“双循环”新格局下的乡村振兴：机遇、挑战与实现路径

林杭锋

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

乡村全面振兴，产业兴旺是前提。然而，乡村产业兴旺面临严峻挑战。一是基础不够好。农业的弱质性、重工业优先发展策略、城乡二元结构体制和市场经济发展，使我国“现代化只能是发生于城市社会的孤军突进。”[1]。二是外部局势不确定性和内部治理面临挑战。在这样的背景下发展产业，实现乡村振兴，必须抓住外部机遇，加强内部治理，实现内外兼治。党中央提出的“双循环”新格局，有助于优化经济结构，推动产业发展，助力乡村振兴。乡村如何抓住“双循环”新格局契机，借力振兴，应予思考。

一、文献回顾与问题提出

在我国，“三农”问题始终是重要问题，也是我国实现现代化的关键。自乡村振兴战略提出以来，学术界对此展开了广泛研究。从内容上来看，一是认为乡村振兴意义重大：能优化农村资源配置，加快解决“三农”问题，缩小城乡差距，实现现代化，避免滑落中等收入陷阱[2]；能加快国内生产要素流通，扩大内需，为经济发展提供新动力[3]。二是认为振兴要靠“输血”和“造血”。“输血”论认为乡村缺乏足够动力和资源实现振兴，需财政转移等“国家政策输入”[4]来落实“以工促农、以城带乡。”[5]“造血”论认为回归乡村，关注乡村，挖掘、发扬“本土传统”[6]，重构乡村现代化的传统依据，以及坚持农民主体性地位，完善自治制度，鼓励乡贤“治村”，实现乡村治理现代化[7]，重构乡村内在张力，才是实现振兴的依据。从研究视角来看，已有的研究，主要集中于宏观、中观和微观3个方面。宏观层面，关于乡村振兴的顶层设计，这类研究大多集中在乡村振兴战略提出的早期，主要用意是解决乡村振兴战略设计问题；中观层面，关注于乡村振兴与其他领域的关系，为乡村振兴寻找经济、人才、技术和政策支持；微观层面，主要是利用个案研究，讨论乡村振兴的具体样态和实际操作，认为乡村振兴应当因地制宜，有的放矢地推进。

总而言之，学术界对乡村振兴已有诸多探讨，为本课题研究提供了理论基础。但乡村振兴的实现必须基于具体的环境。当前，国家提出的“双循环”新格局，将从整体上重构我国经济发展模式，为经济保持稳定、持续发展提供动力转换，这也将为乡村振兴提供机遇。那么，“双循环”新格局如何影响乡村振兴，当前乡村在新格局背景下还面临哪些挑战，如何更好地利用新格局来实现振兴？已有的研究对这些问题的回答还不够充分。为此，本研究将在相关研究的基础上，进一步探讨“双循环”新格局对乡村振兴所带来的机遇、挑战以及在此背景下实现乡村振兴的路径。

二、“双循环”新格局及其对乡村振兴的机遇

(一)“双循环”新格局

“双循环”新格局，即“以国内大循环为主体、国内国际‘双循环’相互促进的新发展格局”[8]的简称，其是中央为了修正以外循环为主的经济发展模式所带来的弊端而提出的。研究指出，“两头在外，大进大出”的外循环虽使我国获得更大的市场，更多的资金、技术，但外循环所依据的二元结构理论不适合我国国情，也“不能解决我国对外经济贸易活动中诸如总量与结构、规模与效益、宏观调控与微观放活等等这样一些矛盾。”[9]而且，试图依靠外部资源注定丧失自身优势，导致不确定性和对外依赖增加。近几年，逆全球化，某些西方国家对我国经济打压封锁，以及长期以外贸为主的发展模式影响了国内经济的高质量、可持续发展。“依靠中国超大规模优势的内生动力构建完善的内需体系并形成国内循环”[10]，建立双循环新格局，成为深化我国经济改革，实现经济发展动力转换，推进产业升级，构筑经济长效发展机制的必然选择。

“双循环”新格局是内外兼修的辩证格局。对外，我国将以规则、技术、标准为核心，以“一带一路”、RCEP等多边贸易体系为抓手，打造更高水平的对外开放格局。对内，则持续推进改革，“消除生产、分配、流通、消费各个环节存在的扭曲和梗阻问题”[11]，降费增效，科技创新，完善收入分配结构，增加有效供给，开发农村市场，打造产销一体的高质量经济体系。总之，新格局本质上是我国经济发展改革的深化，其实施将有助于填补我国经济短板，优化市场发展，推动产业升级，促进我国经济社会发展。

(二)“双循环”新格局对乡村振兴的机遇

作为社会有机组成部分，乡村既是我国现代化的重点，也是难点。中华人民共和国成立以后，在城乡二元结构体制的影响下，某些乡村社会资源不断流失，城乡差距不断扩大，农业生产受到制约，某些乡村出现空心村、留守村等现象，影响到了乡村续存和国家现代化的实现。着眼于重构经济发展模式的“双循环”新格局，将为乡村振兴提供机遇。

一是有助于完善生产要素市场，加速生产要素的流通。“加速流通，才能促进发展。”[12]过去，虽然我国试图通过农业税减免等方式优化生产要素市场，但由于国家政策的注意力主要聚焦在城市和工业，导致当前我国生产要素市场还存在城乡生产要素分割、农村要素净流出等问题。“双循环”新格局的构建，本质上就是要打通生产要素流通环节，使人力资源、土地、资金等生产要素能够在城乡和不同行业之间自由流动，尤其是向农业和农村流动。为此，我国出台了《关于扩大农业农村有效投资 加快补上“三农”领域突出短板的意见》《关于金融服务乡村振兴的指导意见》等政策，优化生产要素流通市场环境。可以预见，随着政策落地实施，农村在获取生产要素方面更加便利。

二是有助于提振消费，打通循环。消费是经济发展的动力之一，也是“双循环”的着力点。“双循环”新格局将从2个角度提振消费，实现经济循环。首先是提振农村消费。随着收入提升，我国农民家庭消费倾向逐步提升，消费意愿甚至超越城市居民[13]。但是，农村消费后劲不足，还欠缺必要的消费支持。“双循环”将有助于推进收入分配改革，优化农村消费环境，扩展农村消费空间。其次，提振农产品产销。为扩大农产品有效消费，保证农村产业发展，商务部等17部门颁发了《关于加强县域商业体系建设 促进农村消费的意见》(商流通发〔2021〕99号)，从农村物流、市场主体、消费内容、消费能力保障、流通、监管等方面提出了具体的建议，这将有助于推动农产品流通，解决农产品销路问题。

三是有助于产业结构升级，实现产业兴旺。产业结构与经济发展有密切的联系，“产业的更新换代过程也是技术创新的过程，所以产业结构的变化和升级决定着经济的增长”[14]。近年来，部分农村经济的粗放模式、供需不匹配、农业科技含量低、大规模重复建设。“双循环”新格局的建设，将使市场在农村产业发展过程中发挥更基础的作用。在市场“无形的手”和国家宏观调控的双重作用下，通过改变人力资本、技术、资金投入的方向，将从整体上优化农村产业结构，使我国农业在满足国家安全需要的同时，向产业化、机械化、高端化、定制化和体验化方向发展，提高农产品的国际竞争力。

四是加快城乡融合，优化乡村振兴外部环境。实现乡村振兴“根本途径是城乡融合，实现城乡融合，需要做好城乡统一规划，促进生产要素在城乡之间的双向自由流动，强化政策对乡村发展的正向激励作用。”[15]过去，我国也制定了一些城乡融合的政策，但由于缺乏有效的经济支撑，政策的效果并不明显。在“双循环”新格局的作用下，通过生产要素和消费市场的空间整合，农村与城市的硬件设施、社会保障制度等软件设施的整合，城市与农村边界将逐渐模糊，使城市与农村形成一种共生的、包容性的关系。农村也将获得更丰富的生产要素，更广阔的市场，更坚实的后盾。

三、“双循环”新格局背景下乡村振兴面临的挑战

(一)生产要素流通不畅、资源承接能力不足

实现乡村振兴，乡村既要从外界获取大量生产要素，满足产业发展需求，也需要乡村具有足够的承接能力，将生产要素转化为资本和产品，实现“输入—转换—输出”的循环。目前来看，乡村仍面临生产要素流通不畅以及承接能力有限的束缚。首先，从生产要素流通角度来看。由于城乡二元结构惯性、制度供给不足等原因，我国城乡生产要素流通不畅，甚至农村生产要素仍然单向持续向城镇流动。其次，农村的资源承接能力有限。与城市和专业人员相比，农村的基础设施、农民的知识水平和农村的管理水平仍有很大提升空间。较低的承接能力，使得相关资源即便进入农村，也难以获得必要的支撑和配套服务，无法发挥资源应有的作用。如，笔者在农村调研期间，发现一些项目、资金虽然通过扶贫渠道投入到农村，但运作的质量和效率较低，缺乏竞争力和造血能力，使得一些项目难以为继。更有甚者，由于乡村无法承接资源，导致一些资源回流城市，使得“城乡发展进一步分化，形成恶性循环。”[16]

(二)农村产业低效且供需失衡，缺乏竞争力

产业兴旺不仅是实现乡村振兴的首要任务，也是乡村参与经济循环的关键。然而，我国乡村产业面临效率不高、供需结构失衡等问题，产业竞争力弱。从效率来看，有的乡村仍采用传统的生产经营模式，使得当地农业生产面临较高的“农业生产资料价格、劳动力成本、农产品物流成本、劳动力机会成本”[17]。而且，受研发、生产工艺、用工规模的限制，以及产品附加值偏低，在国际上难以形成竞争力。从供需结构来看，作为农业大国，我国主要农业生产指标常年处于世界前列，如，我国“谷物、肉类、花生、茶叶产量稳居世界第一位，油菜籽产量稳居世界第二位，甘蔗产量稳居世界第三位。”[18]但是，由于信息不对称，保鲜技术、运输成本等制约，我国农产品供给和需求“和谐度呈现明显的下降”[19]，导致每年都有大量农产品，如苹果、桃子等过剩、滞销，农民面临巨额经济损失，但同时又不得不从外国进口部分产品，如大豆、玉米等，使我国农业进出口常年保持巨大逆差。这种产业低端化、重复化、供需失衡的状况如不加以改进，很难提振竞争力，更谈不上实现产业兴旺和乡村振兴。

(三)乡村治理尚未实现现代化，治理水平低

当前我国乡村治理仍无法满足新形势对农村治理的要求。具体来说，一是治理机制存在不足。主要表现在村委会日益行政化，以至于自治能力受到一定程度的限制；农村参政议政渠道不畅，农民难以表达自身诉求，使得农村内生动力不足；组织化力量较弱，乡村公共事务治理易遭遇集体行动的困境，增加了农村社会运行成本。二是乡村治理的主体单一，难以实现乡村治理的共建共治共享。当前，我国农村治理更多地是由政府主导，缺乏村民、社会组织和企业有效的参与，这种较为单一的治理模式，很难满足多元主体的需求。三是治理手段落后。有效治理应当既有效率又有效能。而农村治理在效率和效能上仍存短板。从效率上来说，有的农村治理删除“大多”，远未实现数字化、自动化，无法满足经济发展对效率的要求。从效能上来说，受村两委干部能力以及治理手段的限制，有的农村治理效能不彰，甚至出现了“内卷”。如，村里为加强村民自治而制定了村规民约，但执行不到位，最后却流于形式。总之，当前农村治理水平仍不够理想，制约了农村加强自身发展的能力。

四、“双循环”新格局下实现乡村振兴的路径

(一)加强生产要素市场建设，提升乡村资源承载能力

首先，加强生产要素市场建设，加快资源流通。从土地要素来看。一是落实乡村土地确权改革，明确乡村土地权属，为土地资源参与流通提供条件。同时，突出市场基础性调节作用，实现土地资源优化配置。二是完善立法，规范土地流转程序，强化监督，确保土地流转合规合法，保护农民合法权利。三是做好保护工作，坚持国家安全底线，制止盲目征用、开发和使用耕地资源的行为，严守18亿亩耕地红线。四是保护土地生态。禁止滥用化学药品，推动有机耕种，减少土地污染和土地流失，恢复和提升土地的生产力。从劳动力的角度来看，一是完善教育和就业培训机制，提高农民劳动技能，解决“低素质劳动者的替代效应”[20]。二是利用大数据等技术整合就业信息，实现劳动力市场的供需匹配。从资金的角度来看，一是通过财政转移、提高涉农补贴、减少涉农税收，加强基础设施建设等方式强化财政投入，补充乡村振兴所需的资金。二是以实物补助、以奖代补等方式，引导农民将更多的资金投入乡村，促进乡村生产的发展。三是进一步完善涉农金融体系，在风险可控的基础上，稳定和盘活乡村金融市场，优化涉农贷款流程，扩大涉农贷款额度，减少贷款成本，实现资金兴村。四是在满足合法要求以及国家安全需要基础上，吸引优质的国际资金、技术和管理投入，服务乡村振兴。

其次，提升乡村资源承载能力。一是加强农村基础设施建设，实现城乡基础互联。要在“村村通”工程基础上，进一步完善乡村公路、水利设施、生活设施、公共场所等硬件基础设施，实现城乡基础设施互联互通，从整体上提升农村生活、生产、消费、投资环境。二是落实“新基建”。与城市相比，我国农村信息化水平相对落后。推动新基建，强化农村数字化、智能化、高速化建设，不仅有助于填补我国信息洼地，解决农村数字鸿沟，也将从整体上改善农村技术应用场景，为乡村生活、生产和管理环境的改善以及城乡融合奠定基础。三是提升农民专业知识和技能，帮助农民掌握一定的经营管理、专业技术等方面的知识，提升其对资源的使用能力。四是引入市场组织或社会组织，通过组织的专业化、市场化运作来提升资源承载能力。

(二)推进农村产业化发展，加强供给侧结构性改革，实现产业兴旺

实现乡村产业兴旺，一是要继续落实产业化发展政策。中国国情决定了“中国农业现代化不可能只是规模经营基础上的农业现代化，而必须是小农经营为主的现代化”[21]。这首先要求地方政府和社会组织做好基础服务工作，完善基础设施，加强涉农科技研究及其推广，提升小农作业的技术水平，实现小农经济的现代化。其次，通过生产资料的逐步集中化，为产业化发展作准备。我国人多地少，部分地区土地资源分散，难以推行产业化发展。可适当采取“公司+农户”、土地入股、土地托管等形式，逐步集中农民和土地等生产资源，为产业化、规模化经营创造条件。最后，发挥农业龙头公司、社会组织在信息处理、产品开发与销售等方面的作用，实现农村产业化、规模化、现代化发展，“降低农业社会化服务体系中的交易成本”[22]，提高农产品的竞争力。二是推进供给侧结构性改革。我国许多农产品产量居世界第1位，但是，“细剖农产品的种植生产结构，不难发现一些产品的产量和其实际需求量并不相称，甚至出现了较为严重的供需失衡。”[23]因此，必须进行农产品供给侧结构性改革。具体来说，应根据我国经济社会发展的需要，结合我国地理生态环境基本情况、地区需求和技术能力，利用大数据技术对农产品种植、生产、需求进行充分研判，避免“搞新的重复建设、盲目投资……无效供给、低端供给和资源浪费问题”[24]。三是要落实农产品品牌化策略，尤其是发展地理标志性农产品、有机生态农产品，为满足国内不断扩大的高端产品需求以及参与国际竞争作准备。四是加强农产品的保鲜和流通。根据各地情况，进一步完善乡村农产品物流网点，优化“绿色通道”，降低农产品的运输成本，实现农产品的无障碍运输。加强运输保鲜技术研发，促进农产品长距离的运输与调配。

(三)加强乡村治理现代化建设，实现乡村善治

实现有效治理，应当从制度、结构和手段3方面入手。首先，要完善制度。制度作为“人为制定的用以规范人们互动行为的约束条件”[25]，有助于明晰产权，规范行为，减少交易成本，促进乡村现代化建设。因此，一要以宪法为基准，根据乡村发展形势、社会技术进步的情况，进一步完善《中华人民共和国村民委员会自治法》等法律法规，为法治乡村的建设提供法律基础。二要结合本地民俗风情和传统习俗，制定本地村规民约，将法律与地方具体情况充分结合，完善乡村治理的制度体系。其次，要构建多元共治的治理结构。一要强化政府在社会管理方面的责任。政府是多元治理的主导者，在引领社会建设、提供公共服务供给等方面拥有不可推卸的主导责任。而政府在履行行政职责的过程中，应以平等为原则，处理好政府与村委会的关系，保证村委会的自主性。二要加强村两委干部队伍建设，提升两委干部队伍的素质，优化队伍的年龄、性别、技能结构，进一步提升村委会的管理与服务能力。三要突出农民的主体性地位，提升村民的参政意识和能力，完善参与渠道。四要鼓励和支持涉农社会组织对乡村治理的参与，发挥其在经济、教育、卫生、环境、技术等专业领域的优势。最后，广泛运用现代技术提升治理效能。一要利用现代信息技术手段，收集、整理、分析和传递与村务相关的信息，提高信息处理的效率。二要利用电子政务、视频监控等数字平台，实现乡村治理的智慧化。三要通过数字技术，搭建多元治理的数字社区，通过时空重构，方便多元主体对公共事务的参与。

五、结语

“双循环”新格局是顺应国内外形势、优化我国经济结构的应然之举。乡村振兴则是实现现代化的战略部署。从某种意义上来说，两者是一种共赢共生，相互促进的关系：“双循环”新格局的构建，为乡村振兴提供了良好的机遇，而乡村振兴的实现，则有助于“双循环”新格局的推进。因此，从新格局背景下探讨乡村振兴问题，有其价值。