新型城镇化进程中的农村义务教育机制研究*

陈静漪 葛洳群

（河海大学公共管理学院，南京，210098）

改革开放以来，我国的城镇化主要依靠政府行政力量，采用“自上而下”的方式，重点推进“土地城镇化”和“人口城镇化”。这种异化的城镇化进程对我国农村义务教育产生了巨大的影响，在很大程度上导致农村中小学校的“空壳化”和“村落学校的终结”。2013 年后，我国开始推进新型城镇化战略，重点关注以“人”为核心的城镇化，并将城镇化进程与脱贫攻坚、乡村振兴相结合。基于国家城镇化发展政策转向和我国农村义务教育发展现状，在新型城镇化进程中未来我国农村义务教育应该如何发展？农村义务教育发展机制改革的重点和范围在哪里？这就需要对我国城镇化进程中农村义务教育发展困境进行分析，构建新型城镇化背景下的农村义务教育发展机制。

一、城乡分割体制下的城镇化及其后果

城镇化发展过程是一个关涉经济、社会、空间等复杂社会因素的过程。改革开放以来，我国政府出台了一系列促进城镇化建设的政策、法律和法规。从1979 年中共中央提出要有计划地发展小城镇开始，到2011 年国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》的出台，各地通过“行政动员”和“政策调控”等方式，从户籍制度、产权制度、市民制度、经营制度等方面开展政策协同，探索出了具有中国特色的本土化城镇发展模式。到2012年，全国城镇人口规模达7.1 亿，城镇人口规模占全社会人口的比重已经高达52.6%，城镇化的成效显著[1]。但在有效缩小城乡公共服务差距，促进城乡经济、社会公平发展等方面问题凸显。一是从农村地区转移到城镇地区的人口，其市民化进程缓慢，市民化的速度滞后于城镇化的速度；二是城乡收入水平差距扩大，城乡二元经济社会结构长期存在，严重影响了我国社会公平。

二、农村中小学校衰微及其影响

城镇化作为现代社会变迁的重要方式，通过人口迁移、经济活动、生活方式、文化传统等因素的改变，对社会结构产生了普遍的影响，农村义务教育也发生了深刻的变革，其突出表现是农村中小学校的“空壳化”和“村落学校的终结”。

1.中小学校的“空壳化”

城镇化进程中，随着大量农村人口进城，农村中小学校在校生规模逐年缩减，常规建制的中小学校逐步退化为不足百人的小规模学校，进而退化为一个教学点，造成大量教育资源的闲置和浪费。从全国农村中小学在校生人数的变化情况来看，1993-2017 年，农村小学在校生人数的下降幅度为57.9%，农村小学生人数占全国小学生人数的比例下降幅度为33.1%；1993-2017 年，农村初中在校生的人数下降52.9%，农村初中生人数占全国初中生人数的比例下降幅度为31.7%[2]。从个案调查情况来看，甘肃省定西市安定区称钩驿学校，曾为九年一贯制学校，在校生规模也曾达到400 多人，但随着学生人数的锐减，2009 年被迫撤销了初中部，改为六年制完全小学，到2015 年在校生仅有11 人，教师7 人[3]。

从成因上看，除了生育政策影响下的学龄人口减少外，主要原因是由城镇化所带来的人口从农村向县镇以及中心城区的流动。据统计，2018 年全国义务教育阶段在校生中，进城务工人员随迁子女已达到1424.04 万人[4]。而农村义务教育的凋敝又引发了农村部分家长基于优质教育选择的教育移民，进一步加剧了农村义务教育“空壳化”的程度，导致农村义务教育陷入了生存和发展的桎梏而无法自解。

2.“村落学校终结”的影响

（1）农村学校的被动“城镇化”

为了彻底解决农村学校的“空壳化”及所造成的农村教育资源闲置和浪费等问题，也为了提高农村中小学教育质量和水平，2000 年后，我国政府主导了农村中小学校的布局调整和“教育移民”改革。

农村中小学布局调整是指根据教育实际需求，将比较分散的农村中小学校和教学点适当集中起来，以提高农村中小学办学质量和规模效益为目标，重新进行区域内中小学网点布局和规划。然而，在地方学校布局调整实践中，“因地制宜、适度合并”的要求被淡化。随后的十几年间，农村大量中小学校被撤并。统计表明，2001-2012 年，农村小学从41.62 万所减少到17.78 万所，平均每年减少2.2 万所；农村小学教学点从11.04 万所减少到6.73 万所，平均每年减少3900 所；农村初中从3.5 万所减少到1.86 万所，平均每年减少1491 所[5]。与此同时，一些地方政府实施了比学校布局调整更大力度的政策——“教育移民”。可见，农村中小学校的大量撤并和大规模的“教育移民”工程加速了农村学校的消亡。农村中小学校的迅速减少带来了严重的教育影响和社会影响，因此，2012 年国务院下发了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（国办发［2012］48 号），要求“谨慎撤并、适当保留、恢复农村小学和教学点”，之后农村中小学校撤并的速度得以放缓。

（2）农村中小学生的受教育困境

农村义务教育的“被城镇化”，直接导致家校距离过远而引发的直接辍学、班级规模过大而造成的“隐性辍学”及无法言明的教育质量问题。

首先，农村学生因家校距离变远而引起的直接辍学。一项全国性的调查表明，学校布局调整后的农村小学生，其平均家校的距离变远了4.05 公里[6]。张旺等对吉林省的一项调查结果显示，乡镇初中撤并前，案例村初中生辍学率在10%左右，乡镇初中撤并后，该村初中生辍学率已经上升到了35%[7]。其次，班级规模过大造成“隐性辍学”。据课题组对中部两省的调查发现，乡镇和县城中小学大班额现象普遍存在。在升学率压力下，教师会在班内进行分层分类教学，目的是把主要精力放在中等以上学生身上，而且考试成绩只统计班内前70%左右的学生，其余学生成绩不在汇总、比较和分析范围内。

有研究表明，农村中小学校撤并后带来的农村学生被迫转学、家校距离过远、班级规模过大等因素都会对学生的学业成绩产生不利影响[8]。除了学业成绩外，一些不可量化的质性指标，如学生身心发展、文化融合等更加难以评估。

三、新型城镇化背景下农村义务教育发展机制转型

针对我国长期以来“外延式”和“速度型”的城镇化建设和推进方式。2013 年，十八届三中全会以后召开的中央城镇化工作会议提出了“新型城镇化”的建设目标。2014 年，国务院发布了《国家新型城镇化规划（2014－2020 年）》，从过去以“城”为核心的城镇化转向以“人”为核心的新型城镇化，开始通过综合考虑“城”与“乡”、市民与农民、工业与农业、财政与土地等各方面的关系来推进城乡发展一体化。目前，在教育资源倾斜、农村学校标准化建设和寄宿制学校建设方面成效明显，但在提高农村义务教育质量、提升城乡义务教育均衡水平等方面，仍然没有达到理想目标。结合我国农村义务教育发展现状以及农村教育宏观发展政策，在新型城镇化进程中，我国农村义务教育发展机制应开展以下改革。

1.遵从城乡空间和功能差异，发展农村义务教育

农村义务教育不能走“极端”城镇化，要遵从城乡空间和功能的差异，在农村地区按需保留中小学校。有调查研究表明，乡村中有20%的老人，20%的贫困家庭和20%的农民会留守农村，他们虽然是社会中的弱势群体，但却是乡村历史、文化的守护者和载体[9]。所以，农村义务教育的发展要从关注“强势需求”的农村家庭转向“弱势需求”的农村家庭，发展农村小规模学校、提高农村学校质量、重视农村学校的文化价值，建立起城区、乡镇、乡村学校有序、协调、特色发展的格局。要从地区经济、社会和文化发展实际出发，将农村义务教育的发展与脱贫攻坚、乡村振兴相结合，关注农村义务教育质量、教育公平及其文化意义。

2.创新教育要素供给，提升农村义务教育质量

农村义务教育的可持续发展及其教育质量的提高，需要优质教育资源的支持、与城镇学校加强交流与合作、高素质的教师、先进的教学方法和教学组织形式、地方和乡村社会的支持。在新型城镇化背景下，政府需要创新教育要素供给方式，在教育经费拨款、教师配置、城乡教育资源流动、社会支持体系等方面开展系统改革，以促进农村义务教育有质量的发展。

（1）提高农村教育经费拨款水平

核定城乡义务教育存量差异，不断提高农村中小学生均预算内教育经费拨款水平，并使农村中小学生均预算内教育经费水平显著高于同一地区的市镇学校，这将有益于缩小城乡教育差距。

（2）均衡农村中小学教师编制配置

在综合考虑学校规模、班级规模、年级数、班级数和课程设置等因素的基础上，按学校核定农村中小学教师编制，以避免教师配置不公。同时，强化政策激励，提高农村中小学教师的工资、待遇和发展际遇等，以吸引优秀人才和留住优秀教师。

（3）建立城市与农村中小学校交流与共享机制

建立城市与农村中小学校之间的校长、教师以及优质教育资源交流与共享机制，把科学的教育管理方法、优秀的教学资源和教学组织形式通过人员交流和资源流动输送到农村学校，以提高农村义务教育质量。

（4）完善农村义务教育社会支持体系

农村义务教育的良性发展离不开其利益相关者的支持与参与，尤其是农村学生、家庭及乡村社会。在“以县为主”的管理体制下，完善基层政府、乡村社会和农村学校之间的治理结构。设置居民对农村义务教育满意度的考核指标；同时，将农村义务教育的部分决策权力赋予由家长代表组成的家委会，健全农村义务教育发展的社会支持体系。

3.强化不同主体间的政策协同，完善城乡义务教育一体化发展机制

城乡义务教育一体化是当前农村义务教育发展的主要目标，也是农村义务教育发展的重要途径。目前，在县域内城乡义务教育一体化改革发展中，初步形成了“教育部牵头、各部门配合，省级统筹、市级指导、县区主责的工作机制”[10]，但当前农村义务教育发展中的诸多问题表明，改革的协同机制尚未健全，未来应在以下几个方面强化政策协同。

（1）加强政策主客体间的协同

各级政府在制定和实施城乡义务教育一体化发展相关政策时，要充分了解城乡学生、家长、教师及学校的教育需求和发展需求，采用专家论证、风险评估、合法性审查和利益相关者参与的科学决策程序。

（2）加强纵向政府间的政策协同

城乡义务教育一体化的战略性、跨界性和边界模糊性都非常突出，客观上需要不同层级政府的政策形成协同体系。因此，改革的推进要加强顶层制度设计，建立各级政府间的协调机制，形成党委领导、政府推进、人大政协监督、部门落实、社会助力的格局。

（3）加强横向部门间的政策协同

各级教育行政主管部门要积极协同编办、财政、人社、住建、文化等有关部门，根据各自职责分工，制定城乡义务教育一体化发展政策，在此过程中，通过成立专门的议事协调工作机构，如联席会议或者教育工作领导协调小组等，以实现政策制定和实施过程中的功能互补、时序得当和实效累加。