加快推进市域社会治理现代化试点工作路径探索

中共昆明市晋宁区委党校 吕永芬

市域社会治理现代化是中国社会建设和国家治理的重要领域。加强和创新市域社会治理现代化对优化社会治理结构、推进社会治理科学化、实现社会治理全过程民主化具有重要的空间创新意义，尤其是对于形成社会治理现代化新格局具有重要探索意义。但是市域社会治理现代化是一个新生事物，如何在法治保障中继续前行还有许多需要去深入探讨的理论和实践问题。

一、推进市域社会治理现代化试点工作的重要性

市域社会治理是以设区的城市为基本治理单位，以城区为重点，覆盖农村，城乡联动，充分发挥市级层面主导作用，是在市域范围内统筹谋划和实施的社会治理。市域具有较为完备的社会治理体系，是统筹城乡一体化的有效载体。改革开放以来，随着我国经济社会的不断发展，市域在国家治理中的地位和作用日益突出。“十四五”时期，将有上亿人口进入城市生活，城市人口将逐步达到总人口的70%左右。因此，推进市域社会治理现代化具有重大的理论和实践意义。

（一）有利于社会和谐稳定

市域是各种经济社会资源聚集之地，伴随着经济社会不断发展，社会矛盾风险的传导性和流动性不断增强，生活在其中的人们对和谐稳定的社会秩序的需求越来越高。推进市域社会治理能够将重大社会矛盾风险控制化解在市域，增强人民群众的安全感、幸福感和获得感，促进社会大局的和谐稳定，推动城市实现更高质量的发展，实现政治安全、社会稳定、人民安宁。

（二）有利于提高社会治理现代化水平

市域社会治理是社会治理现代化的重要突破口。第七次人口普查数据显示，全国人口中，居住在城镇的人口为90199万，占63.89%。与第六次全国人口普查相比，城镇人口比重上升14.21个百分点。城镇化进程中，流动人口增加，社区内的工作量加大。市域层面直接面对居民多层次、多样化、个性化的需求，同时市域具有相对完备的立法行政权，能够统筹县域和基层的行动能力，克服县域与基层社会治理中反应不及时、协调能力不足等问题，采用精准的方法，发挥市域优势，以城带乡，真正实现“民有所呼、我必有应”。

（三）有利于战胜各种风险挑战

市域是观察矛盾风险走向的晴雨表，是守住安全稳定底线的重要阵地，在矛盾风险防范化解中具有特殊的作用。随着信息化的发展，经济社会发展过程中出现的新情况、新问题最先在市域凸显，社会治理难度增大。新冠肺炎疫情是对我国国家治理体系和治理能力的一次大考，也是对社会治理能力的一次考验。应对此次疫情，市域在统筹社会资源、动员社会力量和群众参与、科学应急等方面发挥了重要作用，形成了应急处置的强大合力。因此，把握市域矛盾风险的规律和特点，有利于提高风险的预见性和化解风险的实效性，防止单个风险演变为系统风险，局部风险演变为全局风险，真正落实以人民为中心的发展思想。

二、市域社会治理现代化试点工作推进中存在的问题

2019年12月，全国市域社会治理现代化工作会议在北京召开，会议安排部署了试点时限分为两期进行，第一期是2020至2022年，第二期是2023年至2025年，并详细解读了相关试点工作。各省市都积极申报，中央政法委批准云南省昆明市为第1期试点城市，从2020年起到2022年，开展为期三年的创建工作。基层是市域社会治理现代化试点工作的重点，各地要扎根在基层，有效推进市域社会治理现代化试点工作，根据中央、省、市区的各项部署要求依次推进，使基层活力提升和基层和谐景象明显改善，基层治理效果明显巩固，工作取得了一些成效，但离创建标准还存在一定差距。

（一）工作思路上认识有差距

一些单位部门对推进市域社会治理现代化试点工作精神理解不透彻，将“市域社会治理”和“基层社会治理”相提并论，并将“市域社会治理”作为“市域治理”的一个拓展，在内涵上把握不准，各部门职责定位认识不清，不能较好地掌握市域社会治理现代化试点工作的主题、市域特点表现不突出、市域优势发挥不充分，致使工作目标不明确、着力点不突出、推进力度不强大。

（二）工作重视程度还不够

部分分指挥部还未从条块上抓实工作，部分县区面上统筹推动工作不够有力，牵头单位牵头作用发挥不明显，对分指挥部工作安排部署不够有力，出现“上热下冷”的情况，工作仅满足于收集汇总材料，与市级牵头部门沟通对接不到位，工作进展迟缓。报送材料流于形式，推进情况报送内容存在对标不准确、重点不突出、特色不鲜明等问题，个别单位甚至出现因岗位调整导致工作断档的现象。

（三）工作方法创新不多

一些责任单位对市域社会治理现代化试点工作存在认识欠缺、工作研究不深入、推进强度不高等问题，对于如何抓工作办法不多，制度安排不够完善，作用发挥效果不明显，未配备专门的政法队伍工作人员，即使是安排了相应的工作人员，而他们学习运用新知识、新思维、新技术、新手段推动工作的能力和水平不高，工作思路创新性、主动性、预见性不强，发现矛盾问题和解决矛盾问题的能力不足，未真正形成强大合力。

（四）工作质效不够高

根据《全国市域社会治理现代化试点工作指引》的规定，“城市社区综合服务设施要求要全覆盖，村综合服务设施覆盖率要求在90%以上，试点市人民群众对本市平安建设的满意度要超过96%，100%的村要落实重大事项决策‘四议两公开’，县、乡两级社会组织孵化培育和活动场所覆盖率不低于50%，社会工作专业人才要在全市户籍人口的1‰以上，农村地区注册志愿者占常住人口比例要在8%以上，全民法治宣传教育普及率达到80%以上，城市、农村普通人群心理健康知识知晓率要分别达到70%、50%等刚性指标的要求”[1]，部分地区在创建工作中针对这些刚性指标体系还有部分未达标，原因是工作责任压得还不够实，总指挥总办公室工作力量薄弱，统筹协调作用发挥不到位，对各分指挥部、各责任单位、乡镇（街道）、村（社区）督导、指导、培训、检查不够。部分责任单位工作责任落实不到位，措施落实不到位，工作标准、指标把控不到位，高标准、严要求推进试点创建工作还有很大差距。

（五）群众对平安建设满意率和认可度不高

据近年群众安全感调查显示，民生问题已经成为排在治安问题之前影响群众安全感的重要因素。另外一些行业监管存在盲区，综合整治不彻底。如电信网络诈骗、非法高利放贷、非法集资等行业乱象仍不同程度存在。扫黑除恶专项斗争整治中，对于铲除经济基础、查处“保护伞”等方面与打击成果方枘圆凿，整体工作成效和人民群众的期望值还有存在一定距离。

（六）社会治安防控体系还不够完善

平安建设基层基础仍然薄弱，综治中心、网格化服务管理中心规范化建设经费投入、科技支撑不足，人防、物防、技防措施织得还不密，网格化服务管理深化拓展机制还不健全，各类安全风险隐患的排查整治还不到位。

三、加快推进市域社会治理现代化试点工作的建议

（一）坚持齐抓共管常态摸排，着力提升防范化解风险隐患的能力水平

第一，强化定期排查、专项排查、重点排查和滚动排查，切实掌握、有效防范特定领域、利益群体社会稳定风险，争取早发现、早解决、早化解，推动有关部门强化矛盾纠纷源头防范、多元化解，不断提升维护社会稳定和公共安全的能力和水平。

第二，加强对重大复杂矛盾纠纷的摸排管控，做到底数清、情况明，并强化分类指导，组织研究具体化解措施，进一步明确包保化解的牵头责任单位、协助配合单位，把每一项化解措施、化解时限明确到单位，适时跟进和通报工作进展情况，确保各类矛盾纠纷化解率达50%以上。

第三，完善社会治安防控体系建设，建好用好综治中心、网格化服务管理中心、矛盾化解协调中心工作平台，发挥好乡镇（街道）政法委员作用，整合基层资源力量，加强对重点行业、重点部位、重点环节的专项整治和监管，防止重特大（案）事件的发生。

第四，加大公安机关对社会面布警，加大巡逻防范力度，提升社会面治安管控能力，有效遏制各类案件的发案率，特别要加强对重点场所、部位的布控和堵卡查缉力度，着力打击盗窃、诈骗、殴打他人、损毁公私财务、打架斗殴等严重影响社会治安稳定和群众安全感满意度的违法犯罪。

（二）强化优选意识，加强市域社会治理的关键立法

第一，加强社会治理整体规划方面的基本立法。在国家层面没有相关完善法律法规前，市域社会治理地方立法需要先行先试，为统筹整个市域社会治理提供一个规范框架，尤其是将分散的由各个主体牵头进行的城乡社会治理实践统一起来，完善党领导立法、科学民主立法机制，保障重大社会改革于法有据，从宏观和全局层面搭建统筹协调的市域社会治理的综合性地方规范体系，充分发挥地方立法的引领和推动作用。

第二，加强促进公众主动参与建立社会治理长效机制的立法。参与合作治理是现代社会治理的重要特征，公众是社会治理的主体之一，公众有了广泛参与，就可以在社会治理中直接表达自己的诉求，对公权力进行监督。一般说来，公众在理解参与社会治理的意义、价值和积极参与社会治理实践方面具有同频共振效应。所以，公众参与立法成为法律制定的法定程序，在顺应市域社会治理法治化需求的基础上，在寻求合作并保持开放协商的状态下，市域社会治理需要加强促进社会公众参与建立社会治理长效机制方面的立法。

第三，加快志愿服务立法。志愿服务是社会治理现代化不可或缺的重要方面，在社会和谐、社会进步方面发挥了积极作用。在志愿服务发展法制化、机制化、全民化、社区化的趋势下，重点是科学构建志愿服务立法的基本原则体系和基本制度体系，包括志愿服务的体制、机制、主体、行为、程序、监督、救济等一系列制度环节，为志愿服务事业发展提供有力的制度支持。

第四，加快市域社会治理大数据应用立法。激发社会治理新动能的关键是发挥数据治理效能。在市域社会治理大数据应用工作中：一方面，存在着制度、规范、监管等立法空白，需要对大数据手段的应用进行立法，以发挥立法的顶层设计与顶层规范指导作用。另一方面，基于市域的相对独立性和封闭性，市域范围是公民个人数据与隐私泄露、电信诈骗、社会诚信的重灾区，制度、规范与监管的空白可能还会恶化这些问题。同时，政府信息化建设也需要通过立法进行内部整合。所以，针对市域地方政务信息分享中的“画地为牢、各自为政、条块分割、对外封闭”共享性差等问题，也需要在市域社会治理范围内，进行全局性、规范性、科学性、系统性的大数据应用的内部整合、跨部门整合，创新服务，将大数据利用能力升华为社会治理能力。

（三）增进域内协同，加强地方立法的城市群合作

从国家立法的视野看，地方立法权的行使具有依附性，而且被类比为区域法治竞争。但是在国家顺应区域经济一体化、加快城市群发展的大趋势面前，从协调论的序参数、役使原则、语意信息效应看，地方立法需要加强合作。同时，很多刚刚获得地方立法权的设区市也需要向省会城市、计划单列市、较大的市学习如何完善地方立法权，这也为地方立法的城市群合作提供了历史性的契机。在市域社会治理的地方立法合作中，应借鉴立法机关主导模式。立法机关主导模式是指区域内具有立法职权的国家机关依据职权，主动参与区域立法协调整个过程，通过相互间的合作与联动协调区域经济社会发展过程中的立法工作。在区域地方立法协调中，行政机关为立法机关提供实践经验，立法机关为行政机关提供制度保障。

首先，地方立法的城市群合作需要紧密结合城市群发展现实需求。第一，要结合城市群发展的特点及需要，并进行相应的改变。第二，在立法权运行方式上，要对应城市群发展模式，进行地方立法合作。

其次，地方立法的城市群合作可以就跨区域的社会民生事务进行先行合作立法，然后循序渐进。在现代信息技术及交通设施完善的助力下，相邻市域具有合作的天然张力，尤其是在经济组团的城市圈、城市群之间需要社会民生事务的协调与加强合作。譬如，在长三角南翼的甬舟城市圈，宁波和舟山两市顺应甬舟一体化大趋势，在基础设施互联互通、跨区域环境治理、民生服务、民生互惠服务、社保等方面实质对接。这为最终促进市域社会治理一体化、同城化进行了立法合作探索。

四、结语

总之，市域社会治理是一项社会系统工程。推进市域社会治理关键在于共建共治共享，难点在于各种资源力量的整合。“一引其纲，万目皆张”。加强和创新市域社会治理应系统整体谋划，增强市域社会治理内生动力，提升市域社会治理效能，把人民对美好生活的向往作为市域社会治理的奋斗目标，不断满足人民群众多样化、多层次的需求，持续提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。