度规范、机构设置和政策措施。总体而言，自中华人民共和国成立以来，党和国家治理社会组织的理念在不同的历史阶段呈现出差异化的内容和特点。这些理念主要经由党和国家的重要会议，尤其是每五年一次的党的全国代表大会、党的中央委员会全体会议、中央经济工作会议以及全国两会等形成的决议和报告释放出来，进而以党的政策和政府的行政法规等具体形式在治理中发挥着引领和规制作用。下面我们将按照时间顺序，透过党和国家历次重要会议所释放出来的与社会组织有关的治理理念，努力串起一条演变的线索，并据此锚定社会组织在国家治理现代化不同阶段的角色和位置。

首先需要说明的是，作为一个重大的理论命题，国家治理现代化被首次明确提出是在党的十八届三中全会上，也即新时代的背景之下，但是中国共产党探索国家治理现代化的实践之路却可追溯至其执政伊始，某些治理方式或政策风格的形成甚至源于革命战争时期所积累的历史经验。经过七十多年的艰辛探索，在中国共产党的领导下，已经建构起具有独特制度优势、适应中国国情和发展要求的既灵活又坚韧的国家治理体系和与之匹配的治理能力，犹如一只“红天鹅”(red swan)，在国家治理模式上走出了一条不同于西方资本主义国家的中国特色现代化道路。在比较政治学的视野中，中国国家治理的成效不仅挑战了传统的政权体制和制度主义分析框架，也为多元国家治理模式的讨论提供了新的可能和佐证，因此“无论是作为自变量还是作为因变量，对研究都具有极其重要的价值”[2]。但这条中国特色的社会主义国家治理现代化之路并非是一帆风顺、一蹴而就的，而是经过了长期的摸索甚至是走弯路的过程，呈现出一种螺旋式上升的轨迹。社会组织治理作为嵌入其中的一条重要线索，在这一长期摸索的过程中，始终伴随并时隐时现。

新中国成立初期，巩固新生政权并尽快恢复经济发展成为国家治理的首要目标。1949年党的七届三中全会重点讨论了毛泽东提交的《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》的书面报告，报告中提到，“需要三年左右的时间，创造三个条件，即土地改革的完成、现有工商业的合理调整、国家机构所需经费的大量节减”；1953年党中央提出的“一化三改造”的总路线以及同年发布的“第一个五年计划”，依然是以国民经济发展为中心任务进行顶层设计的。围绕这一核心目标，形成了国家掌控一切社会资源，进而完全覆盖社会的全能主义治理体制，一个“总体性社会”出现了[3]。这一时期，在党和国家的治理理念中，一切可能威胁新生政权的反动封建迷信组织都属于应予以坚决取缔的对象；对于一批民国时期成立的商会、同业公会等民间组织，则采取了社会主义改造的治理手段，使之成为单位体制中的一个环节；此外，新建了一批人民团体和事业单位组织，初步建构起以八大人民团体和事业单位组织为主体的社会组织结构框架。这种以取缔、改造和新建为基本取向的治理理念及其所形成的社会组织格局一直持续到改革开放之前。

1978年，党的十一届三中全会召开，这是国家治理进程中具有深远意义的历史性转折，自此国家治理进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期。1980年1月16日，邓小平在中央召集的干部会议上明确指出要把经济建设当作中心。1981年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划》发布。与前五个“五年计划”不同的是，除了国民经济发展计划外，第六个“五年计划”中首次增加了社会发展的内容，这预示着“社会”开始作为一种新的独立的意象在党和国家的治理理念中出现。伴随着经济体制改革的逐步深化，社会力量不断地从原来的封闭、固化的单位体制下逸出、生长、壮大。作为社会力量的组织化形式，社会组织在20世纪80年代获得了相当程度的发展，主要表现为社会组织数量的迅速增加，尤其是行业协会、商会、学术团体等组织类型如雨后春笋般纷纷破土而出。全国行业协会从改革开放前的1个发展到71个；十年间全国每年成立的各种学术性社会组织总数都达300家以上；到1987年底各类研究会、学会及分科学会发展到48270个[4]。需要特别提到的是，1998年6月，在国务院机构改革中，批准成立了民政部民间组织管理局，并明确了其部门职能——作为社会组织的管理主体，具体负责出台或修订与社会组织有关的法规条例。可见，自改革开放以来，经济体制改革、政治体制改革和社会领域的改革相继展开，社会组织在这一过程中开启了从无到有、从点到面的发展旅程。

客观而言，从新中国成立到1998年，在近五十年的时间里，社会组织并未在国家治理体系中承担重要角色，也并未占据独立地位，即便不是作为被严格管控和限制的对象，也至多是以一种边缘性或辅助性的角色而存在。在国家治理理念中，对社会组织等制度性社会力量秉持的主要是一种“管理”的限制性思路。

进入新世纪后，在社会主义市场经济体制改革的带动下，社会力量持续发育，社会组织的数量出现大幅度增长，种类也日益多样化，在社会动员、灾害救助、环境保护、公共服务参与等方面发挥着越来越显著的作用。2007年，随着党的十七大召开，“社会建设”作为一个新的命题被提上国家治理议程，社会组织作为社会领域的重要组成元素开始在国家治理体系中崭露头角。2012年，党的十八大明确提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。2013年，党的十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并要求“改进社会治理方式，激发社会组织活力”。随后，在党的十八届四中全会和十八届五中全会上又相继提出要“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”，“加强和创新社会治理”。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(中办发[2016]46号文)。可以说，这是自党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央指导社会组织改革发展的纲领性文件，具有长期重要的指导性意义。与此同时，1998年成立的民政部民间组织管理局(民间组织执法监察局)正式更名为社会组织管理局(社会组织执法监察局)，在登记管理、事中事后监管、执法检查等方面被赋予了更为系统化的职能。从民间组织到社会组织的概念变迁蕴含着党和国家对这一特殊的组织形式的认知在理念上发生了微妙的转变，体现出一种从限制到准入的变轨路径。2022年10月16日，党的二十大胜利召开，习近平总书记在大会报告中再次明确提出，“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这无疑为社会组织的未来发展之路再次确认了方向。

进入新时代以来，社会组织在党的重要会议和重要文件中频繁出现，多次被专门提及。尤其是国家治理现代化命题的提出，标志着党对社会发展规律有了新的认识，国家治理理念有了根本性转变。具体到社会领域，从社会管理到社会治理，从民间组织管理局到社会组织管理局，不仅标志着长期以来官民二分的治理格局走向消解，也预示着党的国家治理理念从之前刚性的、主体单一的、强制性的、自上而下单向度的管控型思维转向了更为现代化的、多元主体的、协商性的、平行互动的发展型思维。作为一种制度化的社会力量及组织形式，社会组织正逐渐从边缘走向中心，成为国家治理体系中必不可少的共治主体。

三、社会组织治理的制度环境：政策内容与治理效果

社会组织治理的制度环境是一个涵括宏观理念、中观政策和微观机制的包容性概念，但若对之进行操作化处理，则主要由党的政策和政府的法律法规等文本性内容构成。具体而言，党治理社会组织的理念主要是通过党的各项政策和政府的法规条例来落实的，而各种层出不穷的治理机制创新实践也需要经由政策性文本和法律法规来进行确认、合法化和推广。党的政策和政府的法规条例主要体现为中共中央和各级党委以及国务院职能部门和地方政府相关部门发布的文件、意见、决定、办法、通知、规定、条例、细则等，也包括党的各级领导人的批示、指示、讲话、文章等。本部分将择取历年来社会组织领域重要的政策和法律法规进行分析，选择的标准主要依据以下两个方面：一是在全国性层面具有普适性的政策法规；二是在社会组织治理实践中为政策部门、社会组织和学界所重点关注的政策法规。

面对新中国成立后建设国家、稳定社会秩序的艰巨任务，党和政府对社会组织展开了全面的清理和重建工作。首先，是对旧社会所遗留下来的反动社团进行清理以及对一些行业性社团进行社会主义改造。中共中央陆续发布《剿灭土匪，建立革命新秩序》(1950年)、《关于镇压反革命活动的指示》(1950年)、《中华人民共和国惩治反革命条例》(1951年)等一系列指示和条例，对威胁新中国国家政权的反动组织、封建迷信组织等采取了坚决取缔、勒令解散、依法处理等清除手段；针对一批民国时期成立的商会、同业公会等民间社会组织(社会团体)，则颁布了《关于组织工商联合会的指示》(1949年)、《中共中央关于进一步加强统一战线工作的指示》(1951年)、《关于改组工商业联合会的指示》(1952年)等，将之改造为工商联合会，使之成为党和国家的助手和帮手，共同致力于社会主义建设和社会主义改造。与此同时，政务院于1950年颁布了《社会团体登记暂行办法》，这是新中国首部关于社团管理的法律法规，共包含十七条内容，围绕社会团体的范围、登记机关、登记程序、主管机关、原则等事宜展开，其中明确规定了社会团体的主体和构成——由人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体和宗教团体及其他合于人民政府法律组成的团体组成。为了使社会团体登记工作能够顺利推进，1951年3月中央人民政府内务部又颁布了《社会团体登记暂行办法施行细则》。这两部中央级别的法规规定，全国性的社会团体向内务部申请登记，地方性社会团体则向当地人民政府申请登记，由此确立了社会团体的分级登记原则和社会团体分级登记管理体制，将全国层面和地方层面的社会团体悉数纳入新中国政权巩固和国家建设的顶层规划中。

其次，新建了一批人民团体和事业单位组织。1949年前后，在全国层面上建立起以中华全国总工会、中国共产主义青年团、中学科学技术协会、中华全国工商联合会、中华全国妇女联合会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会等八大人民团体为代表的社团组织。同时，党和国家将这些人民团体纳入国家行政体系之中，极大弱化了社团组织的社会性特征而代之以政治性特征，从而实现了将社会组织改造为人民民主统一战线组织的目标。至此，以八大人民团体和事业单位组织为主体的社会组织结构框架形成了。1956年之后，社会组织事务不再由专门的政府部门统一管理，几乎所有党政机关(如文化部、国家体委、中国科学院等)都参与社会组织管理，每个单位或部门各自负责与自己业务相关的社会组织，社会组织也无需集中登记注册。至此，社会组织进入一种分散、多头管理的阶段。可以说，新中国成立后至改革开放前的这段时期，我国社会组织管理体制呈现出党政社一体化的同构特征，党和国家通过强大的组织资源对经济、社会和组织进行总体性管控和动员，多头管理也使得社会组织渐渐成为党和政府的附属机关，社会领域尤其是社会团体的发育实际上处于停滞状态。

1978年党的十一届三中全会召开，党和国家开始致力于政治上的拨乱反正和经济上的市场化改革，此时与社会有关的问题尚未进入国家治理的战略规划层面，或者说没有成为当时国家治理中的主要矛盾。因此，短时期内并未针对社会组织制定或修订新的登记管理办法，仍然沿用20世纪50年代初的《社会团体登记暂行办法》和《社会团体登记暂行办法施行细则》。这一阶段，“在制度和体制上没能形成统一、明确的制度框架和管理机构，关于社会组织运作及管理也没能提供统一的模式和范本，形成万马奔腾、各行其道的乱象”[5]，但客观上也为社会组织营造了一种具有较大弹性的发展环境，进而为下一阶段的归口管理埋下了伏笔。

1989年，针对社会组织领域的无序放任发展状况，国务院颁布了《社会团体登记管理条例》(下文简称“1989年条例”)。与1950年的《社会团体登记暂行办法》相比，这一条例明确规定只有民政部和县级以上的地方民政部门才具备登记资格，而且明确要求登记时须有业务主管部门的审查意见。这一管理条例的出台主要是基于稳定社会秩序的政策意图。从政策效果来看，1989年条例一方面抬高了准入门槛，将许多素质不高、综合实力不强，或者可能危害公共利益和影响社会稳定的民间社会组织阻挡在登记的门外，使社会组织向着有序、健康的方向发展，但同时也导致部分社会组织拿不到合法“户口”，从而在发展上受到诸多限制；另一方面，这种“限制发展”的治理逻辑将社会组织置于双重控制之下，形成了以归口管理为取向的管理体制。此后十年间，社会组织登记数量一直处于负增长，这种状态一直持续到1998年。这一时期社会组织在身份问题、行动空间和实践领域上受到较大的制度性约束，在国家治理中所发挥的作用是非常有限的。

1998年，运行了近十年的1989年条例迎来了第一次修订，修订的内容主要涉及对社会组织的登记管理、日常管理和监督管理，其中最重要的一项规定就是明确了业务主管机关的身份和资格——国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。此外，对社会组织的登记审查提出了更为精细化的要求，主要表现为对社会组织的法人资格要求、会员数量要求、资金要求、场所要求以及负责人的资格条件等。1998年条例的出台，表明一种以规范发展为治理目标的“分类管理”思路逐渐形成。总体而言，党和国家在这一时期基于社会组织的发展现状，不断探索新的制度手段和政策形式，进而革新完善管理体制。而对社会组织而言，一个系统完备的治理框架意味着政策性和制度性漏洞越来越少，社会组织无序发展和野蛮生长的阶段至此告一段落。

21世纪以来，随着社会组织规模的持续扩大，发挥作用的领域日益广泛，党和国家对社会组织的认识也在持续深化，并开始着手调整对其在政策层面的定位。2006年10月党的十六届六中全会上，《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决议》第一次正式提出了“社会组织”的概念，并系统阐述了与之相关的理念和认识，明确提出要健全社会组织体系，增强服务社会功能，同时强调坚持培育发展和监督管理并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策。在比较政治学的意义上，社会组织与非政府组织、非营利组织、第三部门等概念在所指上基本是对应的。但是如果进一步从理论预设和文化内涵的角度来看，社会组织与上述相关概念则存在质的区别。这一概念的正式提出表明党和国家对社会组织的治理有了明确的方向和总体的思路，前期以限制和规范为主的治理理念开始发生转变。2007年，党的十七大报告再次确认了社会组织的地位和目标，提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。可见，社会组织的角色和功能在国家治理体系中得到了进一步的认可和明确，一定意义上可以说，社会组织获得了“准入”的资格。党的十八大以来，围绕社会组织的治理问题，“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，“改革社会组织管理制度”，“创新社会治理体制”，“激发社会组织活力”等一系列政策目标被相继提出。尤其是党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，将社会组织治理全面纳入推进国家治理体系和治理能力现代化的整体布局之中，以党的文件形式明确了社会组织的主体地位、工作方向和基本任务。《决定》提出，要“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四类社会组织，成立时直接依法申请登记”，不再需要业务主管单位的审查和管理。随后，四类社会组织的直接登记工作在全国和地方各级层面逐步试点并铺开。对四类社会组织的直接登记释放出一种重要的政策信号，彰显出党和国家对社会组织的治理理念已经由取缔、限制、管控走向了准入、培育、治理。

通过对上述具有内在逻辑演进的政策法规的解读，我们可以发现，自1949年以来，在不同历史阶段的国家治理理念主导下，社会组织治理大致呈现出“被取缔——初步发轫——无序生长——清理整顿——分类控制[6]——嵌入性监管[7]——接纳准入——参与共治”的发展历程。这表明在国家治理理念层面上，对于社会组织及其正向作用的认识日益深化、清晰，不再将社会组织视作必须予以严格限制的管理对象，而是国家治理体系和社会治理共同体中必不可少的主体之一，社会组织的结构性主体地位日趋显明；在宏观政策层面上，党和国家对社会组织的治理取向从“限制竞争，抑制发展”转变为“重点培育，优先发展”，这种转向从四类社会组织可以直接登记以及近年来政府持续加大购买社会组织服务的力度即可见一斑。

作为一种组织化社会的制度机制，社会组织在进入新时代后获得了快速发展，所处的制度环境发生了深刻改变，从“宏观激励、微观约束”转向“宏观激励、微观创新”的双向奔赴新阶段。社会组织作为多元共治主体的身份得到党和国家政策的确认，各种激发社会组织活力、培育发展社会组织的创新机制层出不穷，为社会组织(尤其是社会服务机构)的发展提供了持续的制度激励和资源供给。

四、社会组织治理机制：创新形式与制度效应

改革开放以来，社会组织所处的制度环境总体而言是趋于宽松的，但在特定阶段因为社会组织的无序发展给社会秩序带来了压力和影响，也有过阶段性的收紧。当前，从党的重大方针政策来看，对社会组织持较为积极的肯定态度，与改革开放之前的坚决取缔和绝对控制的态度形成了明显区别；市场经济体制改革所释放的经济资源和社会空间为社会组织的形成创造了经济条件；政治体制改革所确定的政府职能转变以及重视法制与法治，为社会组织开展活动提供了体制条件和行动空间。这三个方面的合力共同构成了改革开放以来社会组织发育的宏观制度环境。随着党和国家在宏观政策上持续释放对社会组织的“利好”举措，地方政府开始致力于创新社会组织治理机制，“宏观鼓励，微观约束”[8]的结构性困境逐渐消解。但是因为中国经济社会的发展存在较大的地区差异，地方政府之间的核心目标往往不尽一致，这就使得地方政府基于不同的利益偏好和目标导向而对社会组织采取不同的治理策略，有的倾向于鼓励发展社会组织的公共服务职能，有的则倾向于控制社会组织可能导致的治理风险[9]。在不同的治理目标导向下，形成了多种形式的社会组织治理创新机制。综合相关实践和发展趋向，我们着重考察当前三种主要的社会组织创新培育机制和模式。

一是枢纽型社会组织建设。所谓枢纽型社会组织是指由政府部门认定，对同类别、同性质、同领域社会组织进行联系、服务和管理，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织[10]。这一创新模式的出现源于2008年9月北京市委社会工作委员会(也称“北京市社会建设工作办公室”)出台的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，其中提出了构建“枢纽型”社会组织工作体系的创新发展思路，并于2009年3月颁布了《关于构建市级枢纽型社会组织工作体系的暂行办法》，从而标志着以政府力量为主导、以行政机制为内核的社会组织培育模式的兴起。2009年4月，北京市政府认定首批十家市级“枢纽型”社会组织，其中包括市团委、市总工会、市妇联等；2010年又陆续认定了市工商联、市志愿者联合会、市律师协会等12家单位[11]。在北京枢纽型社会组织建设的示范效应下，上海在2011年、广东在2012年也先后以指导性文件的方式，参照北京的模式认定了一批类似的枢纽型社会组织。不过，这三种地方模式的侧重点各不相同：北京模式重点打造以群团组织为骨干的市级社会组织框架结构；上海模式则以探索枢纽型社会服务中心为起点，重点在区街层面上推进；广东模式则更注重发挥社会的自主性，并引入适当的市场竞争[12]。此外，还形成了“南京爱德社会组织培育中心”“北京市恩派非营利组织发展中心”“云南草根公益支持中心”等具有一定影响力的支持型社会组织培育模式。但总体而言，枢纽型社会组织的建设并未能形成全国性的规模和效应。主要是因为这一创新模式主要针对的是群团组织这类官办社会组织，且依然秉持着以政府为主导、以行政机制为内核的思路，对社会团体、基金会以及社会服务机构而言并不具有普遍的复制性和推广意义。

二是政府购买服务。政府购买服务在中国的兴起源于2000年上海市卢湾区等6个区的12个街道依托养老机构开展居家养老试点的创新行动。2003年，南京市鼓楼区也开始推出政府购买服务、民间组织运作的居家养老服务网，为独居老人提供居家养老服务。此后，全国各地纷纷开展政府购买服务的探索和实践，购买服务的范围逐渐扩大到医疗卫生、教育、计划生育、就业培训、社区服务等诸多领域。2012年，民政部联合财政部出台了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》(民发〔2012〕196号)，同时还启动了中央财政支持社会组织参与社会服务示范项目。2013年，国务院办公厅下发《关于向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)，明确了购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理、绩效管理一系列原则和流程。2016年，财政部与民政部联合发布《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》(财综〔2016〕54号)，从切实改善准入环境、加强分类指导和支持、完善采购环节管理、加强绩效管理、推进社会组织能力建设、加强社会组织承接政府购买服务信用信息记录、使用和管理等6个方面对购买主体的权力和责任进行了细致规定。从2012年至2021年，在财政部的支持与推动下，中央财政项目累计实施3546个，投入资金27.06亿元，其中中央财政资金投入15.88亿元，直接服务人数超1283万人，取得了显著的社会成效[13]。至此，“一个高度依赖政府购买服务的新型社会组织制度环境渐显雏形”[14]。

政府购买服务机制的兴起充分体现了“自下而上”的地方探索与“自上而下”的中央政府确认推广的“上下结合”的演进路径，目前已经在全国范围内全面推广，成为政府支持和培育社会组织发展最主要的一种机制，不仅为处于初创期的社会组织提供了重要的资源支持，而且有助于引导社会组织围绕基本公共服务、社区自治、公众参与等关键内容提升专业性。不仅如此，政府购买服务俨然成为一根主线，串联起国家治理诸领域的多维度转型和变革。对于这一现象，学界进行了诸多考察、分析和评价，在充分肯定政府购买服务所发挥的关键优势的同时，对其可能形成的意料外政策后果也进行了深入的分析和提示。首先，政府购买服务内嵌着一种行政发包和项目制的运作逻辑，是政府在职能转变进程中为了提高行政效率而转移让渡一部分行政职能的典型做法。但是这种项目制思维可能导致国家治理的技术化倾向，不利于激发社会组织的深层次活力。其次，目前政府购买服务尚未形成全国层面的统一公共服务购买平台，地方政府之间依据本地的公共服务供给情况设置项目，不利于社会组织专业化的提升和高质量发展；条上部门与块上政府之间因为信息不对称在购买服务清单上也存在交叉和重置现象，造成资源浪费。最后，政府购买服务中存在着一种行政中心主义，往往从自身的职能和业务需求出发，较少考虑到社会组织的长期系统发展，也未能充分对接公众的现实需求。

三是以党建引领助力社会组织创新发展。长期以来，在政策界、实务界和学界普遍存在着国家与社会的二分法，这种思维方式已经不能适应现阶段国家治理的现实和需要了。随着两新组织的大量出现，“将政党带进来”[15]的党建引领新思路逐渐深入人心。早在1998年，中组部和民政部就联合下发了《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》(组通字〔1998〕6号)；2000年，中组部印发《关于加强社会团体党的建设工作的意见》(中组发〔2000〕10号)；2015年之后，有关社会组织党建引领的中央文件密集出台，《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》(中发〔2015〕4号)、《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》(中办发〔2015〕51号)、《关于社会组织成立登记时同步开展党建工作有关问题的通知》(民函〔2016〕257号)、《关于在社会组织章程中增加党的建设和社会主义核心价值观有关内容的通知》(民办函〔2018〕78 号)、《民政部关于在社会组织登记管理工作中贯彻落实〈中共中央关于加强党的政治建设的意见〉有关要求的通知》(民函〔2019〕54号)等一系列相关意见和通知构建起党建引领社会组织发展的政策体系。目前，在基层社会治理创新实践中，“党建引领社会组织创新”已经成为一个重要抓手，但是客观而言，多数实践将这一命题淹没在“如何在社会组织中发展党建”中，而未能从“如何引领社会组织高质量发展”的维度挖掘党建引领的根本着力点，只有“将党建的引领性与社会组织的专业性高度结合，才能保证社区服务的成效”[16]。

五、中国社会组织的未来走向

以上基于社会组织的发展动力或阻力主要源于国家所营造的制度环境这一基本判断，从宏观层面的国家治理理念变迁、中观层面的政策体系完善、微观层面的治理机制创新三个维度，重点分析了改革开放以来社会组织治理的过程与特征。总体而言，党和国家对社会组织的宏观治理理念呈现出一种从限制到准入再到共治的转变。中观层面的政策法规则初步形成了一套较为系统完备的体系，涉及社会组织的登记管理、内部治理、活动准则、监督管理等具体细则。微观实践层面的治理机制创新则主要围绕枢纽型社会组织建设、政府购买服务、党建引领社会组织等内容展开。可以说，当前社会组织治理已经走向了“宏观鼓励、政策跟进、机制创新”并举的新阶段。不过，一个亟待解决的根本问题是，关于社会组织治理的一般性法律依然阙如，尽管《慈善法》《工会法》等专门法中涉及了相关类型的社会组织，但这些都不是以社会组织为中心的“母法”。目前，在社会组织领域代行这一职能的乃是2018年民政部发布的《社会组织登记管理条例(意见征求稿)》。值得注意的是，这一征求稿一改之前的惯例，并未针对社会组织的三种不同类型——社会团体、基金会、社会服务机构分别制定管理条例，而是将三种类别的管理条例合而为一，并体现出从重程序规制(设立、变更、撤销)到重实体规制(对组织机构、活动准则、监督管理、法律责任等有一系列明确要求)的转变。乐观视之，这一意见征求稿或许是在为下一步制定社会组织的上位法预埋伏笔，奠定更具集成性的基础。

需要说明的是，为了更清晰地呈现制度环境对社会组织成长的影响机制，本文选取了将社会组织完全置于“因变量”处境的分析路径，从而选择性忽视了社会组织作为一种制度化的社会力量所具有的主观能动性和反向影响力。事实上，自中国传统社会起，社会组织便以各种多样的组织形态和特定的组织功能深度嵌入在“中华帝国治理”的逻辑之中，并以顽强的组织韧性存续至今。进入新时代，社会组织成为社会治理共同体中必不可少的主体，既传承着中国社会自治的传统，又秉持现代化的多元主体共治理念，为推进国家治理现代化发挥着不可或缺的重要作用。换言之，社会组织正由治理的对象逐渐转变为治理的主体，这既表征着国家治理理念的日益成熟和现代化特征，也是“社会组织治理现代化”的题中应有之义。综合观之，自党的十八大以来，中央在社会组织治理领域作出的重大决策部署是全方位的、系统性的，若从更长程和更系统的视角来看，这些决策既有历史延续性，也有顶层首创性。党的二十大中再次强调完善社会治理体系，并提出了方向性要求。可见，正是在党推进国家治理现代化的宏阔历程中，蕴含着中国社会组织治理的内在逻辑。而本文的目标就在于梳理和呈现中国社会组织治理过程中政治性、政策性和社会性交融与统合的内在逻辑，以有助于更准确地理解中国特色社会组织发展之路，并对社会组织的未来治理形成具有前瞻性的预期。

当前，面对百年未有之大变局，在极端气候、自然灾害、地缘政治冲突、恐怖主义以及公共卫生危机等一系列风险的挑战下，人类社会进入充满“复杂性风险、系统性风险和全球性风险的高风险社会”，各种风险相互叠加交织、累积扩散，更带来了不确定性的全球传递，进而对人类社会既有秩序形成了巨大冲击甚至颠覆。新冠肺炎疫情的全球扩散正是高风险社会的映照和上演。如何抵御高风险社会所带来的不确定性挑战？降低乃至消除不确定性风险本身，无疑是最为理想的情景，但与风险同在已成为我们时代的征候，因此更重要的是建设一个能够适应新的风险环境的健康、安全和可持续的社会，即一个富于韧性的社会。在遇到破坏性冲击时，这样的社会能够依靠社会结构的力量，维持社会整合，促进社会恢复并继续有效运行。要建构这样一个能够应对高风险挑战和不确定性冲击的韧性社会，既离不开有效的政府体系和活跃的市场经济，也离不开以社会组织为重要依托的社会治理共同体。尤其是在新冠肺炎疫情常态化的背景下，单独依靠政府及其职能部门难以完成常态化的任务，需要借助量多面广的社会组织提供及时有效的补充服务，为公众提供更具弹性和多样化的公共服务。但是在社会组织参与社会治理的过程中，依然存在许多难点和困境，因此，如何充分激活社会组织的潜力和主动性，最大程度发挥它们培育社会、动员社会、支援社会的作用与功能，并由此建构一个具有抗逆力和复原力的韧性社会，是推进国家治理现代化道路上所必须予以回答的重要课题。