功能论视角下的我国地方教育立法：现状、问题与优化

申素平 王子渊

(中国人民大学 教育学院，北京 100872)

中央教育立法经过40余年的发展,以《教育法》为统领的教育法律体系初步形成。这一体系不仅包括国家层面的教育法律、行政法规以及部门规章，还包括地方层面的地方性教育法规和地方政府规章。“各个层级和领域的专门立法为建立教育基本制度的基础性制度体系和框架奠定了必要而坚实的法治基础。”(1)申素平等.改革开放40年我国教育法治建设的回顾与展望[J].教育研究,2018，(8)：11-18.然而，既有教育立法的研究却主要聚集在中央层面，少数对地方教育立法的研究也偏于具体和微观，如对某部专门地方性教育法规的研究，抑或是对某个省域地方教育立法的研究，相对来说忽视了地方教育立法整体样态的纷繁图景(2)虽然总的来说目前学界将地方教育立法作为一个整体的宏观分析非常缺乏，不过近来已有学者对其存在的困境及对策展开了研究与探索。戴羽,张健.中国地方教育立法:意义、现状与改革进路[J].高教探索,2017，(12):30-34；胡劲松.地方教育立法：困境及其对策[J].中国教育法制评论，2020，(19)：1-12.。在加快完善我国教育法律体系的新时代背景下，特别是全国人大常委会2021年立法规划明确提出研究启动教育法典编纂的条件下，地方教育立法也面临着如何高质量发展、更好发挥其在我国教育法律体系中应有功能的新形势和新任务。故此，本文将从功能论的视角出发，尝试分析地方教育立法在文本制定和运用实施过程中呈现的现象和特点，以及功能发挥存在的具体问题，并在此基础上提出地方教育立法功能优化的若干建议。

一、地方教育立法的功能论阐释

基于不同的划分标准，地方立法具有不同的功能类型。有学者指出“地方立法的作用是指地方立法在国家立法体制中由其地位所决定的、对整个国家立法活动以及地方法制建设所产生的影响”(3)盛纬.论我国地方立法在国家立法中的地位和作用[J].政法论坛,1987，(3)：73-79.，并在此基础上提出了从宏观层面对中央立法所产生的作用和从微观层面对地方法制建设所产生的作用的双重功能；有学者以地方立法在国家法治建设中的功能定位为视角分析，认为地方立法具有弥补中央立法不足并为之“拾缺补遗”和提供立法试验与制度创新的场所等功能(4)封丽霞.认真对待地方法治——以地方立法在国家法治建设中的功能定位为视角[J].地方立法研究,2016，(1)：21-33.；亦有学者从促进地方治理法治化的目标进行考察，认为地方立法具备推动全国普适性制度创新、作为司法裁判依据和助力形成多样化格局之功能(5)徐娟.地方立法的治理功能及其有效发挥[J].学术交流,2019，(5)：74-82.。

从既有研究可知，地方立法功能分析的进路基本以我国现行统一而又多层次的立法体制为基础，并围绕央地立法关系的基本模式展开。申言之，地方立法既要向上“连通”中央法制，在上位法的框架范围内展开符合本地实际的立法而不得与之抵触，同时还需向下“兼容”地方法治，保证能够为服务本行政区域经济社会发展提供直接可操作的法治依据。将地方教育立法置于地方立法的认识框架下，我们可以因循前叙思路对地方教育立法的功能做一概括，在向上连通中央法制方面，其需要能够保障中央教育立法在地方得以细化落实；在向下兼容地方法治方面，其一方面要能够根据地方实际与地方特色因地制宜开展创制性教育立法，另一方面则需要发挥地方教育立法的实效从而提升地方教育治理的能力和水平。

1.保障中央教育立法在地方得以细化落实

细化落实的主要表现是指地方在上位法设定的框架体系中对其作符合本地实际的细化规定或者补充解释，该类型立法的特点是“从有到精”，此一功能建立在中央层面立法所具有的固有属性之上，与地方立法相比，“中央立法具有效力的全国性和更高性，还具有内容的普遍性、调整事项的重要性和专属性等特点”(6)封丽霞.中央与地方立法关系法治化研究[M].北京：北京大学出版社，2008.20.，但是这并不意味着中央立法便可以完全符合地方现实状况从而顾及到不同地区人民的真实需求，卢梭也曾指出：“同一个法律并不能适用于那么多不同的地区，因为他们有各自不同的风尚”(7)卢梭.社会契约论[M].何兆武译.北京：商务印书馆：2016.60.，我国幅员广袤，各地经济社会发展水平千差万别，教育发达程度也不尽一致，故而极需要地方通过细化及变通等方式确保上位法中的一些普遍性规定在本地区具有可操作性。比如《义务教育法》中规定新设置学校时根据的因素包括“本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况‘等’因素”，而有省份在执行该条规定时将考量因素还扩展到“地理环境、交通条件以及城镇化发展趋势”等方面，并且将上位法中单一的“县级以上人民政府负责”细化为“县级以上人民政府应当组织教育、发展和改革、住房和城乡建设、自然资源等部门”，明确了具体参与此项工作的机关单位，此时地方教育立法便可以起到补强上位法表述或辅助上位法实施的作用。

对上位法进行细化贯彻不仅是实践要求，亦是法律要求。我国《立法法》第73条规定地方性法规可做出规定的具体事项之一为“执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”；第82条规定地方政府规章可以就“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”作出规定；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第73条规定了县级以上政府具有为执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，可以规定行政措施，发布决定和命令的职权，该规定中的“行政措施、决定和命令”便是常见的规范性文件。这些规定自然构成地方教育立法机关对上位法律规范进行细化落实的依据。

2.因地制宜开展创制性教育立法

创制性地方立法往往涉及的是没有直接的上位法依据，或有上位法依据，但对具体事项没有规定，为了解决地方实际需求进行立法的事项以及尚无法律或行政法规作出调整的事项(8)曹瀚予.地方创制性立法研究[D].济南：山东大学，2021.48.。该类型立法比较突出的特点是“从无到有”，具有原创性或者试验性等特征，此一功能建立在地方需要对地方性教育事务作出“管理资源”(9)谢勇等.立法权配置与运行实证研究[M].北京：民主与建设出版社，2018.6.分配的现实基础之上。一方面，我国央地教育分权模式为地方性教育事务的产生提供了制度空间，也使地方教育立法的创制得以可能。“我国现时期的中央和地方立法关系采取了在中央集权基础上实行‘适度的地方分权’的模式”(10)封丽霞.中央与地方立法关系法治化研究[M].北京：北京大学出版社，2008.354.，此种“分权”模式既维护中央立法的权威性，又强调要发挥地方立法的积极性和主动性。而我国的央地关系始终存在着“充分发挥地方的主动性、积极性”的宪法原则，此积极性的内涵之一即为“事权划分的明确性与规范性”(11)郑毅.论中央与地方关系中的“积极性”与“主动性”原则——基于我国《宪法》第3条第4款的考察[J].政治与法律,2019，(3)：58-76.，因而要求法律的介入。2016年国务院发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中就指出“坚持法治化规范化道路……将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定”，其中义务教育、高等教育以及公共文化等基本公共服务被认为是中央与地方的共同财政事权。2019年国务院办公厅发布的《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》中将义务教育、学生资助和其他教育均在总体上明确为中央和地方共同财政事权，并按不同门类、事权类型划分为不同的标准。我国《教育法》第14条也专门规定了央地政府在领导和管理教育工作时“分级管理、分工负责”的原则，以上中央和地方在教育事务上的纵向权力配置，为地方教育立法提供了创制空间。

另一方面，法律规定地方立法者可以根据地方实际、吸收地方经验对地方性教育事务及其他国家未进行立法安排的教育事项进行立法保障。我国《立法法》第73条规定地方性法规可以就属于地方性事务需要制定地方性法规的事项和国家尚未制定法律或者行政法规的事项作出规定，第82条也规定地方政府规章可以就属于本行政区域的具体行政管理事项进行规定。人类学家格尔茨曾提出，“和航海、园艺、政治和诗学一样，法律和民族志都是地方性的技艺：它们都凭借地方性知识来运作”(12)克利福德·格尔茨.地方知识·阐释人类学论文集[M].杨德睿译.北京：商务印书馆，2014.193.。在此基础上，有学者认为“不言而喻,作为一种地方性技艺的地方立法，也应当凭借地方性知识来运作”(13)喻中.地方立法的人类学考察[J].法律科学,2020,(6)：11-17.。而地方性知识既是一个空间概念，又是以文化母体为依据的概念(14)谢晖.族群—地方性知识、区域自治与国家统一——从法律的“普适性知识”和“地方性知识”说起[J].思想战线,2016,(06):153-164.。地方如果要对地方教育事务及其他有关事项进行立法，密切联系地方经验是必须进行的一个步骤，因为地域发展战略、语言风俗、经济发达程度、地理环境、教育的发展水平等地方特色都属于生成地方性知识的重要来源。与此同时，如何在立法中结合特定的空间地理环境为生活在其中的人提供符合其内心期待的适切保障亦构成一种重要的地方性知识，由此地方性知识构成推动地方进行法治建设的内生动力。只有在这些地方性知识、地方经验的基础上，地方立法者才可以对地方性教育事务及其他有关事项作出“或者发挥其中优势”“或者消弭其中弊端”的不同选择，否则立法便会因为不具备地方现实性基础而无法得到有效实施。

3.提升地方教育治理的能力和水平

“教育治理依托制度规范得以实现，而教育法正是教育治理制度的定型化和具象化，教育治理制度的确立、调整和终止通常就体现为教育立法的立改废释。”(15)靳澜涛.教育治理体系和治理能力现代化的法治之道[J].中国教育学刊,2021，(10)：46-50.地方教育法律规范是地方教育治理制度形成后的成文表现形式，构成了地方教育治理的依据之一。教育治理能力则是指“制度体系的有效实施”(16)信春鹰.地方立法权与国家治理体系和治理能力建设[J].地方立法研究,2016，(1)：1-5.。教育治理的能力和水平是衡量教育治理现代化的尺度之一，体现在地方法治层面，一则表现为为地方政府执法提供依据。现代行政对政府提出的基本要求便是依法行政，地方政府在发展教育事业中能够根据相对健全的地方教育立法，依法调整不同主体之间的利益关系从而缓和并化解相应矛盾、依法行使权力从而作出各项教育决策以及依法合理划分不同层级部门之间的权责等事项，并可在一定程度上规范政府的决策权力、明晰不同部门与不同主体的相应职责，进而指引并保障教育事业的有序健康发展。二则表现为为审判机关审理案件提供依据。地方教育立法或者通过将上位法规范中普遍化的、意义不明确的表述根据本地实际进行细化；或者从本地实际或特色出发，在既有教育法律规范之外创制本地独有的或者亟需的制度规范，以成文法的形式为有关的教育纠纷提供解决依据。地方教育立法通过由“制”到“治”的转变与运用，可以以法律实施推动地方教育治理体系与治理能力实现现代化。如，学前教育是我国教育立法的一个薄弱环节，在较长一段时间里各地对学前教育的管理体制、投入机制以及办园属性等问题莫衷一是，但是伴随着各地围绕学前教育进行立法之后，“谁来办园”“谁来付费”“给谁办园”等问题逐渐在地方上得以明确，学前教育治理实践的“合法性”困局逐步解除。更进一步说，在地方中心主义法治观者看来，“地方才是国家法治建设的主战场，地方法治在国家法治格局中处于中心地位”(17)黄文艺.认真对待地方法治[J].法学研究,2012，(6)：19-23.，地方教育法律规范体系是否完备详尽，直接关系着地方教育法治建设的格局和成效，因此地方教育立法不仅是教育治理体系的重要组成部分，也是提高教育治理能力的重要保障(18)吴江.立法推动省域治理现代化[J].浙江人大,2021，(1)：28.。

二、地方教育立法的现状与基本特点

1.细化落实与主动创制并行

整体来看，我国地方教育立法既注重保障中央教育立法在地方得以细化落实功能的发挥，又注重吸收地方经验因地制宜开展创制性教育立法功能的发挥。细化落实重在发挥“贯彻国家法律的功能”，此种立法特点受到《立法法》中所明确的不同位阶的法制定主体的深刻影响，集中体现了地方教育立法在央地立法权限配置中所具有的从属性特征。如1986年我国《义务教育法》颁布后，“基于改革开放初期中国经济社会及教育发展的现实情况，将普及九年义务教育的重任主要交给了地方”(19)郝盼盼,彭安莉.义务教育法治四十年:让每个孩子享有公平而有质量的教育[J].全球教育展望,2018，(12)：107-117.，同年便有山西、北京、河南等10个省级行政区出台在本行政区域额范围内实施的《<义务教育法>实施办法》或《义务教育实施办法》，而这种立法模式同样在《民办教育促进法》《教师法》等立法领域得以运用，成为我国地方教育立法的基本路径选择。

主动探索是指前述功能中围绕地方性教育事务或其他教育事项开展的“创制性立法”，创制性地方教育立法所具有的内源性特征要求立法者围绕地方实际与地方特色两个基本出发点进行创制(20)中共中央政治局常委，全国人大常委会委员长栗战书在第二十六次全国地方立法工作座谈会上强调：地方人大在立法工作中要紧密结合地方实际，突出地方立法特色，善于通过“小切口”解决实际问题，可以搞一些“大块头”，也要搞一些“小快灵”，增强立法的针对性、适用性、可操作性。，在创制过程中二者又时有交融，目前来说，我国地方创制性教育立法大致存在如下几种类型。其一，根据上位法中提及的教育类型或教育形式进行整体创制。比如我国《宪法》规定“国家发展学前教育”，但是在中央层面无统一立法，地方便根据实际情况围绕学前教育展开立法。又如根据《教育法》规定的“健全终身教育体系”进行地方终身教育立法工作，民族自治地区颁行本地区的民族教育条例等。其二，围绕上位教育法的立法目的或立法意图进行独立的条文创制。如，受制于省域内山区较多、偏远山区经济发展水平落后和交通不便等现状，湖南省在《义务教育法》“艰苦贫困地区补助津贴”制度之外单独规定超越“津贴”意义的其他“适当照顾”的措施，增设了报考本省高等学校教育类专业研究生有优待、周转用房制度等创制性条款。其三，根据本地区独特的实际情况予以专门规定。如青海省对义务教育进行地方立法时，多处关注到“牧区”“牧民”等本行政区域特有的情况，并根据这些情况规定了书本费的减免或财政资金的倾斜拨付等内容(21)《青海省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》第2条第2款规定“适龄儿童、少年接受义务教育免收学费、杂费；农村、牧区免收书本费，城镇低保家庭免收书本费”；第21条规定“县级以上人民政府应当推动农村牧区和城镇薄弱学校现代远程教育网络设施建设，利用现代信息技术共享优质教育资源，提高农村牧区和城镇薄弱学校的教育教学质量”；第48条第2款规定“义务教育经费资金投向应当向农村牧区学校和城镇薄弱学校倾斜。”。前述提及的地方性知识为开展地方教育立法活动提供了直接且现实的素材，在创制性地方教育立法中具有重要的价值。

2.体系庞杂与趋于统一并行

体系庞杂是指地方教育立法所含立法门类、名称与事项呈现多样化的特点。从现有地方性教育法规的名称即可发现其所涉事项的驳杂，除去一般的义务教育条例、教师法实施办法、民办教育促进法实施办法等在全国范围内较为普遍的法规，各地还有校企合作条例、老年教育条例、终身教育条例、教师申诉办法、校园规划建设办法、校园周边环境管理规定等多个领域的地方立法。即使在义务教育领域内部，也存在“农村义务教育条例、禁止义务教育阶段乱收费条例、控制义务教育阶段学生非正常辍学的规定和城市中小学校校舍场地管理办法”等名称各具特色、调整对象多元的地方性法规。除此之外，城乡专门立法和少数民族区域教育立法也在一定程度上造成了地方性教育法规体系的庞杂。

不过，近年来我国地方教育立法已经有趋于统一的动向出现，这种动向有三个体现。首先，基本上形成了以“学前教育、义务教育、职业教育、民办教育、家庭教育、校园安全、教育督导和教师法制”八个立法部门为主干的地方性教育法规体系，这一体系的形成既依托于国家立法的完善同时又彰显了地方立法的积极性。其次，部分单独制定的地方性教育法规或地方政府规章已被吸收到其他地方性教育法规之中，比如义务教育投入办法、校园规划规定等已被多省作为《义务教育法》实施办法的组成部分而出现，地方教育立法的体系化理念不断增强。第三，在省域法规范围内也有统一的动向。如河南省域内的漯河、南阳、开封、郑州和新乡等7个市相继出台本市《中小学校幼儿园规划建设条例》，带有明显的地域特征，但是这一动向目前也仅是庞大地方教育立法图景中的零星点缀，尚未形成规模效应。

3.立法积极与司法沉默并行

从1984年《江苏省普及初等义务教育暂行条例》起步，我国迄今已经有近400部地方性教育法规以及360余部地方政府教育类规章。立法积极意味着“对个人和组织在国家生活和社会生活中的义务或责任的法定制度性确定”(22)周旺生.立法学[M].北京：法律出版社，2009.49.，在“加强教育立法”的时代呼声中，地方教育立法快速发展，大体已经涵盖重要的教育领域，而立法活动是一种集理性、经验以及现实物力于一体的政治活动，立法积极也反映出相对充裕的立法资源向教育领域进行供给的基本事实。但是这种事实中也存在一个悖论，即需要反思产生的理性和需要实践总结的经验并非会完全按照立法的设想进行充足的供给，理性和经验供给不足的现实问题会影响到地方立法细化和创制功能的发挥，也因此产生了立法质量不高的问题，致使诸多规范无法在治理过程中尤其是司法活动中进行适用，影响了立法效能目标的实现。

在检验立法质量的指标体系中，“司法适用方面的问题”(23)王亚平.论地方性法规的质量评价标准及其指标体系[J].人大研究,2007,(2)：24-27.是其中一个维度，司法沉默是指地方性教育法规在司法活动中完全没有被援引或者被援引的频率极低。仅就笔者统计的数据来看，在397部地方性教育法规中有285部未曾在司法活动被援引(24)申素平,王子渊.地方教育立法的司法适用考察——基于全国397部地方性教育法规的实证分析[J].北京大学教育评论,2022，(1)：132-148.，约占到全国地方性教育法规总体的71%，而能够被援用的条款也相对集中，大量的地方教育法律规范处于“司法空转”状态之中，上位法以及相应的司法解释在很大程度上取代了地方教育法律在司法活动中的价值。而地方性法规是否在司法中可被运用反映出该地方性法规是否有“可采”的部分，从而间接判断其质量如何，也正是在这个过程中地方性教育法规实现了从“文本”到“行动”的飞跃，这一视角所关注的正是法律运行中司法运行所能反馈的“经验”(25)侯猛.法律的经验研究范式：以规范研究为参照[J].学术月刊,2021，(3)：99-105.，而这一经验则会进一步反哺地方教育立法的制定、公共议程的开启、公共政策的确定及其他，司法沉默的现状揭示了地方教育立法通过参与司法进行教育治理面临的局促状况。

三、地方教育立法当前存在的主要问题

地方教育立法的现状与基本特点较为宏观地展现了我国地方教育立法数十年来发展的基本情况，通过对其进行分析我们能够了解到地方教育立法在其功能发挥过程中存在的优势与不足。福柯曾言道“批评可以把思想进一步擦亮，并努力改变它”，我们认为对地方教育立法功能发挥而言，这一论断仍然适用，只有对地方教育立法现状中体现出的功能发挥不到位的现象进行进一步的溯源与剖析，才能更有助于推动地方进行高质量的教育立法。

1.细化落实上位法时立法尺度“失准”

立法尺度“失准”主要是指地方立法机关在立法时未能处理好与上位法规范之间的关系，主要表现在重复上位法规定。我国《立法法》第73条规定“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”。地方教育立法重在实施和细化，即使是必需的重复，也应主要是“上位法的立法目的、法律原则和法律规则的前提条件”(26)李明耀,张金波.地方立法重复上位法现象：概念、解释与规制[J].中国司法,2021，(6)：50-55.。但是我国地方教育立法中明显存在一些在此容许范围之外的重复条款，比如《义务教育法》第7条第2款有关义务教育具体实施工作的条款就在许多地方的《义务教育法》实施办法中被重复。除去此种情形，还存在一些隐性重复，如将上位法中的若干条文进行重新组合，又或仅将上位法中的主管机关进行变更进行重复规定等等。以上重复现象使得地方性教育法规中存在相当数量的条款“虚置”，造成地方性法规中条款的冗余现象，未能实现地方教育立法细化上位法条款提高可操作性的具体功能。

此外，虽然《立法法》规定地方可以对上位法进行执行性立法，而非应当、必须甚或一定，但是从客观现实出发，在上位法律规定较为笼统的情形下对于地方来说就应当跟进细化。比如我国《高等教育法》第13条规定省级人民政府具有“统筹协调”本行政区域内的高等教育事业的权限，在上位法未对“统筹协调”的作出明确规定，地方立法的跟进可以起到确定地方政府权力范围、为依法行政提供充分法律依据的功能。但在现有的地方性法规中，仅有《上海市高等教育促进条例》设置了“统筹与保障”专章细化了省级政府统筹权的具体内容，山西、湖南等省规定了若干条文，而其他多数地方都未予以细化。地方未对上位法跟进细化的原因较为复杂，有的源于对央地立法调整范围的不确定；有的是因为其中涉及的利益关系较为复杂，比如《民办教育促进法》修订后，许多地方是在观望后才进行执行性立法；还有的可能属于立法回避问题，比如回避立法失当面临问责的不利风险，或是为快速推进行政任务，越过相对复杂的立法程序，把一些应该立法细化的事项交给了文件去创设，致使大量红头文件出现在教育治理过程之中，体现出了较为明显的文件(政策)依赖特点(27)申素平,袁晨钧.北京市地方教育立法的回顾与思考[J].中国人民大学教育学刊,2019，(3)：5-19.。

2.地方实际和地方特色突出不足

地方实际和地方特色是地方开展创制性立法的直接合法性来源，但是与实际联系不够和缺乏地方特色恰是当前我国地方教育立法中普遍存在的问题。一些立法者已经习惯于对既有法律法规以及各类文件进行执行性立法，而逐渐淡化了围绕地方特色创制法规规章的权限，又或者是立法者只关注到在“调整对象”上追求特色，但是在具体的管理资源分配过程中并未根据地方实际进行梳理与安排。虽然从对地方教育立法的近况来看，目前各地均已认识到进行符合本地实际创制立法的重要性，如《江西省家庭教育促进条例》中规定家庭教育的内容之一是“江西地方特色文化”，《山东省老年教育条例》第四章对县级以上人民政府在老年教育经费保障、采购老年教育服务等方面进行了规定。但客观来说，地方教育立法在突出地方实际和地方特色方面仍有较大的改进空间。一个典型表现就是各地同类教育立法的规范表述非常相似或基本一致。笔者以较早出台地方家庭教育促进条例的重庆市为参照，随机选取某省在其后制定的A省家庭教育促进条例为对比样本进行对照，结果发现，两部地方性法规有近28条、也即50%规定的内容表述保持一致或相似，并且两部条例条文排布、篇章结构上也大致同步。

这一问题虽然是随机抽取的个案，但是其中反映出来的地方立法过程中后立法地区“参考”前立法地区法律规范的现象却不容忽视，此时极易引发一种“立法懒政”的情况。模仿机制论认为“一个组织基于‘合法性’的考量，往往倾向于模仿同领域中其他成功组织的行为和制度，以降低环境所带来的不确定性风险”(28)封丽霞.地方立法的形式主义困境与出路[J].地方立法研究,2021，(6)：64-80.，既然前立法地区如此规定且规定到这一步已经可以，那么后立法地区便可以因循着实践正当化自己的立法，而不再去进行进一步的立法工作。有省级地方人大常委会的同志直言：“地方立法的质量和效率,与新时代新要求还存在差距，仍存在……盲目借鉴兄弟省市立法等现象，立出的法不好用、不管用,出现了一些‘僵尸法’‘睡眠法’，最后束之高阁。”(29)许安标等.地方立法六问[N].法制日报，2019-09-24(5).不同地方立法之间的“参考”极易消弭地方教育立法的本土性与创新性，使得地方教育立法的质量无法达到理想中的要求。

3.治理实效有待提高

地方教育立法在贯彻落实上位法和因地制宜进行创制立法存在的种种问题表明，地方教育立法在制度形成过程中还存在诸多不能尽如人意的地方，立法折射出的治理理念无法与社会现实要求保持衔接、调整不同主体之间利益关系的手段有限、对行政权力的约束还有不足、政出多门的现象仍然存在，以上现象均表明其在地方教育治理过程中发挥的实效有待提高。有学者亦研究指出，“地方立法在规范和事实层面存在‘应然’与‘实然’的疏离……地方立法对行政与司法的影响力，并不完全吻合预期，而是受制于地方立法的特色化程度”(30)丁祖年,郑春燕.中国地方立法的现实与转型[J].地方立法研究,2016，(1)：47-58.。立法积极与司法沉默之间存在的张力也在另一个侧面显示了地方立法的治理实效问题。司法活动既具有辨是别非、定分止争等法理功能，还具备缓解社会矛盾、建构社会秩序等社会功能(31)孙笑侠,吴彦.论司法的法理功能与社会功能[J].中国法律评论,2016，(4)：73-88.。地方性教育法规的司法沉默现状可以反映出，各类诉讼主体使用地方教育立法在司法过程中满足自身需求的意愿并不强烈，说明地方教育立法通过司法参与教育治理的空间和范围实际上也较为有限，如何通过司法与地方教育法律的互动建构社会教育秩序也还需继续探索。

尤其值得注意的是，随着我国地方教育立法不断增多，其庞杂的体系、过于完备的结构和分散的规范也为其实际运用增加了额外的负担。一些地方性教育法规的体例结构十分完备，章节条款俱全，条目众多但可操作性条款比例偏低，“立法体例和结构‘贪大求全’的立法形式不仅丧失了地方立法快捷、及时和灵活的优势，而且使得执法者和守法人在执行和遵守过程中不得要领，费时费事”(32)封丽霞.地方立法的形式主义困境与出路[J].地方立法研究,2021，(6)：64-80.。特别是规定教育部门和学校义务的条款尤为突出，在一些地方，其不仅分布在法规、规章等不同层级的地方教育立法中，而且覆盖到包括《反食品浪费规定》《禁毒条例》《中医药条例》《生活垃圾管理条例》《社会治安综合治理条例》等众多其他领域的地方性法规之中，加之政府文件也不断根据中央有关要求创设相关条款，愈发造成了地方教育规则的复杂冗余，加剧了各类教育主体权利与义务的失衡，使得地方教育法律规范的体系性较差，制约了地方教育治理水平的提升。

四、地方教育立法功能优化的未来选择

“立法是作为一个过程展开的，一般来说，立法过程分为立法准备、由法案到法和立法完善三阶段”(33)周旺生.立法学教程[M].北京：北京大学出版社，2006.2.，因而其活动过程具有层次性、整体性和连贯性，虽然不同的立法阶段有不同的工作重点与任务，但必须意识到的是这三个阶段是一以贯之、前后承接的递进过程，因而不能就其中一个阶段孤立优化。针对当前地方教育立法实践中存在的功能发挥不到位问题，应秉持整体性和系统性的优化思路，从地方立法活动的全过程介入，有序推动地方高质量教育立法。

1.在“立法准备阶段”强化地方教育立法的整体规划

“所谓立法准备是指立法活动在真正提上立法机关审议之前所进行的立法预测、立法规划和决策、法律立项、法案起草等一系列工作而形成的相关制度总和”(34)邓世豹.立法学：原理与技术[M].广州：中山大学出版社，2016.261.。立法不仅应该是对社会现状的被动反映，其同样应该成为指引社会发展和改造社会现实的工具。从法律经济学的视角看，法律制度是遵循基本供需规律的公共产品，地方教育立法实际上是在进行地方上教育法律制度这一公共产品的供给活动，因而必须遵守基本的供需规律。地方立法未对上位法予以跟进细化、以及原创性、试验性立法探索不足的原因之一便是未能进行有效的立法预测与立法规划等工作，从而导致立法者对现实需求把握不够，导致了地方教育立法的不足与缺位。

为此，地方教育立法一方面应当科学预判上位教育立法的趋势、动态以及立法重点难点。目前国家正在修订《教师法》和《学位法》等法律、起草《学前教育法》、研究启动教育法典的编纂，这些立法活动均预留了地方进行下一步立法的空间。地方应抓住上位法预留给地方进行立法的空间，并以全局性思维去考量如何与现行地方教育立法进行调协，进一步提升地方在细化上位教育立法方面的积极性，这是来自中央立法在地方必须得到贯彻落实的外源性需求。另一方面，“法律是因人的需要而产生，离开了人，法律既无存在的必要，也无存在的可能”(35)高其才.现代立法理念论[J].南京社会科学,2006，(1)：85-90.。地方立法应当科学预测本地对教育的主要需求点及其立法可行性，不断丰富地方性知识的来源。为此应通过充分的调研、座谈、听证等活动收集立法资料、整理立法信息以及研判立法可行性，逐步明晰拟立之法的核心概念、调整范围以及意欲解决的现实问题，尤其是需要审慎斟酌如何通过立法分配有限的管理资源，使地方教育立法进一步贴合地方实际并反映地方特色，这是来自地方进行有效立法的内源性需求。在此基础上，地方立法者可以将前期所做的准备及立法设想形成立法规划，逐步推进。

2.在“法案到法阶段”兼顾立法科学性与民主性并充分发挥人大主导作用

法案是一部成文法律的未完成形态，而“法案到法阶段，是立法过程中利益表达、利益综合最为集中的阶段”(36)阎锐.地方人大在立法过程中的主导功能研究[D].上海：华东政法大学,2013，2.，这一阶段通常包括提出法案、审议法案、表决法案和公示法案四个环节。其中，提出草案是从法案到法阶段的基础性环节，立法草案的质量在很大程度上预示着地方教育立法的质量，而“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径”(37)关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2014/1029/c1001-25926928.html，2014-10-29/2021-12-15.，故而起草法案时应兼顾提升立法的科学性与民主性。地方教育立法是将教育事务与立法活动相结合的一种专业性较强的立法活动，提升立法科学性应首先要确保地方教育立法队伍的专业性，所以草案的起草应当吸收相关领域的专家参与，或者进行立法外包，委托有关专家、教学科研单位、社会组织进行起草，在此方面，北京、上海等地依托高校等设立教育立法咨询/法治研究基地，开展地方教育立法的前期调研及起草工作，就是一个有益的探索。此外还应注重法案起草过程中利益相关者的民主参与程度。“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践”(38)习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202110/4edb8e9ea1f240b9bfaf26f97bcb2c27.shtml，2021-10-14/2021-12-15.，在继续推进全过程人民民主的实践进程中，有必要将利益相关者等纳入到地方教育立法的过程，把人民当家作主具体地、现实地体现到地方教育立法之中。正如有学者注意到的那样，“比较中央和地方层面的立法民主程度可知，立法机构统辖的范围越小，其面向的民众人口越少，那么公民直接参与立法就越可行，立法的民主价值就将越能得以彰显”(39)封丽霞.中国地方立法三十年[EB/OL].https://www.aisixiang.com/data/30131.html,2009-09-09/2021-12-15.。通过确保地方教育立法中利益相关者的民主参与，将会使得法案对民众教育诉求的回应更加及时全面，有助于改善地方教育立法中存在的地方实际与地方特色不足以及可操作性条款比例偏低等现实问题，提高地方教育立法的民主性。

此外，对地方性教育法规的制定而言，从草案提出到最终审议通过，都需要充分发挥地方人大的主导性作用。当前，我国地方性教育法规的草案一般是由教育部门负责起草，而“对由政府有关部门负责起草的法规草案，人大有关专门委员会和常委会工作机构要积极主动介入，发挥督促、推动和支持作用，着力解决好立法中的重点问题、难点问题”(40)沈春耀.适应全面依法治国新形势 进一步加强和改进立法工作——在第二十三次全国地方立法工作座谈会上的小结讲话[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028782.htm，2017-09-13/2021-12-09.。人大主导地方性教育法规的制定不仅可以防止“部门利益法制化”的隐忧，更重要的是，教育事务本身具有复杂性，很多看似教育的问题实际上是社会问题，根源或解决之道并不在教育部门，人大主导可以提升地方教育立法解决实质性难题的能力，有效协调整合各相关部门的利益关系，提升地方教育立法的治理实效。

3.在“立法完善阶段”适时推动地方教育法律规范的清理与整合

“当获取信息的成本构成对更大的法律复杂性的一种限制时，那么简化其复杂性就是对我们有限知识的必要让步”(41)Peter H.Schuck，“Legal Complexity: Some Causes, Consequences, and Cures，”Duke Law Journal 42,no.1(1992.)：1-52.，也正如奥卡姆剃刀原理所揭示的“删繁就简”那样，地方教育立法应当通过清理与整合降低规则的“高密度”，加强其内在联系，而不必无限增加其总量，以平衡立法数量与立法质量之间的关系。“清理地方立法的目的是把现存的有关地方立法的文件，以一定方式加以系统的研究、分析、分类和处理。”(42)石佑启，朱最新.地方立法学[M].广州：广东教育出版社，2015.163.清理地方立法可以起到消除地方立法与中央立法之间、地方立法与地方立法之间存在的龃龉和精简地方教育法律规范的作用。我国现有地方教育立法的清理机制往往是被动启动，基本流程是在中央出台或修订相应法律后，为保证地方教育立法不与上位法相抵触而开展清理工作，而对未有上位法修订情形的地方教育立法则会“听之任之”。因此，应当建立适时主动清理地方教育立法的机制，从“合法性、协调性、合理性、可行性和技术性”(43)雷斌.地方性法规清理制度初探[J].人大研究,2009，(5)：25-27.对既有立法加以审查，以改善地方教育法律规范逐渐增多但体系庞杂、规范分散的现状。

与此同时，应当在清理的基础上积极推动教育法律规范的整合。有论者曾提出体系化的基本任务是“将任何时点已经获得之知识的全部，以整体的方式把它表现出来，将整体中的各个部分用逻辑联系起来”(44)梁迎修.方法论视野中的法律体系与体系思维[J].政法论坛,2008，(1)：61-67.。尤其是要在编纂教育法典的时代背景之下，尝试寻找统领教育法的核心概念，使其“既要能保持外在体系的逻辑一致性，更要成为贯彻内在价值体系的核心工具”(45)申素平，周航.论教育法典的核心概念：基于法律行为和行政行为的启示[J].华东师范大学学报(教育科学版)，2022，(5)：17-27.，并从核心概念出发，借助体系化的方法，对现有数量众多、层级不同、制定时间不一、存在重复、冲突或分散的地方教育法律规范加以整理，进行修改、补充或废止删除，最终形成不贪大求全但突出治理实效的地方教育立法体系。这种“地方教育立法的编纂”不仅可以提升地方教育法律规范的协调程度，也可增强地方教育立法的普及和适用，有助于改善立法积极但司法沉默的不平衡现状。