我国国有企业内控制度存在的问题及完善策略

王东彪

（中国海油集团能源经济研究院，北京 100010）

近年来，很多国有企业在进行经济创新发展的同时，也在不断优化内部管理机制，目的是充分提升国有企业的运营效率，充分发挥国有企业的先锋作用。随着国有企业改革不断推向深入，国有企业在自身经济发展和管理软实力上都逐步向优秀企业标准迈进。但是，随着职能分工的不断细化，各种管理要求的不断更新和增加，造成内控制度体系性、科学性和可操作性在不同程度上出现了一些问题。因此，建立系统完备、科学规范、运行高效的内控制度能够明晰各部门的权责，明确各管理业务流程，促进各个职能部门间的相互配合，从而保障企业各部门与单位间的相互协调与相互制约，在兼顾风险管控和效益、效率的前提下，为国有企业日常管理和改革发展提供支持保障。

一、国有企业内控制度概述

1.国有企业的性质

国有企业作为一种生产经营组织形式同时具有营利法人和公益法人的特点，其营利性体现为追求国有资产的保值和增值；其公益性体现为国有企业的设立，通常是为了实现国家调节经济的目标，起着调和国民经济各个方面发展的作用。

2.国有企业管理制度及制度化管理

制度化管理是现代企业所必备的一个基本特征，也是企业成长和进步的一个必要阶段。所谓企业制度化管理指的就是企业内部建立一套系统的管理体系，这种管理体系通常由各类管理制度组成，以制度作为企业内部的“法律”来制约和规范企业各项经营管理行为。

二、国有企业内控制度完善的重要性分析

1.有利于中国特色现代国有企业制度不断完善

完善现代企业制度，健全公司法人治理结构，是国有企业改革的重要任务。通过完善内控制度建设，把现代企业制度先进的法人治理结构与国有企业党组织的设置、职责、任务有机结合起来，进一步相互丰富和完善，最终保证企业形成科学管理、健康运行、和谐发展的制度体系。

2.有利于加强风险防控和持续健康发展

企业风险防范是个永久的话题，重要的基础在于制度建设。建立风险防范的长效机制，完善各项内控制度，是国有企业一项长期艰巨的任务，需要做出持续不懈的努力。我国国有企业在建设国际一流公司的进程中，需要具备国际一流的风险管理能力，要建设“百年老店”，有效实施发展战略，就必须打造企业的“软实力”，增强全员风险管理意识，建立系统、规范、动态的风险管理体系，缩短与世界先进管理水平的差距；通过优化内控制度体系，建立与生产经营规模相适应的管理方法和可持续发展能力。在当前形势下，国有企业更加需要化解风险，要持续加强汲取教训、举一反三的能力，把制度建设得更加扎实，特别是要重点提升内控体系的针对性、完整性和有效性，以有效促进国有企业持续健康的发展。

3.有利于满足全球一体化和国内外监管要求

很多国有企业都在积极适应全球经济一体化的国际环境，实施国际化战略，不少企业已在海外开展业务并在海外运营管理国有资产。在经济全球化迅速发展、投资经营日益国际化的今天，当遇到全球金融危机或经济危机时，很多企业都难以独善其身。在“走出去”的过程中，无时无刻不面对纷繁复杂的国际环境，诸如地缘政治因素导致的政策变动、国际公司间的博弈、商品价格大幅波动、资本市场巨幅震荡等各种复杂因素交织在一起，进一步加大了企业国际化经营的各种风险。从国际趋势看，对内部控制体系和风险管理重要性的认识越来越得到普遍认同，相关法律法规的数量越来越多，体系结构日趋严密，国际资本市场的监管要求愈加严格。随着国有企业在境内外上市，直接面临着美国萨班斯·奥克斯利法案和国资委《中央企业全面风险管理指引》等内外部法律法规的监督和约束。通过整合和优化公司的内部控制体系和完善公司的风险管理，以效益、效率和风险平衡的理念为核心建立统一、规范和有效运行的风险管理体系，有效防范各类风险，提升科学管理水平，迅速提升公司的国际竞争力。

4.有利于提升生产经营工作效率

内控制度的健全是企业各类人员做到程序规范、责任明确、职责清晰的关键。为了强化内部管理，提升管理经营效率，需要通过完善内控制度，帮助企业内部的各级管理人员能够在各自的权限范围内更好地行使自己的职权以及承担的相应责任，进而有效地将内部的各个部门权责、各项业务流程进行连接，形成完整的管理链条。建立统一规范的内部制度体系，并不断完善优化，使之成为一个有机的统一整体，能够有效地避免企业内部相互扯皮推诿越权等情况的出现，让企业各项经营管理活动有章可循、有据可依，使其形成合力，不断提升工作效率，从而保障企业经营目标的顺利实现。

三、我国国企内控制度建设存在的问题

1.内控制度的体系性、科学性和可操作性有待加强

随着国有企业改革不断推向深入，国有企业在自身经济发展和管理软实力上都逐步向优秀企业标准迈进，但随着职能分工的不断细化，各种管理要求的不断更新和增加，造成内控制度体系性、科学性和可操作性在不同程度上出现了一些问题。比如，因管理职能分散或内部制衡过强，制度的制定出台缺乏统一归口的顶层设计和系统规划，制度层级错位、内容冲突时有发生；制度出台过程不科学不规范，征求意见过程不充分，职能管理部门自说自话，难以形成统一认识，决策发布流程随意性强，制度起草部门将制度视为维护部门利益而非服务管理的工具等；照抄照搬上级制度文件，不考虑基层实际情况等，内容空洞，明显不具有指导性和可操作性，仅为出台制度而出台，造成最终规定与执行“两张皮”。

2.内控制度体系庞杂冗余

内控制度体系庞杂也是很多国有企业面临的一项难题。问题形成的主要原因包括：国家相关政策法规已变化，相应制度已不适用，但未及时废止；公司深化改革、职能权限调整，管理方式、业务流程变更或取消，但未及时修订；制度存在的背景及条件已不成立，或者提前出台，但实际工作中一直未使用等。上述原因造成国有企业内控制度存在不同程度的冗余，形成一定数量的“僵尸制度”。繁多的制度之间缺乏关联性，甚至存在制度之间相互冲突的情况，不仅容易造成管理混乱，也极易在内外部监督检查过程中引发合规风险。

3.制度执行和落实方面有待加强

除了制度设计层面的问题外，在执行和落实上，目前也有些亟待解决的问题。首先是宣贯工作做得不足。在制度建设完成后，企业业务主管部门或者风控牵头部门应该及时将企业的新制度进行普及和宣传，让基层职工能够第一时间了解相关要求，但很多企业宣贯只是走过场，宣贯了即代表落实了。其次是被宣贯对象学习不够深入。在制度宣贯过程中，相关人员没有真正搞懂弄清具体要求，也没有及时申请答疑解惑，最终造成无法理解制度所提出的要求，在执行中“动作变形”或者干脆不执行。

4.监督与检查措施有待加强

大部分国有企业已经形成了“三道防线”工作机制，但业务部门、风控部门和审计部门这“三道防线”在相互融通相互促进方面仍有很大的提升空间。业务管理人员针对工作中所识别出的风险未能及时反馈给审计人员，造成审计人员无法针对风险点进行有针对性的审计，对于审计发现也没有及时反馈给风控管理人员，造成风控人员无法针对审计问题及时制定和修订制度体系文件、优化管理流程，无法实现对风险点的有效管控。

四、加强我国国企内控制度的完善策略

1.提高决策层和管理层对于内控制度建设重要性的认识

制度化管理是企业成长必须经历的一个阶段。在企业的整体管理中制度就相当于大树的根系，支撑着每一个枝干环节，企业的管理者要充分意识到制度建设的必要性。近期出台的《中央企业董事会工作规则（试行）》明确指出“董事会应当推动完善企业的风险管理体系、内部控制体系、合规管理体系和违规经营投资责任追究工作体系”。董事会及管理层的认识和态度决定着一个公司的内部控制的“基调”，因此，要切实提高认识，以上率下，组织制定制度，率先执行制度，并推动遵章守纪、违规必究成为根深蒂固的企业文化。在现代企业管理制度不断完善的同时，企业必须按照社会发展的要求，积极探索和制定科学合理的管理措施，不断提升内控制度建设水平，只有这样，才能够最大限度地发挥企业的潜能，实现企业的可持续发展。

2.明确内控制度建设的基本原则

在制度建设过程中，重点要坚持几项基本原则。首先，要坚持战略引领。内控制度体系建设应紧紧围绕企业战略，聚焦公司治理体系和治理能力现代化，持续提升运营效率和管控水平，构建与中国特色国有企业相匹配的内控制度体系。其次，要坚持融会贯通。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，把党的领导融入公司治理各环节，坚持党建工作与生产经营深度融合，形成一整套系统完备的内控制度体系，避免两张皮。再次，要坚持依法治企。深入推进依法依规治企，将增强法治意识与推进公司治理体系和治理能力现代化结合，健全完善规章制度，确保企业制度体系与国家法律法规同频共振。最后，要坚持系统集成。落实管控要求，坚持系统思维，做好顶层设计，进一步强化管理制度化、制度流程化、流程信息化的内控理念，将风险管理和合规管理要求嵌入业务流程，形成全面、全员、全过程、全体系的风险防控机制，切实全面提升内控体系有效性，加快实现国有企业高质量发展。

3.提升内控制度制定流程的科学性

国有企业应逐步明确制度组织、起草、审核、批准、发布、复审、修订、解释的流程和权限。由承担风险管控职能的部门统一设计制度框架，组织起草、发布、宣贯、检查、修订内控制度。加强对征求相关方意见环节的重视程度，充分了解各方对于制度的意见，将问题和分歧消灭在征求意见阶段，提升制度后期的可操作性。通过明确分层授权批准制度的方式，进一步强化制度制定、审核的科学性和权威性，如明确涉及公司治理层面的制度由董事会审议，涉及经营管理层面基本制度由董事长工作会审议，管理办法由总经理办公会审议，操作细则由业务分管领导批准后发布等程序。制定过程中坚持精简集约，持续精简、优化和完善内控制度体系，及时清理低效无效、不适应公司发展的制度，构建精简高效、与公司发展战略相适应的内控制度体系。

4.加强内控制度建设过程和执行情况的监督

国有企业应通过建立科学、合理的内部监督机制，为内控制度的不断完善提供保障。内部监督部门或负责内控检查评价的部门在进行内控审核时必须保证其独立性、科学性及权威性，严格按照内控制度及相关规定开展审核工作，及时沟通反馈内控制度在设计和执行方面存在的问题。要不断提升内部监督部门工作人员的专业性，使工作人员能够全面掌握内控体系知识，提高内部监督部门的监督能力，调动其工作积极性，为强化内控建设提供坚强保障。

5.提升内控制度管理信息化水平

在信息化、数字化时代，需要以技术赋能为手段，加强内控制度体系信息化统一规划部署，进一步提升内控制度管理的信息化和智能化水平。通过信息化手段固化内控体系管控措施，实现制度结构化管理、在线分析和动态监控，打通信息“孤岛”，实现内控制度系统与业务信息系统互联互通、有机融合，为促进流程有效运转和优化，持续提升企业管理水平注入新动力。

五、总结

从整体上来看，我国国有企业在日常管理中已经充分认识到制度建设的重要性，但在很多方面仍有待进一步提高。在现代企业管理制度不断完善的同时，企业必须按照社会发展的要求，积极探索和制定科学、合理的管理措施，不断提升内控制度建设水平，只有这样，才能够最大程度地发挥企业的潜能，实现企业的可持续发展。