我国健身休闲产业政策的脆弱性分析与研究

王明伟 吴香芝

（1.中国矿业大学体育学院 江苏 徐州 221009；2.江苏师范大学体育学院 江苏 徐州 221116）

前言

2016年在《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》以前，已经有一些体育改革政策、体育产业政策和经济发展政策中涉及到体育健身休闲产业，并对我国健身休闲产业起到了重要影响作用。到目前为止，我国已经形成了健身休闲种类繁多、经营管理模式多样、多种项目各具特色的健身休闲产业发展状态。《体育及相关产业分类（试行）》（2008）规定了体育健身休闲业的经济代码,并作为体育产业的一种细分业态确定了下来。但是在相关研究成果中，体育健身休闲产业政策的研究主要分布在体育产业政策或者体育健身休闲产业的研究中，对体育健身休闲产业政策的专门研究很少。分析我国健身休闲业政策发展过程，审视发展特点，正视其自身存在的脆弱性，并提出优化的对策和建议，对优化我国健身休闲业政策体系，完善体育健身休闲产业政策执行过程，优化体育健身休闲产业政策执行效果具有重要实践价值。

1、健身休闲产业政策发展历程

1993年推出的《国家体委关于深化体育改革的意见》确定了体育可以通过市场手段发展的思路，对健身休闲产业化的启动起到了积极影响作用；1995年发布的《体育产业发展纲要》强调了我国发展体育产业的必要性和紧迫性，在当时体育市场发展初期为健身休闲业提供了发展依据和发展方向，并且因此在我国大、中型城市立即掀起一股健身热的现象，并不断蔓延到中小城市；《关于加强体育市场管理的通知》（国家体委，1994）和《关于进一步加强体育经营活动管理的通知》（国家体委，1996）都分别规定：“从事体育健身、体育娱乐等体育市场活动的经营主体必须具有相应的资格条件，且必须得到体育行政机构的审批方可开展经营活动”，对我国体育健身休闲市场起到了规范作用。健身休闲产业发展政策发展初期，也是我国健身休闲产业发展的试探期，国家对健身休闲产业保持比较谨慎的发展态度，在政策设计上体现出要放开健身休闲市场，但是又担心放开过度而采取了严格管制的态度。因此设计的政策体现出既鼓励体育健身休闲产业发展又采取严格审批的管理方式。

我国社会主义市场经济和体育产业化发展到2000年之际，政府对市场的严格管制模式开始松动，针对国家对市场管制过多的现象进行了行政改革。随着2003年《行政许可法》的颁布，小政府大社会的行政管理思路开始在社会主义市场中得到实践，政府对体育市场的管理方式也得到了转变。许多体育行政审批项目被取消，其中就包括经营一般体育健身休闲事项的行政审批，健身休闲产业政策相关内容由原来的保守性管制转变为开放性的宽松管理方式；另一方面，市场介入公共体育服务的政策也充分体现了出来。《全民健身条例》（2009），明确提出公共体育场地可以通过市场手段为人们提供健身休闲服务。《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》（2010）指出要重点发展健身休闲业。国家“十二五”期间又强调了重视群众体育和体育公共服务的战略部署，为健身休闲业的发展开拓了广阔空间。这些内容在一定程度上都表明国家对健身休闲产业不仅进行简政放权而且转向了国家应该对健身休闲产业进行扶持的态度，同时强调了健身休闲业不仅是体育产业发展的重要任务，还是满足人们的健身需求、解决政府公共体育服务供给不足的重要途径。

我国体育产业领域长期存在健身休闲服务供给不足和健身休闲消费不足并存的现象，不仅成为我国体育健身休闲产业的瓶颈，而且对我国体育赛事产业和群众体育参与也产生了阻滞作用。我国对体育公共服务或者群众体育服务，乃至体育用品业进行的倾斜扶持政策均早于对健身休闲产业的扶持，而从产业发展视角对健身休闲产业进行扶持的政策是在《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》（2010）之后开始的，随之《体育产业“十二五”规划》（2011）提出“要以发展体育健身休闲业为先导，加大扶持力度，完善产业政策体系，实现可持续发展”，之后的体育健身休闲产业才真正得到扶持。健身休闲产业的扶持首先在江苏得到落实，江苏省首先开始落实体育产业引导资金，不论是在省级和市级范围内，均有健身休闲产业项目得到资助。随后在浙江、北京、上海等地区也开始有健身休闲产业得到扶持发展资金。尽管之前有一些体育产业扶持政策，但是涉及到健身休闲产业的成分相对较少，而主要集中在体育用品和体育赛事领域，健身休闲产业被扶持的力度至今也不及体育用品业和体育赛事产业。

2、健身休闲产业政策特点

我国体育事业开始产业化发展初期，政策对健身休闲产业采取了放开管制并存的态度，然后过渡到放松，接着又采取了扶持的态度。时间节点主要为1993年和1995年的放开政策、2003年的扶持政策、2010年和2014年的扶持政策。1993年国家开始放开体育市场，但是同时又担心市场混乱而立刻采取了严格管制态度。分别在1994年和1996年制定了比较严格的管理体育经营活动的政策文件，分别指出各级政府体育行政机关，及中央和地方的体育局或者文体局是体育行政管理机关。在当时的历史条件下，健身休闲产业经营主体只有经过体育部门批准才可以获得经营资格。一直到2003年《行政许可法》的出台后,开始有相关政策文件为体育健身休闲经营活动松绑，除特殊体育项目外，体育健身休闲产业经营的前置审批全部被取消。健身休闲产业得到了前所未有的发展空间，当时全国健身会所和健身休闲度假机构数量一度增多。十来年之后，健身休闲产业进入了发展低谷期，全国大小城市频繁出现健身休闲会所的倒闭现象。随后健身休闲产业进入被扶持的阶段，主要体现在2010年的 《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》（国务院办公厅），提出政府可以通过安排补助资金等方式促进体育产业发展。在之后的《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国务院，2014），以及为了落实体育产业政策而制定的各种若干政策文件中出现了一些扶持健身休闲产业发展的政策内容。受2020年新冠疫情影响，很多税费减免政策也辐射到了健身休闲产业。

健身休闲产业政策执行效果在政策初步发展时期和政策转型阶段体现出不稳定的状态，而在政策扶持阶段体现出稳定状态。政策初步发展时期效果不稳定的主要原因为：首先，是体育市场放开和管制并存，同时面临着国有体育资本与社会资本的不同运作机制，加上市场体制不够健全的现实情况，早期相关政策对健身休闲产业的影响作用并不稳定。随着社会的发展，政府放管服不断推进、产业发展愈加成熟、经营企业市场规范意识提高，而且出台了健身休闲产业专门政策，健身休闲产业投资与经营行为愈加科学和理智，健身休闲产业政策执行效果体现出比较稳定的状态。

3、我国健身休闲业政策的脆弱性

3.1、政策设计的脆弱性

我国健身休闲产业政策的设计在社会主义市场经济制度确定之后才有所涉及，而且一直到2016年才出台了一部比较完整的健身休闲产业政策文件。健身休闲产业政策的设计一直附属在服务业政策、文化娱乐业政策、体育产业政策、群众体育政策文件中。早期健身休闲产业发展的设计方面，通常是一种鼓励性态度，缺少具体的落实方案。发展目标的设计也比较模糊，通常因此而难以在实际操作中有效发挥作用。健身休闲产业政策设计的脆弱性是由健身休闲产业在社会发展中的必要性决定的，与我国经济发展模式和体育事业发展需求密切相关。在以解决温饱问题和树立国家国际地位的社会环境下，主要以积累财富为主和获得竞技体育成绩为主，体育健身休闲生活并不被鼓励，也难以设计非常明确的健身休闲产业发展目标和具体的体育健身休闲产业发展模式。而在小康生活和休闲生活方式的提倡过程中，尽管健身休闲受到重视，但是我国体育事业对健身休闲产业发展的要求依然不及竞技体育、学校体育和群众体育。尽管在过去的十多年中，体育产业发展受到高度重视，体育产业发展呼声高涨，但是健身休闲产业所受到的重视程度都不及赛事产业和体育用品业受到的扶持力度大。因此在长期的健身休闲产业政策的设计过程中，并没有在相关政策文件内容中体现出较大的分量。我国健身休闲产业政策设计的脆弱性还体现在全国性政策的设计难以适应我国不同地区的社会发展环境和不同健身休闲项目的具体需求。通常情况下，在地方政策的制定过程中，为了节省政策制定成本，依然将健身休闲产业政策的设计与其他政策一并设计，而且也难以对不同项目分别设计。

3.2、政策执行的脆弱性

政策执行是政策发挥作用的关键环节，是达到政策目的的必然环节。但是在健身休闲产业政策的执行过程中，常常达不到加快健身休闲产业发展的目的。在健身休闲产业政策初期落实以来，公共体育资源的产业化运作蹑手蹑脚，系统内部资源的开放和开发始终受到限制。在健身休闲产业政策大幅松绑、相关税费减免和补贴政策开始落实时，健身休闲产业又出现了盲目投资，导致很多健身休闲企业类型经历急剧增长又快速跌落的现象。经历了快速增加和快速倒闭的健身休闲会所尽管已经享受到各种各样的优惠政策，但是由于场地和人工成本的不断攀升，多数会所的经济效益并不理想。保龄球、台球和高尔夫等健身休闲企业经历暴涨后的跌落，到目前为止依然萎靡不振。在目前健身休闲产业可以享受来自全民健身、体育产业、服务业、中小企业、创新产业等众多优惠政策，但是很多优惠最终要落实到地方政府的财政支出，最终因为受地方政府财政能力、经济发展规划、地方官员的重视程度等因素的影响而获得优惠的机会非常少，只有极少数企业能够获得。

3.3、政策监管机制的脆弱性

在我国健身休闲产业政策开始初期，也是体育事业通过市场化手段开始的时期，国家为了防止不良市场行为对体育事业的危害而采取了比较严格的管理方式。但是由于缺乏监管制度，依然有很多规避政策的行为，一方面体现在体育公共资源不能有效创造价值，也不能充分为人们提供健身休闲服务，另一方面体现在社会资源进入健身休闲市场的门槛过高，很难进入体育健身休闲市场。而在2000年以后，我国体育市场开始大幅度放开，健身休闲经营的前提性审批取消、相关税率普遍降低，健身休闲产业得到迅速发展。但是由于没有及时跟进相关的监控措施，出现了盲目投资的现象，最终导致健身休闲服务供给持续上升，而健身休闲企业又持续倒闭共存的现象。而且出现了很多健身休闲企业与消费者之间的纠纷事件，还有一些高危型健身休闲企业的人身伤亡事件。到目前为止，健身休闲市场机制基本健全，健身休闲产业中的各类纠纷的处理方式也有了有效解决的途径，健身休闲产业进入了被扶持的阶段。而在扶持资金的申请和使用方面依然存在监督问题，尽管在2014年之后接连出台了多部与体育健身休闲产业相关的政策文件，但是地方性配套措施跟进不够。经过对我国若干地区健身休闲产业扶持资金的调查发现，在健身休闲产业政策扶持方面容易通过规避政策风险产生官商勾结的腐败现象。在调查过程中还发现在反腐倡廉工作中，由于一些体育行政官员被涉及而导致一些健身休闲产业的财政补贴政策被叫停，出现了相关人员的“怠工”现象。实际上则是政策监督机制不健全，行政执法风险系数偏高而导致的结果。

4、优化我国健身休闲产业政策的建议

4.1、遵循健身休闲产业政策发展规律，有效发挥政策执行效果

在我国健身休闲产业政策的整个发展过程中，在对市场的干预方式、政策效果、政策表现形式等诸多方面体现其发展的规律和特点，同时也客观反映了在演变过程中的脆弱性。目前健身休闲产业政策受国家经济、体育强国建设、冬季奥运会等诸多方面的影响而处于快速增加的趋势。但是健身休闲产业政策的执行效果依然依赖于与之相关的税费政策文件，以及健全的政策执行监督机制。各级政府在不仅要设计具有执行力的融合性政策文件，还要提高政策执行监督水平，防止健身休闲产业政策腐败和政策怠工，以达到健身休闲产业政策的良好效果。

4.2、顺应健身休闲产业发展环境，满足健身休闲产业发展需求

健身休闲产业发展是一个逐渐提高的过程，经济发展水平越高，健身休闲需求越高，市场空间也越大。在设计健身休闲产业政策时，不能刻意拔高健身休闲产业的位置，应该根据各地区的经济发展水平，设计适合当地经济发展的健身休闲产业政策。不同的健身休闲产业类型对当地文化、旅游、人口密度、消费偏好等资源的需求程度也不同，要根据健身休闲产业的不同项目需求，与当地其他产业有效融合，有针对性地设计健身休闲产业发展方案。在政策的执行过程中，也应该考虑当地财政能力，根据当地健身休闲产业的实际需求有所为有所不为地落实我国健身休闲产业政策。