中国基本养老保险中的政府责任研究综述*

西南大学 陈蓓，江凌

根据国家统计局公布的第七次人口普查报告，在我国人口老龄化程度已高于世界平均水平。养老问题一直是十分重要的议题，当下解决养老问题不仅需要个人及家庭宗亲的努力，更需要国家政府乃至全社会的治理。

1951年，我国颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，正式建立了企业职工退休养老制度。改革开放以前，我国的养老保险制度的发展历经起伏，政府责任在发展过程中有所缺失，到了改革后，养老保险制度改革进程加快，通过多年的探索和试点，现已经建立起较为完善的养老保险制度体系。

这些年来，学者们对政府在养老保险制度的责任进行探索和研究，本文梳理了众多的研究成果，主要集中在以下三个方面：（1）中国基本养老保险中的政府责任；（2）基本养老保险中政府责任缺位；（3）中国养老保险中政府责任完善。

一、中国基本养老保险中的政府责任

（一）中国基本养老保险中的政府责任

1.立法规范责任

张利平（2005）指出，社会保障制度作为政府的一项制度性行为，必须通过一定的社会立法手段去实现[1]。徐文芳（2010）认为，通过全面的法律规定，有效的法律监督和约束机制，可以约束养老保险机构、管理机构和被保险人的行为，从制度和机制上保障养老保险的规范化和统一性[2]。曹信邦（2021）提出，基本养老保险是一项具有很强法律依存性的强制性制度，需要通过立法来规范各方利益[3]。

2.制度设计责任

杨群（2019）认为在所有基本养老保险制度的参与者中，唯有政府部门掌握着统筹规划、宏观设计和制度协调的能力以及相关的社会资源，所以制度设计也自然成了政府部门应该担当的首要任务[4]。郑功成（2003）认为，通过强制性的养老保险制度安排，确保劳动者退休后有基本的收入保障和正常体面的晚年生活，既是解除国民养老后顾之忧和确保老年人分享到经济社会发展成果的重要标志，也是中国基本养老保险制度的最终目的[5]。韩喜平（2019）认为政府应根据人口老龄化的发展趋势和经济社会发展阶段的特点，继续逐步深化养老保险制度改革[6]。

3.财政支持责任

曲悦（2017）指出政府承担财政责任是依法履行义务的行为，有助于养老保险制度的推广和打下结实的基础[7]。邓大松（2013）认为在养老金责任分担方面，政府通过财政补贴和转移支付的方式承担国家基本养老金的责任，以保障老年人的基本生活需求，特别是为低收入群体提供最后的“安全网”[8]。杨斌（2019）通过分析四个发达国家政府对养老保险的财政支持责任，认为政府财政支持对于养老保险制度的健康平稳运行不可或缺[9]。何文炯（2016）认为政府具有基金管理责任、养老金兜底责任、投资运营责任等，以及具有统一征缴基数、征缴比例，统一待遇发放标准等责任[10]。

4.监督责任

苏保忠（2007）认为，监督管理是基本养老保险制度落实和目标实现的重要保证，是基本养老保险管理效能不断提高的重要途径[11]。武琼（2011）认为，监管责任的有效落实，不仅可以节约政府的财政资源，还可以提高整个制度的效用价值[12]。刘燕（2006）还提出，政府监督责任，还包含调动全民全社会共同承担监督责任，在多方的监督之下，落实社会保障的方方面面，真正做到保障公民的权利[13]。

5.中央政府与地方政府责任的划分责任

杨方方（2003）指出中央政府应利用其在人力资源、信息和统筹规划能力等方面的优势，承担更多的宏观职责，而微观责任的具体落实应主要由地方政府承担[14]。胡淼（2013）认为，明确养老保险中央政府和地方政府的不同职责，明确各政府在各项事务中应做的不同职能，可使养老保险事务在各政府和各部门之间职责分明地进行[15]。林治芬（2006）指出，中央与地方养老保险责任分工的国际主流模式是：养老保险制度以自我平衡为主，只有在存在制度差距时才会给予补贴；在大国，基本养老保险主要由中央政府管理，而补充养老保险主要由市场经营[16]。

（二）基本养老保险中政府责任缺位

1.政府财政负担过重

金刚（2020）指出从养老保险制度社会化改革以来，中央与地方财政一直对城镇职工基本养老保险基金进行补助[17]。施洁（2021）整理1998—2019年财政对城镇职工基本养老保险补贴规模，发现财政对城镇职工基本养老保险收支缺口的兜底压力越来越大[18]。郭嘉儒（2015）认为，中央政府财政投入不足，城乡居民养老保险制度实施上存在困难[19]。张文君（2018）利用公共支出收益归宿分析法，得出结论：政府的财政补贴不能完全满足城镇离退休职工的养老需求[20]。薛惠元（2017）通过分析我国城镇职工基本养老保险基金收支状况，认为城镇职工养老保险基金收支平衡存在巨大压力和风险[21]。

2.政府监督不足

高荣（2017）指出，我国基本养老保险监督主体众多，不同职能部门的责任交叉混乱[22]。张文君（2018）表示，中央政府使用人事控制和行政干预的监管方式对地方政府及其他养老保险的执行机构的约束力较弱，缺乏强制性和权威性[20]。齐鹏（2016）指出，基金监管主体的二元化，常造成政出多门和监管责任互掐现象[23]。高丽亚（2017）表示，制度在推行的过程中，因为执行人员的技术原因，对基金的监管仅停留在表面[24]。郭雅琪（2019）认为，目前基金监管技术还没有得到普及，遵循过去的旧方式将会出现更多的低效率问题[25]。

3.中央与地方的财政责任划分不清

朱俊福（2014）认为，基本养老保险的事权划分一直都没有明确的法律规定，政府之间缺乏合理的分工合作[26]。王慧（2018）也表示，在所有的基本养老保险相关制度文件中，对财政事权的履行缺乏刚性约束[27]。财政分担方面，刘正才（2017）认为，从政府支付的社保资金来源上来看，中央和地方财政支出比例存在严重失衡，地方支出比例远超过中央[28]。张文君（2018）通过计算得出由于中央与地方财政在基金补贴方面并没有建立明确的分担比例，地方和中央财政补贴占财政总补贴比例历年都有所不同[20]。

（三）中国养老保险中政府责任完善

1.完善法律体系和制度

武琼（2011）认为，政府的首要任务是通过法律来明确公民的养老保障权利，使制度建设规范化[12]。郑功成（2020）指出，加快养老保险制度体系法治化，制定养老保险法[29]。阎海（2021）认为，应该建立完善的养老保险制度化管理体系，明确各部门的核算责任，统一法规进行管理[30]。

2.强化财政责任，明确负担比例，完善基金运营

黄子玉、霍海燕（2019）通过认为我国政府应该努力推动国家财政责任的制度化发展，加快财政支出模式改革[31]。杨群（2019）认为，政府应建立健全合理且具激励性的缴费机制，建立补贴正常增长机制[4]。宋雨（2018）认为，应建立以政府为主导的市场化投资运行机制，实现基金保值增值，推动基金向市场化、多元化、专业化方向改革发展[32]。

3.建立监督体系，实现技术监管

李芳蓉（2020）认为，政府需要提高基本养老保险基金监管的立法层次，应该在省级层次进行立法[33]。钟欢（2016）认为，政府应该健全监督管理体系，完善绩效考核机制、加强社会监督力度[34]。方群（2019）认为，应建立统一的养老金监管框架，形成适度集中、多元共治的监管模式[35]。武琼（2011）提出，政府可以通过向非政府的、专业性的监督机构派出特派员间接行使监管职能[12]。

4.明确中央和地方的财权和事权责任

宋瑞晰（2017）通过欧洲五国的经验，认为我国首先应从国家立法的层次上明确养老保险事权的划分，在资金支持方面，应平衡地方政府财权与事权，使其更好地履行责任[36]。张文君（2018）指出，地方政府应在中央政府统一政策下，根据本区域养老保险制度运行情况，制定区域内的基本养老保险缴费基数、缴费费率、待遇计发办法[20]。王慧（2018）认为，为了改变权力分散、管理松散和效率低下的问题，可将基本养老保险相关财政事权适当上移[28]。

二、研究的评价

从既有的研究中可总结出政府对基本养老保险负有立法规范、制度设计、财政支持、监督管理和中央和地方的有效划分等责任。本文总结了众多学者的观点，指出了政府在财政负担、监督管理以及央地划分上的存在一些缺位问题，也根据问题梳理出众多学者的建议和解决思路。政府已在不断完善基本养老保险制度，在可预见的将来，制度将愈加完善和成熟。

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