碳排放权交易制度的体系性建构

辽宁大学 许云开

近些年，我国减排措施取得了一定成果，但仍具有不足。碳排放权交易是一种利用市场机制推动企业节能减排的有效手段，但现如今相应的交易制度在我国还并不系统，也不成熟。尽管我国对该问题提高了重视，先后颁布了多项部门法规、行政规章，但这些制度尚不能解决碳排放权交易市场中错综复杂的问题，需要我们在反思问题、借鉴优秀经验的基础上，对于我国相应制度进行一定完善，最终完成对交易制度的体系性建构。

一、我国碳排放权交易制度的不足

（一）碳排放权交易立法法律位阶过低

现如今，我国环境保护的基本法律制度中并不包含碳排放权交易制度，我国也没有制定专门规定该内容的法律。在我国的法律体系中，与碳排放权交易制度有关联的法律有《环境保护法》《大气污染防治法》等，但这些法律只是在某些条文中有涉及该制度内容，并非专门规定该交易制度。当前有关碳排放权交易的规定只是散布在不同的法律中，而专门有关碳排放权交易制度的规定，如《碳排放权交易管理办法（试行）》等只属于部门规章，不具有较高法律位阶，这很可能会导致相关立法存在矛盾和冲突，在具体案件中难以适用。而且大部分新颁布的部门规章也都只是具有试行作用，这也说明我国对于碳排放权交易制度的系统性建构也无从下手，这样分散和法律效力不强的规定势必会造成我国碳排放权交易的相关程序、法律责任等方面的不明确甚至缺失。

（二）相关法律未系统规定总量控制制度

1.国家确定数额方法的专业性存疑

现如今，国家对于碳排放总量数额方法确定的专业性存疑。首先，现有的环境法律法规及相应制度中没有关于规定统一总量数额的内容，也没有说明具体分配给市场以及各生产部门的总额，仅仅列举了一些模糊的确定标准。因此现如今所确定的总额实际上是由政府及相关部门通过“自由裁量”做出的，其次，对于碳排放总量制定具有丰富知识和理论基础的专业性机构参与总量制定的程度还不足，这就导致政府做出相应决策时的准确性和专业性也存在一定的缺陷。

2.实践中过多的变量因素影响总量的确定

根据《碳排放权交易管理办法（试行）》第十四条的规定，碳排放配额总量确定与分配的因素包括如何更好提升经济、优化产业结构和能源结构以及控制大气污染物排放等。根据部分学者观点，影响总量确定的因素还有减排潜力、能耗总量控制目标、碳排放强度目标等规划因素。这么一来，在存在如此多变量的情况下，到底应当以哪几个变量为主、哪几个变量为辅来确定碳排放的总量是一个值得思考的问题，现如今，相关部门的规章实际上并没有一个明确、肯定的标准，这会导致确定碳排放总量时人为干预和决定的程度过强。

（三）国家对碳排放权初始分配规定不足

在国际实践中，碳排放权初始分配主要有免费分配、有偿分配、免费和有偿相结合的混合模式这三种分配方式。免费分配的发放量标准主要是基于企业的历史排放量或者其他历史参数来确定，而有偿分配主要有拍卖和固定价格出售等形式，其利用市场机制分配碳排放配额，混合模式包括渐进混合模式和行业混合模式。渐进混合模式是在碳交易市场建立一开始时实行配额全部或大部分免费分配，然后再逐步提高拍卖比例，最终实现全部拍卖。行业混合模式对容易转嫁成本的行业采用拍卖或有偿分配的方式，对碳密集型和竞争激烈的行业则采用免费分配的方式，鼓励其参与碳交易市场。国际上大部分碳交易体系在初期都选择了以免费分配为主、逐步提高拍卖比例的渐进混合模式，或根据行业特征分别选择拍卖或免费分配的行业混合模式。从目前碳排放权交易试点实践来看，我国碳排放权交易配额分配采取的是以免费发放为主、有偿方式为辅的原则，在我国天津、上海、湖北、广东、深圳等地都进行了类似规定。

2.个人公平和区域公平难以实现平衡

结合我国社会公众环保意识普遍不高的国情，我国初始碳排放权的分配大多采用了主要根据各企业历史碳排放量免费发放部分配额的方式。但这样的分配方式在一定程度上有损个人公平和社会公正，许多企业可能会担心如果现在通过使用各种技术、方法取得更多的减排成效，反而由于排放量的下降，使得下放给自己的配额也会随之减少。这样的制度，会导致企业不愿意积极实施节能减排，反而是那些不注重节能减排的生产者、经营者获得了更多的碳排放配额，从而更多地降低生产成本，这显然是不合理的。不仅如此，这样的分配方式也不利于实现区域公平，与企业配额分配所类似，对于那些注重节能环保和生态保护工作的地区，其反而获得的碳排放初始配额更少，而且对于某些经济不发达地区而言，其较小的碳排放量导致其获得更少的碳排放免费配额，这也加重了该地区企业投入的生产成本，而不利于这些地区经济的发展，一定程度上会导致地区间贫富差距的扩大。

（四）碳排放权市场准入标准过高与交易范围过窄

1.市场准入标准过高

根据《碳排放权交易管理办法（试行）》第八条和第十四条第二款规定可知，省级生态环境主管部门向本行政区域内的重点排放单位分配规定年度的碳排放配额。而重点排放单位必须符合属于全国碳排放权交易市场的覆盖行业或者是年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳的企业。也就是说，不符合上述两个条件的企业，生态环境主管部门就无法向其分配碳排放限额。

然而在现实生活中，许多不符合上述条件的生产者也要进行一定的碳排放，迫切需要进行碳排放权的交易。而将某些特定行业以及排放量不足的企业排除在碳排放权交易范围之外，实际上是不合理地损害了他们的利益。

（五）我国碳排放权交易监管制度存在的问题

1.公众参与管理和监督不足

其实阮小棉是记得的，她在装傻。她总不能告诉顾盼，那个贼她认得，叫老八，他们是同伙，她也是故意被顾盼撞到，好让老八逃之夭夭。

由于碳排放途径多样、排放额计算方式复杂、困难，从而导致很难精准确定企业单位的碳排放额，从而也很难有效计算碳排放市场主体的碳交易额。与此同时，碳排放权主要受政府部门管理、控制，碳排放、碳交易数额确定的工作往往都是由政府及其工作人员进行。事实上，无论哪个国家或多或少都难以避免地会存在一些贪污腐败，其为了谋取自身利益可能会对企业的上述数额进行虚假统计或者虚假上报，这就会导致碳排放权的交易失去其应有的公平性，对于部分企业在碳排放权交易过程中所从事的垄断行为、不正当竞争行为、过量排放行为等违法措施，与这些企业有利益关系的监管机构或监管人员对其行为也可能会视而不见。

2.国家对超额排放的处罚力度偏弱

《环境保护法》第59条规定了罚款是违法排放污染物的企业、生产者承担法律责任的主要方式。然而该条法律规定并未明确按日处罚的计费标准，也很难确定罚款的具体数额。且从事环境违法行为而被罚款的数额对企业而言往往也是微不足道，对过量排放污染物的较轻处罚不仅会使生产者没有足够动力去更新技术、设备等以减少污染物排放，而且各企业甚至会为了谋取更高的经济收益而从事过度排放等违法行为，这对于我国环境事业的发展显然是极其不利的。

二、我国碳排放权交易制度的完善路径

（一）国家通过专门立法提升碳排放权交易法律的位阶

针对我国碳排放权交易制度的法律位阶普遍较低的问题，我国应在环境保护基本法中将碳排放权交易制度确立为环境法的基本制度，并对碳排放权交易的内容和程序等做出明确规定，并且根据这些规定制定一部内容完备的《碳排放权交易法》。同时，注意协调碳排放权交易立法与其已有法律中有关碳排放权交易的内容，使碳排放权交易相关立法更具统一性和协调性。

（二）健全碳排放权总量控制制度

1.指定专业的第三方评估机构进行评估

全面、精确的基础数据，对于碳排放额的总量确定以及分配等都至关重要，而数据的测量、统计往往也需要相对专业、独立的第三方评估机构才能顺利完成，然而中国现如今基本没有一个符合上述要求的碳排放第三方评估机构。因此在未来的碳排放权交易市场的发展过程中，需要政府支持第三方评估机构的建立与健全工作，并且积极鼓励碳排放领域专业人士加入评估机构，但与此同时，要坚决保证评估机构的评估、决策工作不受政府干预，成为独立的第三方专业机构，对于各地区、各行业排放量以及全国碳排放总量进行系统性、专业性、中立性的测量、评估。

2.在全国范围内规定一个固定总量

我国可以通过立法确定碳排放总量控制机制，明确碳排放总量控制制度的具体内容，并规定一个具体明确的全国碳排放配额总量，并严禁企业超过该量进行排放的行为。处于碳排放市场监管内的所有生产者在一定时间的最大排放量应控制在规定的排放总量内。通过推动强制减排市场的发展，充分展现碳排放权这一资源的价值，防止各地区的各行业和各企业过量排放温室气体而超过大气承载能力。

3.根据各地、各行业对于碳排放量的需求分别确定额度

在对全国范围内的固定总量确定完成后，我国就按照国家级环境保护主管部门→各省级相关主管部门→各县市等行政区划→行政区划内的各单位和企业的顺序进行总量上的合理分配，而分配标准不能仅仅根据各地区、各企业历史碳排放量来进行确定。

首先，我国要综合考虑东西部发展，兼顾企业的地理位置、社会环境等因素，在分配时更加注重公平正义，加紧对低碳技术水平较高地区和产能过剩重点行业的配额分配，对于从事低碳生产取得显著成果的企业可以适当地多发放一些配额，以鼓励社会形成一种重视节能减排、低碳发展的风气。

（三）构建碳排放权初始分配制度

1.坚持免费分配与有偿分配相结合的原则

我国现如今并不完全否认免费分配这一分配方式是更为合理的，也更加顺应我国碳排放市场的现状。现如今公众以及各企业的环保意识不强，很多企业甚至对什么是碳排放权交易都一无所知，倘若直接一概采取有偿分配，会挫伤其参与碳排放权交易的积极性，转而可能会违法排放更多的温室气体。同时，完全采用有偿分配会导致市场波动性和风险可能较大，不适宜我国现如今的实际情况。

但是与此同时，我国不能全部采用免费分配的方式。首先，每个企业获得的碳排放配额都是固定且有限制的，这样的固定配额可能并不符合其从事生产经营的实际需要。部分采用有偿分配，企业就可以向仍具有剩余配额的其他企业购买碳排放量，这不仅可以激励企业从事节能减排活动以留有剩余额度，从而获取交易利润，也可以让过度排放的企业付出更多的生产成本。其次，有偿分配可以满足不同企业各自的需求，更有效地实现资源合理配置，防止碳排放交易市场过度僵化而失去活力。

2.降低免费配额发放量

我国应当根据实际情况，随着社会发展逐渐降低免费配额发放量。这不但可以督促生产者更加注重对温室气体的减少排放，逐步加大对企业减排行动的经济刺激，而且有利于改革我国现如今以行政分配模式为主的碳排放权市场分配机制，最终采取少部分免费分配，以有偿分配为主要手段的分配体系，利用市场机制对环境资源优化配置，推动企业进行节能减排。

（四）完善碳排放权准入制度

1.适当降低市场准入标准

首先，对于碳排放权交易的主体资格，要降低行业限制标准和排放量限值标准，逐步扩大全国碳市场行业覆盖范围，让更多对于碳排放权交易有实际需求的生产者可以加入市场中从事交易，推动市场自由化发展。并且生态环境部可以组织意向企业开展模拟交易活动，使市场准入标准更加合理化。

但是，适当降低市场准入标准并不意味着任何主体都能加入碳排放权交易活动中来。首先，应根据地方报送系统和核查机构出具的关于企业适格能力的报告来决定全国碳排放权交易市场的参与主体。其次，国家要建立市场准入负面清单制度，对不符合标准的企业进行限制，并加强重点领域的监管；而相应标准的制定和实施，则需要国家加强资信评估机构的规范化经营，间接提高信用等级评估的客观性、真实性，为市场准入标准考量增加一道有效的防火墙。

（五）明确碳排放权市场监管制度

1.实行专门监管、协同监管制度

首先，针对我国碳排放权交易机构分工模糊、混乱的问题，我国可以设立独立的环境监管委员会，实行独立性垂直管理和专门监管，各级环境监管委员会之间系领导和被领导的关系，从而保证碳排放标准的一致性和权威性。与此同时，在排放数据的检测、报告、核查工作得以保障的基础上，实施全国统一管理，保障相关法律的实施，保障各交易主体的权益。

其次，我们可以采用协同监管制度，进行协同监管的主要是从事碳排放权交易服务的第三方机构以及与地区环境质量有直接利益的居民等社会公众，通过第三方机构的监管，使得国家从政府监管和社会监管两方面确保监管体系的完备、公正和权责分明。

2.将监管领域适当扩展至交易各个方面

我国政府现如今对于碳排放权交易市场的监管领域只主要集中于分配、交易等方面，这样的监管范围是远远不够的。政府应当通过完善市场主体登记管理制度，将企业的经营范围、企业结构、环境报告等重点内容记录在册，进行主体资质的监督；通过加大对过量排放污染气体行为的惩罚而对当事人行为产生的社会效果进行监管；通过使用各种手段调节价格的方式，防止市场失灵，促使碳排放权交易市场平稳运行，规制各种损害市场竞争、破坏市场秩序的行为。

四、结语

碳排放权交易市场的正常运行，与国家环境息息相关，涉及国家经济发展模式、经济政策、科技创新战略等重要问题。构建一个竞争有序、制度完备的碳排放权交易市场在我国任重而道远，而需要我国做的第一步就是从立法层面进行碳排放权交易制度的体系性建构，通过完善一系列制度，实现对该问题的立法层面专业化处理，促进碳排放权交易市场更好地建设和运行，早日实现碳排放量达到峰值，实现我国人与自然和谐共生。