数字技术赋能乡村治理的四个维度

张 博

（郑州大学政治与公共管理学院）

以数字技术为核心的数字乡村建设是数字中国建设的重要内容，是推进乡村治理现代化的重要支撑，也是乡村振兴的战略方向。2022年的中央一号文件指出，要进一步推进数字乡村建设，以数字技术赋能乡村治理，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，推行网格化管理、数字化赋能、精细化服务，从顶层设计上对乡村治理提出了新要求。随着数字技术的不断发展以及数字乡村建设的不断推进，基于数字技术的应用作为乡村治理能力现代化提升的重要手段已成为乡村治理现代化的热点研究话题。数字技术的高效率、精准化决定了其对乡村治理能力提升的重要性：一方面，数字技术的运用有利于推动基层政府政策执行走向规范化和高效化；另一方面，数字技术的运用有利于基层政府政策制定走向科学化和精准化。因此，以5G网络基础建设为基座，以数字化制度建设为手段，推动乡村治理向智能化、信息化、网络化方向发展，有利于实现自治、法治、德治、智治相融合的乡村治理现代化体系。然而，在乡村数字治理体系发展过程中，乡村地区的数字技术发展仍是薄弱环节，数字技术人才短缺、基础设施建设滞后等问题成为制约乡村数字治理体系建设的重要方面，也直接影响了数字技术在乡村治理过程中的运用。如何从实践和理论的角度出发，认识到数字技术对于乡村数字治理能力的提升成为一个热点话题，因此，发展好、运用好数字技术对乡村治理体系和治理能力现代化具有重要意义。本文在界定数字乡村建设和乡村数字治理概念的基础上，从治理主体、制度执行、考核监督、经济发展四个维度分析数字技术赋能乡村治理能力提升的现实意义。

一、数字技术与乡村治理的契合性

近年来，数字技术快速发展，正在深刻影响着人们的生活，改变着人类的生产方式，对促进乡村治理现代化的重要作用也日益凸显。以人工智能、云计算、大数据、区块链、物联网为代表的数字技术正在推动着政府全面向数字化转型。2018年的中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出了实施“数字乡村建设战略”；2019年发布的《数字乡村发展战略纲要》继续指出要着力发挥信息化在推进乡村治理体系和治理能力现代化中的基础支撑作用，繁荣发展乡村网络文化，构建乡村数字治理新体系；2022年1月中央网信办等十部门印发《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》再次明确指出，要进一步强化数字乡村建设，充分发挥信息化的驱动引领作用，着力提高乡村数字化治理效能。可以看出，推进数字技术赋能乡村治理是国家推进乡村治理能力现代化的基础支撑，是推动农业乡村现代化的创新路径，同时也是实施乡村振兴战略的题中应有之义。

随着数字乡村建设的持续推进，乡村地区互联网的快速普及，以及基础设施建设的逐渐完善，使乡村数字治理新体系的建立成为可能。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）最新统计，截至2021年12月，我国农村网民规模达2.84亿，农村地区互联网普及率为57.6%。随着数字技术的快速兴起，数字技术成为乡村治理现代化的重要支撑，对此学术界展开了深入的研究，主要集中在以下方面：一方面，从数字技术的内容来看。数字技术最早是指通过计算机、光缆、通信卫星等设备来表达、传输和处理信息的技术。有学者指出：“当前信息化技术体系正在转向以人工智能、大数据、云计算和移动通信为代表的智能化技术体系。”随着数字技术的日益成熟，以大数据、人工智能、物联网、区块链为代表的数字技术已经广泛应用于国家治理当中。在国家治理过程中数字技术的使用是为了促进数据资源的有效整合，打破各主体之间的信息壁垒，从而促进各主体的高效互动，为国家治理提供新的发展动力。在新冠肺炎疫情防疫的过程中，数字技术已经展现了对数据信息处理的精准性和高效性。另一方面，从数字技术的作用来看。陈振明在梳理了政府变革的技术基础的历史回顾基础上指出：“数字技术的使用使政府体制、结构、智能、流程和方式发生了革命性变化。”有学者指出，“数字技术可以进一步提升政府决策的科学性与前瞻性”“数字技术赋能是通过数字化工具的应用与融入，使一定的人群或组织具备相应的数字治理技能与行动能力”。

数字技术和乡村治理具有内在的契合性。乡村治理指涉及乡村社会运行的基础制度安排及公共品保障体系，是指如何对中国的乡村进行管理或中国乡村如何自主管理，从而实现乡村社会的有序发展。乡村治理的过程是为了实现多元主体共同参与、实现自治的过程。数字技术的利用可以更好地促进乡村治理变革，进一步推动管理型政府向服务型政府转变，同时也可以更好地驱动基层政府的服务能力走向高效化和精准化。

综上所述，将数字技术运用到乡村治理中是技术和制度互动的过程，是将大数据、人工智能、云计算等数字技术运用到乡村治理的过程。一方面，通过数字技术的运用可以整合大量的数据信息，克服传统政府治理信息获取的闭塞性和碎片化，实现数据资源的有效共享。推动数字技术和乡村治理的深度融合，可以进一步强化政策制定的恰适性、制度执行的高效性、公共服务供给的精准性，进而推动乡村治理体系和治理能力现代化。同时，可以进一步促进数字乡村建设，打破乡村治理过程中的空间隔离和信息隔离，促进各主体之间的交流，降低政府行政成本，提高执行效率，打通乡村治理的“最后一公里”。另一方面，随着数字技术的高速发展，催生了大数据、人工智能、云计算、物联网等数字技术的运用。将数字技术灵活运用到农业生产过程中，能有效促进乡村数字经济发展，为乡村经济发展提供了新的机遇。

二、数字技术赋能乡村治理能力提升的路径

随着智能化时代的到来，以大数据、云计算、人工智能为代表的数字技术已经广泛应用于多个领域，日益成为国家治理的有力支撑。数字技术业已成为新时代的标签，而乡村治理是国家治理的基石，将数字技术运用到乡村治理的过程中，可以通过整合基层治理力量、优化制度执行力、完善考核监督体系、助力农业农村高质量发展四个维度来驱动乡村治理能力提升。

（一）治理主体维度：数字技术有助于整合治理力量

随着乡村治理向纵深推进，我国乡村地区的治理主体正在由传统的政府管理向党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的现代社会治理体制转变，构建自治、法治、德治、智治相结合的乡村治理体系。在乡村治理过程中，缺少的不是各主体参与治理，而是缺乏对各个参与主体的有效资源整合平台。

1. 数字技术可以打破信息壁垒，促进信息共享。在数字技术的支持下，一方面，可以借助数字化平台，改善过去个人、企业、政府三者之间的平面化低效率的连接方式，打破各主体间的信息壁垒。通过构建具有交互性、立体化的交流平台，实现政府、企业、个人的高效有序互动，以实现各主体利益最大化，最大限度地调动各主体参与治理的积极性和能动性。同时，可以通过数字技术改善信息传递方式，有效避免因为信息不对称而导致少数村干部追求自身利益最大化、侵犯村民个人利益的行为。另一方面，随着改革开放持续推进，乡村大量青壮劳动力外出，乡村地区“空心化”“老龄化”现象严重，治理主体缺失问题一直得不到有效解决。通过数字技术搭建即时性交流平台，畅通各治理主体间的交流渠道，使得各治理主体能够及时了解村务以及相关政策。借助网络平台，如微信群、网络会议平台等，打破空间限制，让在外务工、经商的村民也能参与到乡村治理的过程中，激发参与建设家乡的热情，实现各治理主体的高效交流，促进各主体间协同治理，进而增强乡村治理的内生动力。

2. 数字技术可以消除各部门协作障碍，提高行政效率。基层政府可以利用数字技术，基于“数据+算法”打造“互联网+”政务模式，改进政务服务流程，优化资源配置，节省行政成本。从乡村治理主体来看，基层政府可以依靠数字技术搭建数字化平台，以基层政府为核心，将有效、安全的数据实时共享给社会企业和群众，有效发挥集体力量，集中社会各方力量参与乡村治理，实现社会共治，为乡村治理提供有效动力。同时，可以通过健全分级分类数据管理制度，政府各部门依靠数字化平台，打破各部门间信息壁垒，实现各部门数据有效互通，形成一体化数据共享体系，提高政府行政效率。从建设服务型政府来看，通过搭建政府服务平台，进一步优化群众办事流程，如河南的“豫事办”、江苏的“苏服办”、浙江的“浙里办”等，实现“数据多跑路、群众少跑腿”“最多跑一次”政务改革目标，打造服务型政府，帮助基层政府建立为群众服务的高效工作机制。通过数字化平台的使用，将办事流程详细公布在平台上，并通过网络办理的方式有效解决村民办事难、办事慢、成本高等问题。同时，数字化平台的使用可以进一步解放基层工作人员，将更多的人力资源投入医疗、教育、社会服务、基础设施建设等方面，更加全面地提升村民的获得感、满足感和幸福感，有效促进乡村治理能力现代化。

（二）制度执行维度：数字技术有助于提高制度执行力

随着新一轮科技变革的快速推进，数字技术已经渗透到人们生活的各领域、各环节，不仅推动人类社会的快速发展，也在重塑政府的治理理念，促进乡村治理的深刻变革，对国家的制度体系产生重大影响，因此，全面完善乡村基本制度，是推进乡村治理现代化的重要基础，对实现乡村治理现代化具有重要意义。强大的制度执行力必须充分依赖数据信息，通过整合多元的数据信息来进一步优化制度设计，推动制度运行的科学化和精准化，进一步推进乡村治理能力的提升。

1. 科学有效的制度设计是推进乡村治理现代化的基础。随着深化改革的持续推进，我国的各项制度改革已经取得了重大进展，但是在乡村地区制度设计仍然存在漏洞，部分制度不够成熟，也尚未完全成型，完善乡村制度是乡村治理现代化的基础条件。在这种现状下，数字技术的使用为制度设计带来了新的机遇。一方面，利用数字技术，可以改变传统的数据收集方式。一是通过网络渠道收集数据可以打破空间和时间的束缚，收集乡村真实的制度运行情况的相关数据，及时掌握和了解村民的想法，再通过数字化手段科学分析并反馈给基层政府，提高制度设计的整体性和科学性。二是过去由于受到数据收集的渠道限制，无法得到完整的基层数据反馈，在制度创新的过程中也导致大量制度失灵、摩擦等现象的发生。利用数字技术创新利益表达渠道，畅通村民利益表达，收集并分析大量村民利益诉求和基层制度运行数据反馈后，借助分析的数据，可以即时完善制度，针对不同的情况进行不同的制度安排，有效提高制度执行力，从而减少制度摩擦和制度失灵等问题的发生。另一方面，随着改革的持续推进，我国改革已经进入了深水区，新旧矛盾叠加。国家对于乡村建设投入大幅增加，但是村民的满意度提高却比较缓慢。究其原因，在针对乡村问题的制度建设上没有充分考虑乡村的特殊环境，在协调性和精准性上有所欠缺。因此，必须构建恰适性的制度。所谓恰适性的制度，是指制度对其存在的环境和与制度相关的人的恰当性、适应性，是制度、环境与人的和谐有机统一。而利用数字技术的精准性可以进一步增强制度设计的恰适性。通过数据赋能综合研判制度所处的环境，在顶层设计上让现有制度更加有活力，减少制度空转的发生。“更好地把制度建设同人们的认知能力、理解能力和执行能力起来，提高制度资源的配置有效性和制度的执行力，减轻、消除制度执行中的阻力，增强制度执行的动力，提升制度执行的能动性、自主性，提高制度的绩效。”在充分利用数据资源的基础上，针对不同环境、社会情况深度开发制度资源，利用制度的恰适性提高制度执行力。

2. 制度运行的有效性是推进乡村治理现代化的重要保障。制度执行力是落实有效制度的关键环节，将数字化手段融入制度运行过程是提高制度执行力的重要创新方式。随着乡村治理现代化的持续推进，乡村地区处于制度运行的边缘化地区，更容易出现制度虚化问题，部分基层单位将制度仅仅停留在“文件上”，没有得到有效的贯彻和落实。一方面，通过数字技术创新各制度执行机关的信息共享方式，加快各部门信息互换，畅通各部门间的信息交流，打破信息壁垒，实现制度的高效运行，打通制度运行“最后一公里”。同时，可以通过建立大数据平台，收集制度运行情况，通过大数据分析建立制度运行情况反馈机制，提高制度设计的恰适性，进一步有效提高信息资源共享程度和制度执行力的精准程度，实现制度的精准“投送”。另一方面，通过“互联网+”创新监管方式，提高对于基层政府的监管能力，建立制度运行管理平台。可以通过借助网络手段，结合数字化技术的实时性和透明性，建立透明化制度运行体系，从而实现制度执行过程透明化管理，强化制度运行的监管能力，规范制度运行过程。

（三）考核监督维度：数字技术有助于完善监督体系

2022年的中央一号文件指出，要进一步强化基层监督，加强对村两委干部的考核监督，建立健全基层巡查机制。乡村基层干部处在基层工作的一线，需要直面村民，是乡村治理现代化的“领头雁”，是中央关于乡村政策执行落实的关键环节，在乡村振兴过程中具有重要的作用。因此，加强对基层干部的监督考核，是推动全面从严治党的必然要求，是推进乡村治理现代化的关键所在，是推动全面实施乡村振兴战略的重要内容。通过数字技术赋能基层干部的考核监督，建立动态化考核机制，强化基层党组织战斗堡垒作用，创新基层干部监督方式，推动全面从严治党向乡村地区延伸。

1. 建立动态化考核机制，优化考核方式，畅通基层干部晋升渠道。完善的考核机制能够有效提高基层干部的工作积极性。一方面，推进数字技术与考核过程深度融合，依托干部考核平台，统筹分析干部工作数据要素，改善过去以“德、能、勤、绩、廉”为主导的静态化考核方式，建立动态化考核方式，完善以目标为导向的综合考核体系，综合分析基层干部的工作能力和积极性等主观因素。在数字技术的支持下，可以实现不再以年度为时间考核周期，而是以季度、月、周，甚至以事件为周期的动态化考核，有效解决基层干部庸政、懒政问题。同时，可以建立考核晋升协同发展机制，将考核结果与运用结合发展，打通基层干部的晋升渠道，通过综合基层干部工作数据分析，统筹安排干部人事任命，将有热情、有作为的基层干部作为晋升的首要人选，提高基层干部的工作积极性和创新性。另一方面，借助数据平台，整合并减少不必要的考核内容，形成规范统一的考核制度和指标，规范考核程序，能够有效地节省人力资源成本，为基层干部减负。同时，建立高效、精准的考核分类，针对不同职级、不同工作人群进行科学化考核。数字技术的精准性可以使工作个体化，将工作环节精准定位到干部个人，避免因权责不清导致的相互推诿扯皮的现象，最大限度地实现考核对象的精准化。

2. 数字技术助力建立多元监督方式，织紧监督网，强化基层监督能力。让数字技术赋能基层监督，创新基层监督方式，提高基层监督效能，保障村民根本利益。一方面，数字技术的运用拓宽了监督渠道，创新了基层监督的方式，改变了过去自上而下的监督方式向社会多元主体监督发展。以“数字技术+监督”的方式，将互联网和监督相结合，群众可以通过网络等渠道进行监督，破除时间和空间限制，做到足不出户就可以向上级部门反映问题和诉求。各职能部门可以更加快速地解决群众所反映的民生问题，群众的民声民意也能得到更畅通的表达，群众监督效果更加明显，进一步提升基层政府的服务意识，打造服务型政府，促进乡村治理体系的现代化发展。同时，可以借助大数据平台，建立权力清单，明确主体责任，透明工作流程，将监督更好地融入基层，推动权力监督方式的更新迭代。另一方面，大力推进数字技术与纪委监委工作深度融合，积极推进大数据平台的建设和运用，规范基层权力使用，打通乡村监察工作“最后一公里”。乡村地区属于监察系统的末梢神经。监察工作难度大，乡村基层干部是直接面对群众的，其腐败行为会严重影响基层政府的公信力，因此破解乡村地区监察困境是乡村治理现代化的重要问题。同时，数字化平台的透明性和精准性可以对每个权力环节进行监督，实现从事后监督向全过程监督转变，从源头解决乡村“微腐败”的问题，让乡村腐败问题无处遁形。

（四）经济发展维度：数字技术有助于农业农村高质量发展

《关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出，要加快农村基础网络设施建设，将数字技术深度融合到农村产业发展和农业发展当中，扎实推进农业农村现代化。农业农村现代化是国家现代化的基础，实现农业农村现代化是解决我国社会主要矛盾的根本所在，是实现中华民族伟大复兴的必然要求，是实现共同富裕的必然要求。通过发展数字技术助力农村一二三产业融合发展，促进农村经济发展；发展智慧农业，推动农业高质量发展，促进乡村振兴战略高效实施。

1. 通过数字技术助力农村一二三产业融合发展，促进农村经济发展。互联网、大数据等新型科技已经逐渐融入农业生产的各个领域，带动农村一二三产业的快速融合，优化农村产业结构，促进农村经济发展。一方面，目前农村一二三产业融合发展水平不高，农业效益和竞争力不强。依靠数字技术在农村逐步建立起集生产、加工、销售为一体的农产品全产业链销售体系，能为农民带来更多的经济收入。在数字技术的支持下，农民获取市场信息的渠道更加多样化。借助大数据分析平台，整合市场销售信息，结合当地特殊的资源禀赋，能够提高农产品生产决策的精准度，提高农产品供给的靶向性。准确把握市场风向，调整农产品销售策略，在保证农业高效生产的同时规避市场风险。另一方面，在加快农村网络、物流、公路、电力等基础设施的数字化建设下，快速推进信息技术融入农产品销售环节，大力发展农村电商业务，打造农业特色品牌，有效拓宽了农产品销售渠道。将农产品与现代化销售手段相结合，形成了“农产品+”模式，如“农产品+直播带货”“农产品+平台销售”“农产品+认养”“农产品+可视农业”等新型乡村经济发展模式。诸如，贫困山区可以借助网络平台，建立以“农产品+众筹”的方式进行农产品的生产加工及销售，帮助困难农户摆脱贫困，有效解决贫困地区农产品的生产销售问题。

2. 大力发展智慧农业，促进农业生产高质量发展。在2022年中央一号文件的指导下，伴随着数字技术的快速发展，传统农业生产方式正在发生变革。在数字赋能下，实现农业生产资源要素整合，促进传统农业生产方式向智慧农业快速转变。利用互联网、物联网、大数据和人工智能等数字技术，建设水肥一体化的智能灌溉系统，精准控制灌溉和施肥的用时用量，满足作物不同时期、不同气候、不同状态下对外在环境的需求，实现作物生长全过程的信息感知和智能控制，以科学化的农业生产方式，降低生产成本，提高资源利用率。在节省人力成本的同时提高作物产量，实现从传统农业生产向智能化、数字化、自动化的现代农业生产方式转变。