全球教育治理的过程机制与内在逻辑：以国家资历框架制度为例

包堉含 文 雯

(1.清华大学 公共管理学院，北京 100084；2.清华大学 教育研究院，北京 100084)

国家资历框架(National Qualification Framework)是一种以劳动力市场需求为导向，对学习者掌握的知识、技能、能力、态度等进行标准化评价的制度。该制度在教育系统和劳动力市场之间建立起衔接机制，进而统整各种正规、非正规、非正式的学习形式，搭建不同类型、层次教育培训之间的“立交桥”，最终实现终身教育。国家资历框架主要通过三个制度要素实现上述目标：标准化的学习成果认证、学分转换和累积、对先前学习经历的认证。(1)文雯.中国特色国家资历框架构建：一种制度构想.中国高等教育，2019,(8),42-44.国家资历框架制度自20世纪80年代从英国发源以来，在全球各个地区和国家不断扩散(2)同上.，截至目前已有150多个国家建立或正在建设国家资历框架(3)朱贺玲,文雯.从“一致”“等值”到“认可”:教育资历跨境认可的全球实践和新动向.复旦教育论坛,2018,(3):89-96.，我国进入21世纪以来也陆续有类似该制度的行业性和区域性尝试，党的十八大提出了“构建终身教育立交桥，畅通人才成长渠道”的综合改革任务，《国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》将完成这一任务的路径进一步明确为建设国家资历框架。

作为一个肇源于国家内部的政策工具，国家资历框架在较短时间内在全球范围内得到如此广泛和深入的应用，充分体现了全球教育治理的发展。全球化催生的大量全球公共领域的教育问题早已超越了传统主权国家的能力范畴，全球化带来的经济、社会和环境问题也需要各国从教育系统入手加以协同应对，全球教育治理的重要性不言而喻。因此深入研究和理解全球教育治理的过程和逻辑，既具有学术价值也具有政策启示。国家资历框架在全球范围内的扩散过程就体现了全球教育治理的运行过程和内在逻辑，对这一政策工具发展历程的剖析和阐释，有助于我们深入理解全球教育治理的内在逻辑与过程机制，进而对我国加快教育对外开放、深度参与全球教育治理提供理论基础和建议。

一、全球教育治理和国家资历框架

全球教育治理是一个正在演进和成熟的概念，其核心是描述上世纪90年代以来在国际教育领域治理的新局面，一些学者将其理解为“国际社会各行为体通过协调、合作、确立共识等方式参与全球教育事业的管理，从而实现理想国际秩序的过程”(4)杜越.联合国教科文组织与全球教育治理.全球教育展望,2011,(5):60-64.，其基本特征是国际各种政策参与者和政策过程对国内教育政策的影响大大增加。

教育真正成为一项全球性的公共事务、全球教育治理真正出现是20世纪80年代以来全球化浪潮和新自由主义思潮的影响。经济全球化浪潮推动了教育全球化(8)邬志辉.教育全球化：中国的视点与问题.上海：华东师范大学出版社,2004.，知识经济也促进了教育的开放和跨领域融合(9)贝毅,曲连刚.知识经济与全球经济一体化：兼论知识经济条件下国际产业转移的新特点.世界经济与政治，1998，(8)：28-30，这使得在全球层面协调和发展教育有了需要和可能；为了应对全球化带来的挑战和后果，国际社会纷纷给予教育以重要关注，教育本身成为在全球各种机制中所关注的对象。(10)杜越.联合国教科文组织与全球教育治理：理念与实践探究.北京： 科学教育出版社，2016.同时，在应对经济危机中所发展而来的新自由主义思潮，强调减少政府干预和市场导向，推动了治理理念的出现，在全球化的背景下具体体现就是全球治理。(11)王绍光.治理研究: 正本清源.开放时代,2018，(2):153-176+9.全球教育治理在治理形式上呈现为多元主体、多层互动和多层规则，在治理特征上则体现为服务经济、市场导向和全球协调。国家资历框架的兴起和发展与全球教育治理有着深刻的联系。

首先，国家资历框架是实现全球教育治理目标的工具。国家资历框架的产生主要是为了整合不同职业资历及等级、打破职业教育与普通教育壁垒、促进终身学习，这些功能都有助于实现发展终身教育、促进劳动力流动、提高就业能力、增进教育公平等全球教育治理的目标。(12)CEDEFOP. “Global Inventory of Regional and National Qualifications Frameworks. Volume I: Thematic Chapters,” CEDEFOP, November 20,2017, https://www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/publications/2221.在高等教育大众化、学生和教育机构快速扩张的背景下，国家资历框架还是实现教育质量保障政策议程的重要内容。(13)UNESCO.关于起草承认高等教育资历的全球公约的初步报告草案[EB/OL]. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000234743_chi. 2015/2019-11-28.

其次，国家资历框架的扩散就是全球教育治理的过程。国家资历框架扩散的背后是各国之间的政策借鉴(14)Stephanie M.Allais,“The Impact and Implementation of National Qualifications Frameworks: A Comparison of 16 Countries,”Journal of education and work 24, no.3-4(2011): 233-258.和国际层面合作与决策的推动，比如各国之间的政策借鉴使得结果为导向、以市场机制为核心的模式成为国家资历框架的通用模板(15)Michael FD Young,“National Qualifications Frameworks as a Global Phenomenon: A Comparative Perspective,”Journal of education and work16, no.3(2003): 223-237.，联合国教科文组织等国际政策主体推动区域内部高等教育合作，在1983年以前就签署了6个关于高等教育学历、文凭和学位相互承认的地区公约(16)阚阅.从单一功能到多重互动:国际高等教育资历承认的发展与展望.中国高教研究,2019,(7):39-46.。这种多元主体、多层互动的过程体现了全球教育治理的过程。

再次，各国国家资历框架体系的形成也是全球教育治理的重要成果。比如以欧盟为代表的区域性组织通过建立区域性资历框架直接推进了各国建立国家资历框架的进程——欧盟在2008年启动“欧洲终身学习资历框架”建设以来，大大加快了欧洲地区各国建立国家资历框架的速度，截至2018年已经建立了43个国家资历框架，而在实施这一计划之前仅存在3个国家资历框架，而且欧洲资历框架所采取的以结果为基础(outcome-based)的资历形式也逐渐成为了主流。(17)European Commission,“The European Qualifications Framework: Supporting Learning, Work and Cross-border Mobility,”European Commission, 2018. https://ec.europa.eu/ploteus/sites/eac-eqf/files/eqf_brochure_en.pdf.截至目前，在世界范围内已经建立了8个区域性资历框架，涉及到欧盟、东盟、太平洋国家、加勒比海国家、非洲南部、海外地区和英联邦国家。

最后，国家资历框架还是各国参与全球教育治理的制度基础。国家资历框架提供了一种由资历等级、学习成果、学分、质量保障等构成的标准体系和通用话语，为各国之间认定学习成果提供了标尺和参考，为各国教育和培训体系之间的沟通交流奠定了基础；同时，国家资历框架也提供了一种行为准则，使得教育者和受教育者在不同国家都能以协调一致的行为方式进行运作；国家资历框架还提供了一种文化理念，推动各国尤其是教育欠发达地区更好地实现教育大众化和终身教育；此外，当一个国家建立的国家资历框架制度完善并运作良好时，也会成为国家软实力的一部分，可能进一步对世界其他国家的资历框架产生影响。

经过30余年的发展，在各国政府和国际组织等政策主体的参与下，资历框架在全球范围内已经发展成一个由国家资历框架、产业部门资历框架、区域资历框架及跨境资历对接双边协定或多边公约等组成的庞大体系(18)European Training Foundation,“Transnational Qualifications Frameworks,”European Union, January 7,2014, https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/b604e7f9-9cc5-4e13-aaa5-4e7779ba103a/language-en/format-PDF/source-search.，提供了资历认可和信息共享的平台，并在一定程度上推动了各国国内教育培训改革调整，衔接了各国国内教育和劳动力市场，促进了全球和地区教育与劳动力市场的融合，成为一种全球性的“公共产品”，深刻体现了全球教育治理的运作特点和机制。

二、全球教育治理的过程机制

国家资历框架的广泛传播与运用体现了全球教育治理的过程机制(policy process and mechanims)。本文所说的过程机制是指全球教育治理中由各主体互动所构成的机制(mechanism)(19)王建民.关于经济合作机制与经济整合概念的讨论——兼论海峡两岸经济合作机制问题.北京联合大学学报(人文社会科学版)，2011,(1):66-72.，以及基于这些主体互动所实现的政策扩散和复制过程(prolicy process)。从全球教育治理的主体和结构来看，国家资历框架的发展体现了全球教育治理的多层化、网络化以及治理主体的多样化等特点；而从全球教育治理的政策过程来看，国家资历框架的传播在政策过程上既包括纵向上“自下而上”和“自上而下”的扩散，也有横向上的借鉴和模仿。

(一)全球教育治理的结构：主体多样化、多层化、网络化

除了各个主权国家之外，联合国教科文组织、国际劳工组织、经济合作与发展组织等国际组织以及欧盟、东盟等区域性组织均在建设国家资历框架中发挥了重要作用；不少国家资历框架的建立过程还广泛吸收了企业、非政府组织、职业协会、教育和培训机构的意见(20)CEDEFOP. “Global Inventory of Regional and National Qualifications Frameworks. Volume II: National and Regional Cases,”CEDEFOP, December 22,2017, https://www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/publications/2221.，一些行业部门资历框架的实施过程还需要获得各国行业协会、大学机构的认可和对接才能发挥作用(21)European Commission. “Study on International Sectoral Qualifications Frameworks and Systems,”European Commission, January 30,2017, https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=16568&langId=en.，这都表明多元主体的参与是全球教育治理的基本特征。

如何在教学过程中凸显思维教学的有效性？学生学习的效果和质量与学习方式方法密切相关，课改的今天，“师生互动”、“生生互动”、“生本互动”、“独立思考”、“小组讨论”、“展示交流”等都是数学课堂学习的常见方式，而“小组讨论、交流展示”的学习方式充分利用了同学之间年龄相仿、心理相近、志趣相投、相互启迪等有利因素，让思维的教学在学生交流碰撞中得以充分发展，让部分学生的思维火花衍生为全班学生的智慧之光．用思维来主导的数学课堂，才是数学的课堂，才能有效促进学生的思维进阶，才能实现数学本来的教育目的．

其次，国家政府、区域性组织、全球性国际组织所主导的政策过程使得全球治理呈现出了一种多层治理的特点，不同层级和范围的政策主体都在推动资历框架的进程。以高等教育资历框架的对接为例，在全球层面联合国教科文组织积极推动达成区域性高等教育资历互认公约乃至全球性的《全球高等教育互认公约》(22)孔令帅等.联合国教科文组织全球高等教育治理的演变、角色与保障.教育研究, 2016,(9):126-134.；在区域层面有欧盟、东盟、亚欧教育部长会议等国际性或区域性组织推动区域高等教育的学分和资历互认以及区域性高等教育一体化；而在地方层面，各国在建立国内高等教育资历体系的基础上，还会与其他国家通过双边或多边协定的方式推动高等教育的资历互认。

最后，政策网络是实现全球教育治理的主要途径。在各类国际规则与规范之外，由各类政策主体、企业、非政府组织、学术共同体所组成的跨政府政策网络通过协商、互动解决公共问题是全球治理的重要形式。(23)Reinicke, Wolfgang H., and Daryl Copeland,“Global Public Policy: Governing without Government? ”International Journal 53, no.3(1998): 597-599.国家资历框架不仅通过这种政策网络实现了理念和实践的复制，达成了理念和思路的共识，各类政策主体也通过介入政策网络影响国家资历框架的发展进程和方向，比如在通过资历框架促进教育质量保障的政策过程中，欧洲国家学术认可信息中心和网络(ENIC/NARIC)、亚太地区质量保障组织(APQN)、东盟大学网络等网络性组织就通过搭建平台，促使高校、专业机构、科研机构等积极参与到有关政策的协商和制定中来。(24)ICHEI.高等教育创新通讯[EB/OL]. http://cn.ichei.org/uploads/2017/10/HEI-newsletter-201705-ch.pdf, 2019-10/2019-12-18.

(二)全球教育治理的政策过程：自下而上、自上而下、横向扩散

全球教育治理中有关国家资历框架的政策过程体现为以下几个方面：首先是“自下而上”的采纳和吸收，个别国家在国家资历框架建设和实施中的经验被联合国教科文组织、国际劳工组织、欧盟、东盟等国际性及区域性组织视为“最佳实践”，将之纳入国际组织的政策议程之中，其中联合国教科文组织还专门对全球的资历框架进行了信息收集和比较研究，相关报告也成为其他国家进一步改革和推进这项工作的基础和参考(25)UNESCO Institute for Lifelong Learning, “Qualifications Frameworks,” UNESCO, 2019. http://uil.unesco.org/lifelong-learning/qualifications-frameworks.。而且，在这一“自下而上”的过程中，将国家话语、理念和实践上升为区域或全球的政策实践并非仅是国际组织在发挥作用，以英国、德国为代表的先发国家同样也在借助国际组织提供的平台，打开政策窗口、塑造政策议程、影响国际标准和规则的制定，这也是各个国家参与全球教育治理的重要方式。

其次是“自上而下”的推广和对接，全球性或区域性的国际组织借助其自身的全球影响力、专业优势和信息优势，通过多政策主体共同参与的政策网络机制传播资历框架的理念和实践，促进相关国家达成共识。比如国际劳工组织于2002年在里约热内卢所召开的“关于培训、生产率和体面工作的美洲间三方研讨会”上就“技能承认和制定国家资历框架”达成了会议共识(26)ILO.国际劳工局理事会第285届会议[EB/OL]. https://www.ilo.org/public/chinese/standards/relm/gb/docs/gb285/pdf/esp-1.pdf, 2002-10/2019-11-28.，这充分推动了资历框架在各国的实践。此外，以公约、协定等形式推进国家资历框架的对接和区域性资历框架的建立，也是全球教育治理“自上而下”的重要体现。比如，经过博洛尼亚进程、里斯本战略和哥本哈根进程，欧盟在2005年发布了欧洲资历框架的磋商文件；南非共同体通过《教育与培训议定书》《阿鲁沙公约》建立了适用于该地区的资历框架；加勒比共同体为了发展区域性一体化的市场，推动建立加勒比职业资格证书，并在2003年建立了区域协调机制以进一步推动加勒比共同体资历框架；东盟也在2014年采纳了东盟资历参考框架。这些跨国资历框架的实施与发展，体现了全球教育治理在这一领域的发展与深化。(27)James Keevy et al., Transnational Qualifications Frameworks(Luxembourg: Publications Office of the European Union,2011).

最后是横向上的模仿、竞争和学习。不少国家在建立资历框架时，是出于对先发国家(往往是宗主国)的制度和政策模仿，比如最早建设资历框架的南非、新西兰、澳大利亚等国都受到了英国的影响，而后博茨瓦纳则直接模仿借鉴了南非和新西兰的资历框架，墨西哥、智利、毛里求斯也从这两个国家的资历框架中多有借鉴，但是这种盲目的模仿和跟随也容易造成政策的水土不服和制度空转，难以发挥实际作用(28)Stephanie M.Allais,“The Impact and Implementation of National Qualifications Frameworks: A Comparison of 16 Countries,”Journal of Education and Work 24, no.3-4 (2011): 233-258.。国家间的竞争也是促使各国建立资历框架的原因之一，在国家资历框架被确信能够促进劳动力发展、促进教育和市场的匹配时，那么当世界各国处于经济竞争的压力之下，未采纳这一政策的国家为了在竞争中不处于劣势，也会选择积极推动这一措施。除了模仿和竞争，当遇到相关问题时，学习其他国家的经验和做法从而减少决策难度、增进决策合法性的策略，也是促进国家资历框架扩散的重要动因，这一点在欧盟地区尤为明显，不少欧洲发达国家采取国家资历框架并非是对先发国家亦步亦趋的模仿，而是因为这一措施在其他国家的实践被认为能够有效推动教育和培训改革。(29)Ibid.

基于主体多元化，治理多层化和网络化基础上的三种政策过程体现了全球教育治理的核心机制，在实践上三种机制可能高度耦合，但是三种机制的功能和逻辑却十分不同。以往关于全球教育治理的研究往往多关注国际组织“自上而下”的影响(30)段世飞,刘宝存.联合国教科文组织参与全球高等教育治理的历程、途径与影响.国家教育行政学院学报,2019，(1):83-89.，而忽略了全球教育治理中政策过程的复杂性。事实上，一个国家或地区决定建设资历框架可能同时受到了多种机制的影响，而且各个政策主体均可以通过利用上述的多种机制参与其中，影响乃至于塑造资历框架的发展方向和速度。

三、全球教育治理的多重内在逻辑

内在逻辑是指全球教育治理的价值取向和驱动力。有学者曾经指出，全球治理包括了三重逻辑，即以全球社会、治理理论为代表的社会逻辑，以国家间博弈、国际霸权为代表的国家逻辑和以全球市场、跨国公司为代表的经济逻辑。(31)高奇琦.国家参与全球治理的理论与指数化.社会科学,2015，(1):3-12.在全球教育治理中，同样存在这三种类似的逻辑，但是由于教育相比于贸易、政治问题属于“低政治”议题，国家逻辑并不显著(32)孔令帅等.联合国教科文组织全球高等教育治理的演变、角色与保障.教育研究,2016,(9):126-134.，所以主要体现为社会逻辑和经济逻辑。尤其是在世界各国存在广泛共识的国家资历框架议题中，采纳国家资历框架在全球各国几乎成为一种“时尚”(33)Allais S.Selling Out Education: National Qualifications Frameworks and the Neglect of Knowledge(Sense Publisher: 2014).，社会逻辑和经济逻辑主导其发展的特点尤为明显。

国家资历框架背后的经济逻辑表现为市场需求驱动了教育治理的进程，影响了教育治理的内容和形式。国家资历框架本身的运作机制就是基于市场的设计，促进经济发展、提高就业率和经济竞争力始终是其核心目的(34)Michael FD.Young,“National Qualifications Frameworks as A Global Phenomenon: A Comparative Perspective，”Journal of education and work 16,no.3(2003): 223-237.。比如对资历“透明度”的强调，就是希望在雇佣者和劳动者之间能够通过资历减少信息不对称，降低劳动力市场上供需双方的交易成本；大多数国家资历框架所体现的学习成果取向(learning outcomes approach)和能力取向(competency approach)，将教育培训、劳动者能力与劳动的经济价值直接联系起来，也是经济逻辑对传统教育内涵和治理方式的改造。(35)Hugh Lauder,“Education, Economic Globalization and National Qualifications Frameworks,”Journal of Education and Work 24,no.3-4(2011): 213-221.此外，近年来区域资历框架和跨境资历对接的出现，其直接目标就是支持自由贸易、增强学习者和劳动力的流动性、增进各国资历框架的相互理解，这更体现了经济发展一体化、全球化的逻辑对全球教育治理的影响。

在全球教育治理中，社会逻辑不仅指全球社会等非政府组织和市场主体在治理中发挥作用，也指将促进个人基本权利的实现与尊重、通过教育、科学和文化交流促进世界和平作为其目标和使命(36)UNESCO.联合国教科文组织法[EB/OL]. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000261751.page=6, 2017-11-14/2019-12-6.，以及促进作为“全球共同利益”的教育和知识的发展(37)UNESCO. “Rethinking Education: Towards a Global Common Good?”, UNESCO, 2015. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000232555_chi?posInSet=2&queryId=f67366d5-fc01-422d-98e9-279810620cd6.。以国家资历框架为例，它能够与促进终身学习、促进个体受教育权利的公平实现以及更广范围内的社会经济权利相联系，这些都是全球教育治理的基本目标。同时，面对经济逻辑对教育政策的过度影响，全球教育治理的部分政策主体开始从人文社会的维度予以纠偏，例如早期国家资历框架由于对经济目标过度关注就受到了诸多批评(38)Michael FD.Young, “National Qualifications Frameworks as a Global Phenomenon: A Comparative Perspective,”Journal of Education and Work 16,no.3(2003): 223-237.。1996年联合国教科文组织所发布的《学习：内在的财富》报告在市场化的潮流中再次重申了人文主义教育观念(39)王默等.全球教育治理走向“共同利益”——论联合国教科文组织《 反思教育》 报告的人文主义回归.中国职业技术教育,2016,(33):72-77.，后来发展的资历框架也更多地考虑了人文和社会影响，比如欧盟资历框架就定位于更广泛的人类和社会发展(40)Stephanie M.Allais,“The Impact and Implementation of National Qualifications Frameworks: a Comparison of 16 Countries,”Journal of Education and Work 24, no.3-4 (2011): 233-258.。而《联合国可持续发展议程2030》中提及的“确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”的教育目标成为近年来制定资历框架的重要政策背景，联合国教科文组织就指出在职业教育领域对经济需要的回应不能以牺牲其他领域为代价，要综合考虑经济社会环境的目标(41)UNESCO, “Recommendation Concerning Technical and Vocational Education and Training (TVET),” UNESCO, 2015. https://en.unesco.org/themes/skills-work-and-life/tvet-recommendation.。可以说，这扩大了国家资历框架背后社会逻辑的内涵，超越了单纯关注个体权利的观点，走向了关注公共利益和可持续性(42)CEDEFOP, “Global Inventory of Regional and National Qualifications Frameworks. Volume I: Thematic Chapters,” CEDEFOP, November 20,2017, https://www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/publications/2221.。

全球教育治理的经济逻辑和社会逻辑在不同时期的影响此消彼长，而且二者的内涵都随着时间进程不断丰富，这是全球教育治理不断适应人类经济和社会演进的结果。二战之后，教育“公益性”的定义和当时强调教育作为个人权利的观点反映了社会逻辑在当时全球教育治理中的首要地位。但七八十年代以后随着经济形态的变化，产业结构调整、失业率居高不下、劳动力难以满足市场需要等问题促使经济逻辑深刻地改变了教育治理的格局，所以几乎同时期应运而生的“第一代”国家资历框架就体现了这一时期经济逻辑的主导地位(43)Mike Coles et al.,“Flying Blind: Policy Rationales for National Qualifications Frameworks and How They Tend to Evolve,”International Journal of Continuing Education and Lifelong Learning 7,no.1(2014): 17-46.，全球化、新自由主义等经济逻辑更是推动了资历框架在全球的快速传播。而近年来新兴的国家资历框架已经开始摆脱单纯经济逻辑的影响，更加强调了其对个人和社会的可持续发展等其他社会目标的作用，从《联合国可持续发展议程2030》和联合国教科文组织《2030年教育行动框架》等一系列有关全球教育治理的纲领性文件中可以预见到，在未来一个时期全球教育治理将更加强调社会逻辑，这必然也会给世界范围内资历框架的发展带来变革。

四、结论与展望

国家资历框架的出现和广泛运用是全球教育治理的一个缩影，体现出在全球化潮流之下，教育与全球经济和社会发展的关联更加密切，教育治理已经不再局限于一国内部，而是成为全球的公共事务。越来越多的主体参与到全球教育治理中，使得全球教育治理变得多元和复杂，以国家资历框架的扩散为例，就体现出了全球教育治理中国际或区域性组织为代表的政策主体对国家实践“自下而上”的吸收采纳和总结提炼，进而“自上而下”的推广和对接，以及各个主权国家之间横向传播和扩散这三种主要的政策过程。国家资历框架的演进历程也体现了全球教育治理的多重内在逻辑，以经济全球化、新自由主义为核心的经济逻辑驱动全球教育治理更加积极地回应市场需要，使得各国采取了国家资历框架这种典型的基于市场的政策方式来治理教育事务，但是从本文的进一步分析也可以发现全球教育治理自始以来就蕴含着强调个人权利、教育公平、人文主义的社会逻辑，面对市场对教育的过度侵蚀，近年来社会逻辑也在影响国家资历框架的发展方向，拓展国家资历框架的内涵。

当前世界走到了一个新的节点，从国际形势来看，英国脱欧、美国战略收缩、贸易保护主义兴起、不少国家对外来工作者和移民的排斥似乎暗示着一种“逆全球化”的趋势；从各国发展历程来看，关于发展的“华盛顿共识”和其他新自由主义政策在相关国家发展颓势和社会动荡面前，似乎宣告了新自由主义理论的动摇乃至幻灭；第四次工业革命引发了新一轮的全球竞争，在蕴藏着推动世界走出经济低迷的潜力的同时也隐含了给社会带来冲击和巨变的可能性。这些新趋势都使得全球教育治理需要“守成开新”。

首先，全球教育治理需要应对新的全球格局与潮流，更好地发挥全球教育治理的作用。比如面对“逆全球化”的暗流和各类纷争与冲突，全球教育治理应当一以贯之地推动国家资历框架以及基于国家资历框架的跨境资历对接工作。一方面，通过推进国家资历对接等教育事务继续促进全球范围内的合作，充当争议和冲突下的缓冲区，坚定世界更加开放包容的发展方向；另一方面，正如一些学者的研究指出，这种逆全球化浪潮的根源之一是专有型技能劳工在选择性移民政策下应对失业风险的能力不足(44)蒙克.“双重运动” 的大转型:专用型技能劳工, 选择性移民政策和民粹主义政党的崛起.清华大学学报(哲学社会科学版),2019，(2):167-183+202.，而国家资历框架的完善和有效实施能为各国化解此类矛盾提供助力。

其次，全球教育治理需要反思市场逻辑的过度影响，坚守教育的人文主义，突出全球教育治理的社会逻辑。新自由政策所强调的市场逻辑，削弱了工人的集体行动能力，以灵活雇佣、压低工资、削减福利为表现的用工行为使得劳动力流动性大大增强，就业者预期的不确定性增加，这极大地降低了劳动者学习专有型技能、长期从事技术岗位的意愿，削弱了企业的技术基础和知识积累能力，影响了整个社会的创新能力，也造成了贫富分化、劳动力结构失衡等负面影响(45)杨虎涛.新自由主义的矛盾性、本质及其非均衡发展——兼议大卫·哈维的中国警示.经济社会体制比较,2018,(6):127-134.。早期完全基于市场逻辑的国家资历框架，无疑是在这一逻辑下的政策体现，强化了对劳动力预期的塑造，削弱了对劳动力的人文关注。未来全球教育治理中应更加关注国家资历框架对于个人发展、促进终身教育、保障教育质量方面的意义，推动国家资历框架理念和形式的转变。在促进“终身学习”的同时更加鼓励“深度学习”，认可“学习成果”的同时更加重视“学习过程”，注重劳动者“工作能力”的同时关注其“创新能力”，并考虑到经济、社会、环境等各方面可持续发展的需要。

再次，全球教育治理需要充分肯定教育的多元化，尊重各国教育和教育政策的差异性。比如过去被视为模板的英国国家资历框架就高估了劳动力自由流动的可能性和整合学术与职业教育的可操作性，低估了传统教育和培训制度背后的社会信任机制的作用，忽视了不同国家制度背景的影响，使得资历框架的作用远远不能达到预期。(46)迈克尔·杨.把知识带回来——教育社会学从社会建构主义到社会实在论的转向.北京：教育科学出版社,2018.而与英国国家资历框架建设理念和步骤截然不同的德国国家资历框架，由于更加贴合德国国内教育培训机构和用人单位长期以来形成的社会关系和结构功能，充分实现了国家资历框架衔接教育培训系统和劳动力市场、促使各级各类教育之间灵活转化的这些预期目标。(47)同上.因此未来全球教育治理中，应当肯定国家资历框架的多种可能形式，在各种跨国资历框架、国际组织的指南文件中考虑到各国制度背景的差异性，增强跨境资历框架的兼容性，鼓励各国在资历框架的建设过程中探索和实践新的思路和形式。

最后，全球教育治理需要回应第四次工业革命带来的挑战，充分利用技术革新提供的发展机遇，增强社会应对变化和风险的能力。以人工智能为代表的第四次工业革命正在改变知识生产和人才培养的格局，由于人工智能的研究大多需要贴近应用场景，还需要大量算力资源作为支撑，使得许多企业在科研能力上超过了传统的大学，并且逐渐取代大学成为高端人才培养的重要场所。由于传统大学资历体系的灵活性和适应性相对不足，国家资历框架可以很好地满足这些领域高端人才的培养、认可和跨境流动的需要，为促进人工智能等领域的科技创新和人才培养提供制度基础。同时，借助国家资历框架还可以增强职业教育和培训体系在国家创新战略中的支撑作用，促进劳动力向关键产业流动和技能培养，为产业升级提供高质量、高技术的劳动力。此外，面对新一轮工业革命可能带来的失业风险和社会问题，国家资历框架可以通过提供终身学习的路径，提升劳动力的知识技能和风险抵御能力。