新发展格局下金融治理体系研究

西南科技大学法学院 黎天凤

2020年起，是国家面临新形势、新挑战的关键时期，国际市场风险增加、国内产业升级需求迫切，“十四五”规划中明确了以国内经济大循环为主体的新发展格局。2020年11月28日，中国银保监会副主席在中国2020金融学术年会暨中国金融论坛年会上，发表“构建新发展格局下的有效金融监管体系”主题演讲[1]。作为国家经济血液的金融业，在新发展格局下，机遇与挑战并存，金融治理体系也面临改革和完善。

一、新发展格局的提出

“十四五”规划中明确提出要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。

在“双循环”提出之前，我国一直遵循的是“国际大循环”的方针，以促进投资和出口，而且主要集中在劳动密集型产业上，当时的“国际大循环”是契合了我国的发展需求的。

然而，随着国际局势的变化，经济全球化已经不再像以前一样，能简单地被推进和深化，我国的出口和进口都受到一定程度的限制；再加上我国的人口红利逐渐消失，老龄化问题日趋严重，高精尖技术人才匮乏的局面，使我国充分意识到，国家的核心技术不能处于受制于人的地位，要充分发展科学技术。国际市场的变幻莫测、我国人口红利的消失、科学技术亟待发展，这些都迫使国家不得不将重心转移到国内市场，促进国内市场产业升级，否则我国面临的将是处于被动的、核心技术被他人掌握，以至于经济命脉被遏制的局面，因此，国家必须得进行国内产业的升级换代[2]。

在上述基础之上，“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的命题摆在了人们的面前。

二、新发展格局下，金融业的新机遇、新挑战

（一）新机遇

消费需求旺盛，金融业务需求增加。“十四五”规划中确定了国家要大力发展国内市场，要构建国内大循环为主体的新型经济模式，就不得不重视拉动经济增长的“三驾马车”，即投资、消费和出口。投资与出口自不必说，主要依赖的是国际市场，而在国内市场起主要作用的还是消费，也就是说，要发展国内市场就必须得刺激消费，以消费促进国内产业的升级。要扩大消费需求，首先得扩大消费规模，在有一定的消费规模的前提下，拉动经济增长的效应才会更加明显，我国的中低消费人群占比最大，要充分调动这类人群的消费欲望，才能使消费规模扩大；其次，消费结构需优化，由于我国中低消费人群较多，这类人群的消费对象大多是中低端产品，因此应对其消费结构予以改善，扩大养老、旅游、文化等消费需求；最后是对于消费方式进行创新，当消费规模达到一定程度时，传统的消费方式已经无法满足人们的消费需求，就需要对消费方式进行创新，有了新的消费方式也能带动消费规模的增长以及消费结构的改善[3]。在此基础上，金融业的消费需求同样会增加，现代社会人们的金融观念比较靠前，对于投资理财贷款类的消费需求较大，在新发展格局的深入推进下，金融类的消费需求会持续增长。

新基建的增加，带动金融业务的增加。为促进“内循环”，中央坚定支持新基建、新型城镇化、重点区域、先进制造业等领域的发展[4]。传统基建主要依赖财政投入，这对国家的压力较大，而新基建则允许私人资本投入，且更加青睐私人资本，这带来的乘数效应相较于传统基建更大。5G、大数据、区块链等新基建项目的性质不同于传统基建，其对未来的影响更深更远，国家也支持私人资本投入到新基建中，对于私人资本投入公共领域，国家亦提供了相应的法律保障，尽可能地免除了投资者的后顾之忧，金融类机构可以通过对新基建的信贷支持获得更多高生息业务的机会，从而达到“钱生钱”的效果，实现经济增长。

鼓励创业，专设科创板，实现金融创新。首先，金融与科技的深度融合，成为驱动社会变革发展的动力之一[5]，大数据、云计算、人工智能等都可与金融结合，金融科技可以帮助金融机构更精准地分析客户的偏好，以便金融机构为客户提供更加优质的服务；也可以帮助金融机构发现潜在客户，扩大机构的业务规模等，促进了金融机构降低运营成本及提高服务效率。其次，金融业创新也提供了更广阔的就业机会，金融业务内容和种类的创新，增加了就业岗位供应量。最后，金融科技的技术支持，也让金融业的信息不对称特性得到了一定程度的缓和，科技创新打破信息壁垒，使金融信息的公布具有及时性和多样性，以便于人们分辨和进行监督。

（二）新挑战

1.监督管理的挑战

当金融机构在前期的业务规模并不如现如今的范围大、覆盖面广的时候，金融机构的业务比较单一，且工作量不大，监管机构能对金融机构进行全方位监督管理，更好地防止金融机构出现经营问题。由于我国金融业的不断发展，金融机构的业务也在不断扩大增量，种类繁多，但是金融业的治理监管可能并未跟上金融业的发展。互联网技术加入金融业务，共享经济概念进入金融领域，5G的发展更是加快了金融领域的发展，金融业务的创新给金融监管带来的监管风险前所未有。首先，金融业务的经营者在新的金融产品下，有自己的独特的优势，如信息来源更加广泛，但对于监管机构来说，这些新产品新项目是他们的监管盲区，对于这些创新会带来什么风险都是不可预知的，传统的监管模式或许已经无法有效地防范风险的出现；第二是金融业的创新，主要依托的是电子商务行业、高新技术行业等众多领域的结合，其风险层层叠加，对于金融机构和金融业务消费者来说都是不小的挑战，这考验着监管机构监管金融业务和风险防范的能力；第三，金融科技创新虽然在一定程度上能够缓解由于信息不对称而带来的影响，但是信息的种类和数量也随之增加，且信息的真实性与虚假性也需要进行甄别，这增加了监管机构的工作量，给监管机构带来了更大的监督管理压力，所以金融业监管机构的监管模式和制度正面临革新。

2.金融机构内部治理的挑战

对于金融机构本身来说，金融业务量的激增以及金融的创新，也是对金融机构内部治理结构的挑战。首先最主要的风险来源于金融创新，对于监管机构来说，金融新产品新项目是全新的，对于金融机构自身同样是全新的，金融机构经营者会根据以往固有的金融产品的经验来开拓新的金融产品和项目，但是经验是有限的，对于一些预料之外的情况总是有些措手不及，每一个原有的金融产品也都是在不断试错的基础上开发出来的，不能直接禁止金融业经营者创新，这不利于国家经济发展，我们能做的也只能是尽量将风险降到最低，尽量预想更多风险可能性的应对办法。对于金融风险预防最直接有效的办法就是对金融机构内部的治理结构进行完善，使金融机构内部不出乱子，才能更好地应对因外部原因导致的风险问题。上文说到，金融创新是诸多领域的结合，风险由各个领域层层叠加，从而放大了金融风险，因此，金融机构内部的治理结构才更需要完善，以防止有心人利用治理漏洞转嫁风险。其次，金融业务量的激增，使金融机构对于各项业务的风险和收益都必须进行更加详细的审查，以维护债权人的利益，在审慎经营的基础上，最大程度实现利益最大化，这对金融机构本身来说，在业务激增的情况下，对金融机构工作人员的职业道德要求更高，以避免机构工作人员将资产投资到高风险领域，造成不必要的亏损，因此金融机构自身需要提高监管力度，严格监管各项业务操作流程。

三、新发展格局下，金融业治理体系完善

新发展格局下，金融业面临新机遇和新挑战，如何在挑战与机遇并存的情况下使金融业继续稳健发展，这需要金融治理体系的持续完善，金融治理体系完善的路径建议如下：优化宏观治理与微观治理、加强央地合作治理与健全金融风险治理体制[6]。

（一）优化宏观治理与微观治理

在经济法中，政府被称为“有形之手”，市场则被称为“无形之手”，政府主要是通过经济政策等进行外部干预，而市场则是通过供需关系不断对市场中的产品价值进行调整，从而引发一系列经济活动。政府与市场的关系又是金融治理中的主线内容，如何安排政府与市场在金融治理中的角色，对金融业的发展起着至关重要的作用，这反映在治理体系中则是宏观治理与微观治理的关系。

宏观治理在新发展格局下，国家应金融监管和金融调控制度“两手抓”，金融监管制度主要应针对新兴产品和产业进行制度创新，完善监管机构的专业性，以期在金融机构事前监管方面发挥更大效用，防范更多风险。金融调控制度主要由中央银行制度和货币政策等共同构建，以国内循环为主的新发展格局首先应制定稳健的货币政策，以保持货币价值的稳定，并促进经济增长，更好地适应当今世界经济格局及发展趋势；其次是保证国家经济政策与经济发展趋势相协调，市场仍然是主导地位，经济政策则是“有形之手”的具体调整手段，是为防止市场失灵而作出的相应调整，因此经济政策的制定和实施必须以市场调节为主体，在大方向上作为一个指南针式的存在，以顺应市场经济发展趋势，如财政扶持，就是以各种财政优惠政策来引导各方资本对相应扶持项目进行投资或创业。

微观治理是市场主导的市场内部自身治理，既然市场是主导地位，那么作为市场主体的各个经营者和消费者，在微观治理中的作用也是不可磨灭的。消费者在供需关系中处于需求方，新发展格局下消费需求增加，对于作为供给方的金融机构经营者应积极改进自身治理结构，我国现阶段存在大量的民营中小型金融机构，而这类金融机构的风险承担能力相较于大型金融机构更弱，所以在鼓励中小型企业发展的基础上，金融机构的内部治理也要跟进，完善公司内部治理结构，明确责任承担，防止金融机构逐利而将资金不断投入高风险领域的道德风险，改善中小型企业的公司内部治理，这是当前金融微观治理的关键性问题。

（二）加强央地合作治理

在金融治理体系中，中央治理与地方治理是另一重要内容。在完善中央治理与地方治理的基础上，加强央地合作治理，是新发展格局下金融治理的又一重要问题。金融治理总体来说是中央统一集中治理，各地方配合中央协调治理，在坚持中央统一的前提下，明确各地方在金融业方面治理的具体职责。

首先要明确中央治理与地方治理具体职责：在全国范围内，金融业规模庞大，多层次的金融治理会更有利于治理工作的推进和落实。其中，中央治理主要负责全局统筹，地方治理则需要地方结合地方特色进一步推进和落实治理工作，且责任划分明确，仅靠中央治理是不现实的，其实可以将地方治理看作是中央治理的分身，分到各个地方具体治理金融业。其次，在上述基础上，加强中央和地方的监管协调和信息交流，监管协调则需要确保地方切实履行监管职责，充分发挥事前监管的作用，出现问题，及时向中央报告，做好事后监管的工作，信息交流是防止因信息不对称而产生新的风险，导致中央制定的政策与地方无法有效结合，金融治理体系紊乱的局面出现。

（三）健全金融风险治理体制

我国目前金融体系整体上呈稳健发展的趋势，但由于国际形势变化及国内经济发展增速变缓等情形的冲击，对我国的金融体系都是巨大的考验，因此健全金融风险治理体制的意义不言而喻。首先要健全金融风险预防机制，完善法律法规对相应金融风险的事前规制，保证各金融机构在正常运行的基础之上充分接受监管机构的监督，在金融风险形成之前及时处理。其次健全流动性支持以及加强金融机构信息披露责任。从我国金融体系监管的情况来看，我国对于资本充足率及信息披露的监管仍然不足，且金融风险很大程度体现在流动性危机上，因此健全流动性支持机制尤为重要，而信息披露也是加强金融机构与监管机构和市场的交流，在预防、应对和治理金融风险体制上起着至关重要的作用。再次是加强宏观审慎监管，审慎经营是对金融机构运营的重要要求之一，要加强其宏观审慎监管，防止金融机构为高收益而无视高风险，危害债权人的利益，进一步形成金融风险。在2020年年末，《商业银行法》和《中央人民银行法》都发表了修改意见稿，其中商业银行法修改意见稿把中央银行的宏观审慎评估体系纳入法律，确定了宏观审慎评估体系的重要法律地位，在此之前，宏观审慎评估体系是不公开的，因此央行还需要根据宏观审慎评估体系来制定相应开展流程和处罚制度。再次，我国金融业监督管理制度仍不完善，监督管理主体与金融机构之间的职责分配不够明确，在金融科技的背景下，金融业不断创新，金融机构新增业务具体开展流程和监督管理如果单纯沿用之前已存在的相似业务的制度，势必对新增业务的新颖性有所限制，因此对金融机构新增业务开展流程和监管制度都需有相应的完善。最后，强化金融业监管机构应对金融危机和风险的职责和能力，在金融机构发生重大问题及风险之际，监管机构有必要监督和介入金融机构风险处置全过程，对金融机构自身的风险处置方案提出指导建议并进行监督，亦可由金融机构直接委托监管机构或第三方机构进行风险处置，以防止系统性风险的发生。

四、结语

构建以内循环为主的国际国内双循环体系的新发展格局是当前党中央国务院为应对国内外局势变化而作出的重大战略部署，其核心是要进一步加大经济内循环的张力，保持我国经济的基本面持续向好。金融业是国家经济发展的重要因素之一，金融治理体系的地位举重若轻。有效的金融治理体系能够对金融业的发展产生正面作用，为金融业提供更多向好的激励。金融治理体系在新发展格局下将会获得更多新的机遇，也会面临更多新的挑战，在机遇面前如何应对挑战是金融治理体系作用的体现。

金融治理体系应随着发展格局的变化不断改进，微观治理和宏观治理相结合，中央治理与地方治理相互协调，健全金融风险治理体系，在市场主导地位不变的前提下，中央治理统揽全局，地方治理配合中央治理，政府之手稍加干预，防止金融市场的失灵，推动金融业高质量发展，建立更安全更高效的金融市场，为国内循环提供强大的动力。