新时代背景下税收治理原则再思考

王 励

(云南财经大学 财政与公共管理学院，云南 昆明 650221)

人类关于国家征税活动的思想源远流长。作为一种既定历史发展阶段有关税收的使命观与价值观(马国强，2019)，它们往往通过集中对税收职能、作用在哲学、法学、经济学、社会学乃至宗教学等多领域多维度的综合实践、反映思考并加以整合与提炼，从而归纳出一系列的税收原则，统领形成既定时期围绕国家经济社会发展战略目标所需要的税收理论和制度体系，从根本上指引保障着一国税收分配活动的顺利开展。

自中华人民共和国成立至今，我国的治税思想、原则在实践发展中积淀形成了丰富而宝贵的经验财富。当前，世界正处在百年未有之大变局中，我国则位于战略发展进程的关键机遇期，需要进一步全面总结治理理念、思想并汇聚提升税收工作原则，从而大力推进新时代中国特色社会主义的税收治理改革扎实深入，在奋进中华民族伟大复兴“第二个百年梦”的目标征程中开辟出更广阔的前景。

一、中华人民共和国成立至1977年我国税收工作指导思想的总体回顾

从根本上而言，一个时期的财税工作理念、原则及目的定位，往往需要与国家该时期的经济社会发展需要和制定的大政方针相应和。新民主主义革命时期(从1921年至1949年9月)，税收工作是夺取革命政权与革命战争胜利的重要支柱；[1]在革命战争胜利后，1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中第四十条明确了“国家的税收政策，应以保障革命战争的供给、照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则，简化税制，实行合理负担”的基本方针。[2]为确保国民经济从战争状态中尽快恢复稳定并不断发展，在高度集中的计划经济体制模式下，随后近三十年的税收实践集中围绕巩固新生政权、建设社会主义工业化国家而展开。

从1949年10月到1956年基本完成社会主义改造，社会主义经济制度在我国基本确立。此后到1977年，中国共产党带领全国各族人民进行了社会主义建设道路的不断探索，计划经济时代背景下的税收实践取得了很多宝贵的经验和教训。

1956年，生产资料私有制的社会主义改造取得了决定性胜利，我国公有制占绝对优势的社会主义经济制度初步建立。但在1958-1960年的工业大跃进和“人民公社运动”中，因深受前苏联“非税论”观点及由其引申出来的“税收无用论”思想左右，采取了片面简化工商税制甚至取消税收的做法。税种越减越少直至近乎单一税制，税务机构遭到极大削弱，税务干部大批下放，原有稳定有序的财税工作受到很大冲击，严重伤及国民经济的正常稳定运行。随着后续国民经济调整“八字方针”和财税综合平衡原则的提出和实践，“左”的思想影响逐步得到清理。再梳理了社会主义税收的性质和作用，恢复和健全了税收制度和税务机构，增加了税务编制，调改了税收负担，改进了征收办法，堵塞了税收管理漏洞。

1966年至1976年期间，税收被认为与公有制经济和社会主义分配关系相矛盾，作用基本上被全盘否定。税收制度被批为“烦琐哲学”“条条专政”“管、卡、压”，过度片面简化；税收工作被大幅削弱，财税管理体制不断反复调整，共计发生了七次变动。税收管理权一再下放，税收法纪遭到严重破坏，税务机构又一次被大范围撤并，大批税务干部被下放劳动，出现了“有税无人收、有税不会收、有人不收税”的混乱局面，国家财政资金运转状况急剧恶化，严重削弱了国家财政税收对国民经济的调控作用和监督能力，偷税漏税情况严重，国家税收遭受极大损失。1975年，邓小平同志主持中央日常工作，抓紧进行了财政经济的全面整顿，强调税收在国家经济建设中所具有的重要地位，重建了税收管理体制，着手先后恢复了各级税务职能部门，才使税收管理各项工作逐步恢复正常并得到加强。[3]

回顾总结这个时期我国税收工作的思想原则与实践运行状况，尽管因时代环境和内外部各方面条件因素的制约影响，以及错综复杂的形势变动而有过曲折反复，但党和国家领导下的税收，始终保持以人民的根本利益为中心，抓好人民政权人民税收工作为根本的宗旨不变。

二、改革开放后税收工作思想原则和发展目标定位的根本转变

1978年12月党的十一届三中全会的召开，确立了“解放思想、实事求是”的基本思想路线，提出了把全党的工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放的根本指导方针。其后，至2011年间，我国社会主义市场经济体制初步确立，改革开放逐渐深入，党领导下的税收思想和原则更多沿着适应社会主义市场经济体制改革的方向发展；2012年党的十八大召开以后，中国特色社会主义市场经济建设进入新时代，国家治理战略统一引领下的税收工作更加朝向现代化科学治理迈进。

(一)改革开放初期，逐步适应社会主义市场经济体制改革的税收工作思想与原则主张

1982年9月召开的党的十二大会议上，邓小平总结了自中华人民共和国成立以来党的历史经验，正式提出了“建设有中国特色的社会主义”的时代新命题；会议期间作出的《全面开创社会主义现代化建设新局面》的报告，提出了党在新时期的总任务是把我国建设成为具有高度文明、高度民主的社会主义现代化强国，使党成功地实现了具有重大历史性意义的伟大转变。[4]

在20世纪80年代改革开放初期“摸着石头过河”的实践尝试中，税收的经济调节作用得到全面重视和运用。在税收作为重要经济杠杆的“税收杠杆论”思想指引下，经由1984年的税制改革，我国形成了“多税种、多环节、多层次”的复合税制。其后，在向社会主义市场经济体制转轨的过渡阶段，曾产生过“税收万能论”的思潮影响，片面夸大了税收取得收入和调控宏观经济社会的功能和作用，把税收视为解决改革中面临的新情况新问题的首选“良药”，脱离税收征管现实条件先后开征了特别消费税、筵席税、固定资产调节税等税种，但税制执行效果并不理想。

1992年，党的十四大正式确立了社会主义市场经济体制的目标模式，及后1994年进行的工商税制改革建立了初步适应社会主义市场经济体制的税制体系，并与分税制改革相结合，较科学地梳理和规范了国家与企业、中央与地方、国家与纳税人之间的财税分配关系，奠定了社会主义市场经济体制运行的财税基础。这一次税制改革，至今被认为是自中华人民共和国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次，标志着我国开始更加科学、理性地认识税收在社会经济发展中的职能作用，为社会主义市场经济条件下微观经济主体公平市场竞争创造了基本条件，推动实现了经济稳定发展与税收增长相辅相成。

进入21世纪，我国切实贯彻落实科学发展观，扎实推进全国基本公共服务均等化，尤其重视税收在调节收入分配、提高社会公平程度和促进经济发展方式转变等方面的作用发挥。自2006年起，征收了2000多年的农业税被废止；屠宰税、筵席税等被取消，2008年内外资企业所得税制度统一等改革推进下，我国的复合税制逐渐科学合理简化，税收征管日渐简便高效。

(二)2012年后建设中国特色社会主义现代化国家的税收工作战略思想与原则基调

党的十八大召开以后，新时代的改革要求扎实保障、统筹深入推进“四个全面”战略布局，到2020年在财税等关键领域和关键环节改革上取得决定性成果，税制体系更加成熟定型，系统完备、科学规范、运行有效。特别是党的十八届三中全会进一步明确了实现国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标，并站在国家战略的新高度，对财政税收作了全新定位，赋予了税收在治国理政中的基础性、支柱性、保障性地位和作用。“中国特色社会主义国家治理观”为我国新发展阶段的税收现代化工作提供了强有力的政治思想指引和理论支持。通过“税收治理”战略的顶层整体设计，加强了我国税收治理主体多元化、治理结构分权化、治理方式民主化、治理手段文明化、治理技术现代化等特征(World Bank，1997)[5]的制度化保障和实践维护，以往单纯从经济学视角研究政府税收行为的“税收管理”，对微观经济主体利益产生影响的“税务管理”思想的局限性以及相应活动所带来的片面性被突破，使税收工作更好地全面服务于推进国家治理体系和治理能力现代化的整体需要。

三、贯彻新发展理念，构建新发展格局下的税收工作原则提升

2020年，我国全面建成小康社会，“第一个百年梦”实现，也意味着改革开放进入到全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴“中国梦”的第二个新征程。

党的十九大报告点明了我国社会现阶段的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分发展之间的矛盾；并明确了以善治为特征的中国特色社会主义新时代国家治理的远景目标。[6]针对高质量经济社会发展体系中重要组成部分的税收制度建设，党的十九届五中全会提出应“完善宏观经济治理，建立现代财税金融体制，建设高标准市场体系，加快转变政府职能。”[7]党的十九届六中全会全面总结了党的百年奋斗历程，把“坚持人民至上”归纳为党百年奋斗的十条历史经验之一，突出强调了党执政兴国的根本底气所在。[8]

时代发展的新论断、新课题要求建设社会主义现代化强国征程中的税收理念理论不断发展完善，引领和保障改革开放正确前行。理念是行动的根本指引，治税思想作为时代改革精神的重要一环，必然需要超越传统单一的经济范畴，在贯彻新发展理念、服务新发展格局中与新发展阶段的国家治理诉求应和，依循历史唯物主义关于经济基础与上层建筑之间的辩证关系定论，坚持辩证唯物主义认识论、实践论、方法论的基本指导思想，引领思考和提升现代化税收治理的原则，从而以强有力的思想和行动保障推进健全现代中国税收治理的体系，提高税收治理能力，更好地发挥税收在国家治理现代化中的应有作用。[9]

(一)坚定贯彻党对税收工作的全面领导首要原则

这是新时代中国特色社会主义税收治理原则的第一出发点。1956年，毛主席在中国共产党第八次全国人民代表大会预备会议上作《增强党的团结，继承党的传统》讲话时，明确指出了“理论与实践的统一，是马克思主义的一个最基本的原则。”[10]

70余年的税收实践证明，我们党在没有先例可循，没有现成做法照搬的情况下，坚定不移地发展中国特色社会主义道路，始终坚持并不断加强中国共产党对税收工作的全面领导，是历史和人民的选择，是新时代税收理念理论发展创新、实践改革工作不断开新局的根本依循。习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化的最新成果，是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南。在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，才能确保新征程中中国特色的税收治理现代化道路不断沿着正确的政治方向前进。

(二)坚守“以人民为中心”的基本原则，不断弘扬光大社会主义税收“全心全意为人民服务”的精神宗旨

这是迄今为止党领导下的税收工作能够取得历史性伟大成就的根源所在。[11]正是源于坚定抱持“为人民谋幸福，为民族谋复兴”的初心和使命，才使得社会主义税收“为民收税、为国聚财”“取之于民、用之于民、造福于民” 的性质和内涵不断得以丰富拓展，并在全国人民的衷心拥护和积极参与支持下如期实现了国家2020年全面建成小康社会的第一个“百年奋斗目标”。要着力于经济和社会的更高质量发展，必须更好地兼顾好效率与公平的关系，更好地践行人民“共同富裕”的奋斗目标，预防化解治理中面临的各种内部和外部风险，在坚持改革开放不断扩大惠民成果的同时，通过加强税收对国民收入再分配的调节范围和力度，积极调动社会力量、激发税收“智能化”驱动力以集成提升“精细服务”“精确执法”和“精准监管”实效，推进社会公平正义，增进人民福祉。

(三)坚持系统化法治税收原则

这是深刻总结我国税收工作中的历史实践经验教训，厉行社会主义法治国家、法治政府、法治社会一体建设在税收治理领域的必由之路。税收法治化是国家治理达到一定高度后政治文明成熟的重要标志。新时代发展中的税收整体治理，必须全面全方位融合贯穿经济、政治、社会、文化和生态文明发展全景，需要政府和所有社会成员在税收法治化中合奏出和谐华美的税收“乐章”。不断推动贯彻落实“税收法定”原则，加快税收立法步伐、提升整体税制立法质量，才能在2025年如期将政府依法治税行为全面纳入法治轨道，全面增强法治税收生态环境建设；并在执行中引入整体政府理念，不断深挖税收征管体系的共治能力，以解决人民对更加幸福美好生活的向往诉求为政府依法行政的核心，在各行各业微观经济实体、社会组织和政府不同部门机构之间通过“激励相容”推进共建成效，提高全社会的税收遵从度和满意度，更好地实现社会公共利益和国家利益的更大化追求。

(四)务实求真，不断科学化开拓创新原则

这是税收保障中国特色社会主义现代化强国建设不断向前迈进的动能所在。实践证明，正是因为有了科学总结正反两方面经验教训的实践检验基石牢固支撑，党才能团结号召全国人民走上改革开放之路，带动全体人民不断发展致富。党的十九届六中全会《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，为新征程中深化税收改革指明了正确方向。[12]“数字经济”时代下飞速发展中的高科技赋能和“最大限度便利纳税人、最大限度规范税务人”等税收征管实践经验的总结和制度体制机制创新，正在为实现我国“十四五”规划纲要提出的“建设智慧税务”现代化税收治理的总目标提供源源不绝的动力。

历史是最好的教科书。联系我国五千年发展史，从古至今，无论处于什么社会形态，采用何种社会经济体制做法，税收都是历史、实践的产物，是经常化的社会公共需要、一定的经济社会发展水平以及独立经济利益主体的存在，从各个层面因素综合影响下，共同决定了税收的具体形式、内容；[13]并不断在科学意识和客观规律的探索指引、专业治理水平和能力的历炼提升中相应促成了具体发展阶段下税收的工作原则、功能与实际作用演进拓展，保证了不同时期国家经济社会的改革及该阶段下的税收改革顺利进行。回顾总结中华人民共和国成立至今我国的税收实践，一直坚定采取了社会主义的基本政治经济制度，并始终将税收工作服务于党和国家发展的事业大局。奋进新征程中，“整体推进和重点突破相结合”的总体改革路径指引下，税收工作思想原则的提炼升华，必将引领税收更好地肩负起时代发展赋予的排头兵职责，坚定不移确保我国的现代化治理行稳致远。