河南省接续推进脱贫地区乡村振兴的路径探析

陈 玲

（河南省宏观经济研究院）

一、河南省推进脱贫地区乡村振兴的障碍与约束

河南省脱贫地区主要分布在大别山区、伏牛山区、黄河滩区、黄淮平原，南阳盆地有零星分布。脱贫地区经济发展水平较低、产业基础总体薄弱、基础设施建设滞后、基本公共服务供给不足、部分特殊群体依然存在返贫风险。卢氏县、嵩县、台前县、淅川县等省级乡村振兴重点帮扶县基础更差。巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进脱贫地区乡村振兴任重道远。

（一）产业整体实力不强

大部分脱贫县以农产品粗加工业为主，附加值相对较低，如信阳市的7个县粗加工品和一般加工品占总量的85%，精深加工品仅占15%。创新型、技术密集型企业偏少，部分产业集聚区尚未形成明确的主导产业集群，产业带动能力亟待提升。特别是近两年，随着经济下行压力加大、市场需求增长放缓、企业投资意愿下降，加快产业转型升级难度不断加大。

（二）基础设施支撑能力较弱

脱贫地区的道路密度低于全省平均水平，快速通道较少，国道、省道路况较差，县、乡道路等基础设施普遍落后，内联外通的路网结构尚未全面形成，交通运输能力不足，物流成本偏高。大别山区中小水库大多建于20世纪50—70年代，由于长期运行，安全问题比较突出。

（三）基本公共服务供给不足

大部分脱贫县财政自给率在30%左右，财政支出大部分靠转移支付维持，如人口大县固始的财政自给率仅为17%，比全省低22.5个百分点；驻马店市的6个县人均教育、医疗支出仅分别相当于全省平均水平的63%、45%左右。脱贫县对保障改善民生的投入远远不足，特别是教育和医疗卫生水平亟待提高。

（四）人才相对短缺

由于工作条件艰苦、工资待遇偏低，在乡村施展难、机遇少，大多数年轻人外出务工，乡土人才回流少，外来人才更是引不来、留不住。

（五）乡村治理亟待改善

脱贫地区乡村基层党组织基础弱，在政治领导力、组织覆盖力、群众凝聚力、社会号召力等方面存在不同程度的短板。脱贫地区农村集体经济较弱。

（六）支持政策有待加强

金融支农政策碎片化、协同性差的问题比较突出；农村资金依然外流、涉农信贷的供需期限错配、农村“融资难、融资贵、融资慢”现象依然普遍存在。财政政策支持力度仍需加大，公益性建设仍然要求县级配套资金，大多数脱贫县财政配套能力较小。土地资源紧张，一些荒地和拆迁用地亟待盘活，特别是“三山一滩”地区土地资源少，土地成为制约经济发展的瓶颈。

二、推动脱贫地区乡村振兴的路径

（一）大力推动产业提质增效，夯实发展新优势

一是实施农业产业化提升行动。大力扶持大别山、伏牛山脱贫县开展无公害农产品、绿色食品、有机农产品及地理标志农产品认证。做大做强农民专业合作社和龙头企业，支持黄淮地区的脱贫县加强小麦、玉米特色农产品品种保护、选育和生产示范基地建设，积极推广适用新品种、新技术，打造一批特色农产品加工示范园区。二是实施农产品加工业提升行动。以“粮头食尾”“农头工尾”为抓手发展现代农产品加工业，健全生产、加工、仓储保鲜、冷链物流等全产业链。三是创新农产品流通模式。鼓励大型零售超市与脱贫县合作社开展农超对接，开展农产品联盟销售、社区直供直销、共同配送等业务。引导电商企业开辟脱贫地区特色农产品网上销售平台，持续加大对农产品品牌推介营销的支持力度。四是提升特色文化旅游产业品质。产业、文化、旅游三位一体，生产、生活、生态融合发展，突出“生态+”“健康+”“养老+”等，大力发展休闲农业、生态旅游、健康养老等产业，打造一批具有较大影响力的休闲度假目的地。推进脱贫地区红色旅游提质升级，重点打造国家级红色旅游经典景区和精品线路。加大跨域旅游合作力度，加强旅游品牌推介，培育一批具有较高知名度的旅游节庆活动。

（二）持续改善基础设施，增强发展新动能

一是加强道路港口设施建设。大力推进脱贫地区高等级公路建设，加快“三山一滩”脱贫县高速公路通达。支持周口、信阳脱贫县加快港口、码头、航道等水运基础设施建设，优先布局一批铁路支线和通用机场，加速铁路基本覆盖。二是加快水利设施建设。优先支持信阳、洛阳、三门峡脱贫山区县重大水利工程、中型水库、病险水库水闸加大除险加固和山洪灾害防治力度，加快濮范台黄河滩区和周口、驻马店大中型灌区续建配套与节水改造、小型农田水利工程建设，加强防洪工程建设和运行管理。加强高标准农田建设管理。三是加快电力设施建设。支持大用户直供电和工业企业按照国家有关规定建设自备电厂，保障发展用能需求。增加脱贫地区发电企业年度电量计划，提高水电工程留存电量比例。四是加快信息化建设。加快实施“宽带乡村”工程，完善网络通信基础设施。五是加强山区自然灾害防治。实施大别山、伏牛山、太行山地质灾害防治、矿山环境治理和地质灾害搬迁避让工程，提高防灾减灾能力。

（三）不断强化重点领域公共服务供给，建设幸福新生活

一是提升教育质量。继续改善脱贫地区义务教育办学条件，加强乡村寄宿制学校建设，办好必要的乡村小规模学校。继续实施家庭经济困难学生资助政策、农村义务教育学生营养改善计划。广泛动员省内高校与脱贫县建立对口帮扶援助机制，持续开展对口支教。二是提升医疗卫生服务水平。加快脱贫地区紧密型县域医共体建设，持续推进乡村医疗卫生机构标准化建设，提高基层医疗卫生人员素质。实施城市三甲医院与脱贫县“一对一”“组团式”帮扶行动，定期派出医疗队为脱贫地区提供分类救治、集中诊疗服务，建立帮扶双方远程医疗平台，开展远程诊疗服务。三是拓展就业渠道。积极发展劳动密集型产业和家政、养老、托育等服务业，拓展劳动力就地就近就业空间。推动脱贫县劳动力向经济发达地区转移，完善劳动力输出地与输入地劳务对接机制，提高转移输出组织化程度。支持返乡农民工、高校毕业生等重点群体创新创业和劳动技能提升。

（四）持续巩固拓展脱贫攻坚成果，开启共同富裕新篇章

一是完善最低生活保障制度。对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底，逐步提高农村低保标准和财政补助水平，分区域、分步骤缩小城乡困难群众救助标准差距。二是分层分类实施社会救助。合理提高农村特困人员救助供养标准，完善残疾儿童康复救助制度，做好专项救助和临时救助。鼓励通过政府购买服务对社会救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人等提供访视、照料等服务。加强养老保障和儿童关爱服务。三是完善特殊人群监测预警机制。建立动态帮扶机制，对返贫风险较高的脱贫户和易致贫的边缘人口，通过不定期跟踪回访和农户自行申报，掌握脱贫户返贫情况和边缘人口致贫情况，及时把返贫和新致贫人口纳入扶持范围，确保不发生规模性返贫和新的绝对贫困。

（五）加强人才队伍建设，赋能乡村振兴新活力

把脱贫地区作为锻炼年轻干部的重要平台，激励年轻干部到脱贫地区干事创业，带动脱贫地区基层干部素质整体提升。继续实施脱贫地区人才支持计划，加大从优秀村（社区）党组织书记和服务基层项目人员中招录乡镇机关公务员的力度。在乡村振兴重点帮扶县探索农业科技推广人员“县管乡用、下沉到村”的新机制。深入推行科技特派员制度，助推人才下沉、科技下乡。继续支持脱贫户“两后生”接受职业教育，并按规定给予相应资助。以创业实践应用和能力提升为重点，通过项目式、场景化培训，以农村种养大户、家庭农场主、农民专业合作社核心骨干为重点，培养一批懂农业、爱农村、爱农民的乡村振兴领头雁。鼓励脱贫县引进带资金、带项目、带技术、带团队的乡村产业发展、公共服务和农业农村科技创新等领域专家人才，支持通过兼职聘用、技术咨询、周末工程师等形式柔性引进高层次人才。

（六）提高乡村治理水平，形成乡村发展新局面

提升农村基层党组织的领导力和行动力。增强乡村基层党组织谋发展、抓经济的带富能力，在盘活用好村集体资源资产、发展多种形式股份合作、转变村庄经营方式等方面敢于尝试、加强探索，因地制宜发展乡村产业，引领脱贫地区乡村经济发展繁荣。在思想建设、政治建设、作风建设、纪律建设等方面持续用力，推进农村基层党组织标准化、规范化，解决虚化、弱化、边缘化问题，使乡村党组织成为政治强、本领高、有朝气、能干事的一面旗帜。健全乡村治理机制，提升乡村治理实效，使乡村党组织成为推进乡村治理体系和治理能力现代化的主要依托和支柱力量。发展壮大新型农村集体经济。支持村级组织依法经营和处理集体资产，盘活闲置或低效使用的集体资产，通过入股、租赁和流转等形式，提高闲置资产利用率。“一村一册”建立集体经济发展项目库，推动村集体积极参与承接收益高、风险低、前景好的农村产业发展和乡村建设项目。让农民群众成为集体经济发展的直接参与者，集体通过创办领办各类合作社，带动新型经营主体、小农户共同发展。探索农户、村集体、新型经营主体、企业等开展股份合作，形成“农民入股+保底收益+按股分红”“土地流转+优先雇用+社会保障”等多种利益联结方式，共同分享乡村振兴发展红利。

（七）加大政策支持，提供有效保障

财政政策。聚焦支持脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴，调整优化财政专项扶贫资金，逐步提高用于产业发展的比例。继续实行涉农资金统筹整合试点政策并重点支持乡村振兴帮扶县，探索建立涉农资金整合长效机制。用好城乡建设用地增减挂钩政策，现有财政相关转移支付继续向脱贫地区倾斜。过渡期内继续落实脱贫攻坚相关税收优惠政策。

金融政策。积极争取央行再贷款，现有再贷款帮扶政策在展期期间保持不变，加大支小再贷款、支农再贷款对乡村振兴领域的信贷支持。调整完善小额信贷政策，对符合条件且有贷款意愿的脱贫人口做到应贷尽贷。鼓励有较大贷款资金需求、符合贷款条件的申请普惠金融贷款、创业担保贷款。加大精准支持企业贷款力度，支持脱贫地区特色优势产业发展。鼓励各地因地制宜开发优势特色农产品保险。探索农产品期货期权和农业保险联动。加大对脱贫地区企业培育力度，推动在境内外资本市场上市挂牌融资。

土地政策。坚决制止耕地非农化、防止耕地非粮化，以国土空间规划为依据，新增建设用地计划指标优先保障巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴用地需要，过渡期内专项安排脱贫县年度新增建设用地计划指标，将脱贫地区城乡建设用地增减挂钩节余指标优先在省内公开交易，所得收益主要用于巩固脱贫攻坚成果和推进乡村振兴。