农村养老服务发展探析——以河南省为例

乔金燕

（河南省宏观经济研究院社会发展研究所）

养老是个人之忧，更是社会之难。随着我国进入老龄化社会，养老问题越来越成为全社会关注的焦点。河南省农业人口占总人口的比重较大,又是劳务输出大省，独居、空巢、留守老年人比重不断提高，农村养老形势相对于城市来说更加突出，农村养老已成为一个让政府挂心、子女担心、老人揪心的现实难题。破解农村养老难题，将对完善家庭功能和促进代际和谐、提升社会保障和公共服务能力、全面推进乡村振兴产生深远影响。

一、河南省农村养老服务发展现状

近年来，河南省认真贯彻落实党中央、国务院有关养老服务决策部署，从脱贫攻坚、实现乡村振兴、全面建成小康社会的战略高度出发，出台多项政策，采取多种举措，加快补齐农村养老服务短板，基本形成了以家庭养老为基本方式，以特殊困难老年人为服务保障重点，以互助养老服务为创新方向，面向全体农村老年人不断拓展服务的发展格局。

（一）农村养老服务法规政策体系不断健全

河南省高度重视农村养老服务发展工作，修订出台了地方性法规《河南省老年人权益保障条例》，先后出台《河南省实施〈农村五保供养工作条例〉办法》《河南省特困人员救助供养办法》《关于切实做好敬老院福利院等民生服务机构和困难群众冬季取暖保障工作的紧急通知》等文件和金融财税、人才培养、服务质量等系列配套政策，农村养老服务政策体系日趋完善。

（二）农村老年人养老保障水平有效提升

农村老年人九成以上为家庭养老，河南省实施了发放80岁以上老人高龄津贴，不断提高全省农村低保对象年人均保障标准、农村特困人员基本生活标准、城乡居民基础养老金最低标准，实施困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴，相关补贴的发放加上子女给付的赡养费，使得农村老人养老得到一定保障。

（三）农村养老服务体系初步形成

河南省农村养老服务设施已超过1万个，其中已建成县级综合性社会福利中心100多个，县级特困供养机构也正在加紧建设中，全面建成投运后将为失能、部分失能特困人员提供专业照护。乡镇敬老院提升改造不断升级，基本实现了对农村特困人员兜底保障。同时，一些乡村充分利用闲置的学校、厂房、集体房产等资源，依托村级党组织、村民自治组织、村老年协会等，建设农村互助养老设施（幸福院）8000多个，为农村老年人提供助餐、文体活动等基本养老服务。

（四）农村养老服务模式不断创新

近年来，全省各地在保障农村高龄、特困、失能、留守老人关爱服务方面积极实践，探索出了既符合河南省情又具有地方特色的农村养老服务发展新模式，如南阳市的“四集中”模式，周口市太康县的“五养模式”，信阳市新县箭厂河乡的“戴畈养老模式”等，多次得到国家部委肯定和主流媒体宣传报道。

二、河南省农村养老服务存在的问题

虽然河南省在农村养老服务方面做了大量工作，但与农村养老需求还有一定差距，存在一些困难和亟待解决的问题。

（一）农村养老服务缺乏系统性长远规划

一是农村养老尚未作为农村有效治理的重要载体和重要内容列入各级党委政府重要议事日程，多数地方的养老服务仍是兜底性、救助型的，没有按照“积极应对人口老龄化国家战略”、适应乡村振兴战略需要的高度来进行谋划，与乡村振兴有效衔接不到位。二是目前的省级国土空间布局规划和各地的村镇用地发展规划都没有农村养老服务设施专项规划，缺乏长远安排。三是农村养老服务政策尚未进行系统整合，与养老服务相关的指导性文件分散于多个部门，组织保障、资金资源等相关制度没有进行统筹设计，解决农村养老重点难点问题的合力尚未形成。

（二）农村养老服务有效供给不足

由于传统城乡二元结构的影响，农村养老服务设施欠账多，养老服务人才严重不足，居家和社区养老短板比较突出。一是供需矛盾较为突出。河南省农村养老机构床位约20万张，其中约13万张为特困供养机构床位，多数未对社会老年人开放，总量不足和结构性矛盾并存。二是服务功能较为单一。农村特困供养机构服务水平有限，能自理的特困老人不想来，不能自理的不敢收，社会老年人住不进来，导致床位空置率高。三是养老服务仍然滞后。一些农村幸福院等设施内基本的棋牌娱乐、看书听戏、练习广场舞等功能尚不完备，农村老年人特别是大量空巢、留守老年人急需的助餐、助洁、助浴等日间照料服务难以提供，居家巡访和上门服务更为欠缺。四是人才缺口较大。乡镇敬老院工作人员总体配比不足，因没有稳定的经费保障，导致护理人员流动性大，服务质量不高，更谈不上专业化的人才队伍。

（三）农村养老多元投入机制尚未健全

一是财政投入保障不足。近年来河南省发展农村养老服务体系主要依靠彩票公益金支持，大部分地方缺乏稳定的财政经费保障机制，如农村幸福院等互助养老服务设施只有一次性建设补助资金，缺乏硬件设施维修改造资金和日常运营维护资金；政府购买服务资金没有刚性制度保障，缺乏长效机制。二是社会资本参与度不高。由于农村养老服务盈利空间有限，社会资本缺乏参与积极性。目前农村养老服务设施大多是公办公营。三是农村幸福院普遍未找到可持续的运营模式，农村老年人就餐、就医等问题仍然较为突出。特别是远郊区在农村养老服务模式系统创新探索方面力度还不够，制度化的成果还比较少。

（四）农村养老支付能力较低

一是农村养老保障基础收入较低。农民财产性收入不足，可支配收入较少，据调查，六成农村老年人每月消费支出在300元至1000元之间，现有各类收入收不抵支，且近年来基础养老金与农村居民人均消费支出的差距越来越大，基本养老服务支付能力较弱。二是老年人的供养直接受子女的经济收入的影响,缺乏稳定性并且具有一定的风险。三是受孝道文化作用减弱等因素的影响，部分年轻一代责任感不强，一些农村老年人无人照护，精神无所依托，给居家养老带来困扰。

三、推进河南省农村养老服务发展的对策建议

破解农村养老难题，关键在于厘清政府、社会、家庭的分工，促进政府主导、社会参与、家庭赡养三者形成有机整体，让农村老年人老有所养、住有所居、弱有所扶。

（一）提高政治站位，深刻认识农村养老是事关实现乡村振兴的大事

农村养老问题事关全体农村老年人及其家庭幸福生活，事关农村社会和谐稳定，事关党在农村执政根基的加强与稳固。推进农村养老服务，是贯彻习近平总书记有关重要指示批示精神的具体体现，是实施积极应对人口老龄化国家战略的重要举措，是实施乡村振兴战略的重要要求，是坚持以人民为中心、共建共治共享的应有之义。要将农村养老作为乡村振兴战略的重要内容，纳入乡村振兴战略的实绩考核指标，加快补齐农村养老服务短板，全面构建兜底服务、基本服务、普惠服务并存的农村养老服务体系，满足广大农村老年人日益增长的美好生活需要。

（二）建立健全农村养老设施网络

一是要开展农村养老服务设施摸底调查，将养老服务设施配建纳入乡村振兴战略，纳入区域经济社会发展总体规划以及各类空间性规划。二是加快县、乡、村三级农村养老服务设施建设。以改建或扩建为主，建设县级特困人员供养服务设施（敬老院），重点加强长期照护功能，增设失能人员生活服务照护单元以及医疗护理、康复服务等医养结合照护单元。继续实施乡镇敬老院改造提升工程，推动一批乡镇敬老院转型为区域养老服务中心（机构），支持乡镇区域性养老服务中心拓展面向社会老年人的全日托养、日间照料、上门服务、老年人能力评估、康复护理等功能。全面推动行政村因地制宜建设日间照料中心、邻里互助点、农村幸福院、老年活动站等村级养老服务设施，鼓励与村民服务中心、村卫生室等共建共享、功能融合。推动居家社区养老服务向自然村组延伸，提高养老服务可及性。三是促进医养结合。积极推进医疗卫生与养老服务的有机融合，努力满足老人养老、医疗需求。县、乡两级特困供养机构、福利中心可根据服务需求和自身条件，采取协议合作、内设医疗机构、委托运营、与县乡医疗机构建立联合体等方式，提升医养结合服务能力，鼓励农村互助养老服务设施与村卫生室毗邻设置，或建立协议合作医疗服务。四是促进社会养老机构提质增效。聚焦高龄及失能失智老年人长期照护服务的刚性需求，重点扶持发展满足基本养老服务需求、服务高龄及失能失智老年人的社会化养老机构，培育发展覆盖农村老年人普惠养老需求的品牌化、连锁化养老机构，提高养老机构对高龄及失能失智老年人的照护能力。

（三）强化政府支持保障，解决好痛点难点问题

一是要加强组织指导。将农村养老作为农村基层社会治理的重要内容，明确专人负责农村养老服务工作，在有条件的地方成立村级老龄工作或养老服务协会，指导发展互助式养老服务，促进群众自我管理、自我服务。二是解决好“钱”的问题。落实城乡居民基本养老保险待遇确定和正常调整机制，适时提高基础养老金标准。建立政府对农村养老服务的公共财政长效投入机制。逐步提高农村老年人基础养老金和福利性补贴、津贴标准，增强养老支付能力。完善政府补助、个人(子女)交费、慈善和社会捐助相结合的经费筹措机制。三是解决“地”的问题。乡镇政府组织编制乡镇国土空间规划、村庄规划时，要根据本地实际情况，按照上位国土空间规划相关要求，落实乡村地区养老服务设施空间布局和建设标准，在人口聚集地、中心村根据本地养老服务需求规划养老服务设施。四是解决“房”的问题。秉承“最近就是最亲”的居家养老理念，就近选择老年人集中、距离较近的自然村或村小组来布局，可利用闲置的村委会办公场所、小学、家族祠堂、村民房屋等作为农村养老服务中心建设场所。五是解决“人”的问题。积极引进、培养并打造适合本地发展的农村养老服务人才队伍，重点加强管理人员队伍建设，配齐配强院长。根据服务项目、覆盖范围、服务人数等情况，对农村互助性养老服务设施采取增设公益性岗位或政府购买服务方式，配备必要的管理服务人员，优先聘用建档立卡贫困家庭人员、留守妇女、本地富余劳动力。建立和完善养老护理员职业等级认定和教育培训制度，出台完善养老服务从业人员激励保障政策，建立与岗位绩效挂钩的考核激励机制，逐步形成一支政治素质硬、文化水平高、管理能力强、富有为老服务情怀的管理服务队伍。

（四）探索创新农村养老模式

一是有序发展互助式养老服务。建设一批村级邻里互助点，建立农村留守妇女、低龄老年人为主体的养老服务志愿队伍，帮扶看护高龄、失能老年人。二是探索加强农村老年人养老资金保障的方式方法。在稳步提高农民基本养老金水平的同时，积极探索推动农民宅基地、乡村集体土地的权益收益或尝试以地养老模式用于农村养老服务，切实提高农村老年人的养老服务消费水平。三是鼓励进城务工人员回乡创业，参与、发展农村养老服务，鼓励村民依托自家居住地提供家庭式养老服务。推动养老与乡村旅游、农产品开发等融合，发展特色养老服务。鼓励养老基础设施和生态环境较好的农村地区发展“候鸟养老”、田园养老等模式，吸引城市老年人到农村地区开展短期疗养、农业休闲等活动，推动农村养老事业和产业协同发展。四是支持有条件的城镇养老服务供给商与农村地区开展各类养老服务合作协作，推动体验消费、异地养老等新型养老消费模式在农村地区的发展壮大以及养老服务品牌化、连锁化、标准化。

（五）建立农村老年人关爱服务体系

一是大力弘扬传统美德。把孝道纳入和谐社会建设范畴，增强村规民约对家庭赡养义务人的道德约束，发挥孝亲敬老典型的示范引导作用。二是发挥村委会对农村留守老年人关爱服务工作的基础保障作用，建立信息共享和动态管理机制，制定完善农村老年人定期巡访制度，常态化开展农村留守、困难老年人关爱服务。三是鼓励公益性社会组织、社会工作者积极参与农村留守老年人关爱服务工作，关注他们的精神状态和心理需求。四是在切实维护老年人的合法权益、提供更加全面的服务的基础上，充分发挥能力强、有意愿的乡贤、能人等在农村养老服务中的作用，提高其参与度，为农村养老贡献力量。