政策扩散视角下县级融媒体中心政策的演化机理分析

摘要：作为基层治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，县级融媒体中心建设被提升至国家战略层面。作为一项政策创新，其在全国范围内推广被看作是一个政策扩散的过程，研究县级融媒体中心政策扩散的演化机理对于拓展县级融媒体的研究视角，丰富政策扩散理论在中国情境下的应用，进一步推进县级融媒体中心建设，具有重要意义。文章基于政策扩散理论，对县级融媒体中心政策（2016—2022年6月）的扩散过程进行考察。研究结果显示，县级融媒体中心政策扩散在时间上呈现典型“S”型曲线；在空间上，呈现明显的邻近效应和一定的梯度效应；在路径上，表现为自下而上的吸纳辐射扩散；政策扩散受多重动力机制的共同作用。

关键词：县级融媒体中心；政策扩散；政策采纳；时空维度；演化机理

中图分类号：G206 文献标志码：A 文章编号：1674-8883（2022）22-0007-03

一、引言

县级融媒体中心建设作为基层治理体系和治理能力现代化建设的重要一环，承载着巩固壮大基层主流思想舆论阵地、提供综合性公共服务平台、打造基层治理信息流通平台和助力基层社会治理创新的多重功能。2018年8月，县级融媒体中心建设被提升至国家战略层面。同年9月，明确了“县级融媒体中心2020年底基本实现在全国的全覆盖”的目标。至此，县级融媒体中心建设工作全面启动。截至2022年6月，全国已有2500多个县级融媒体中心建成运行。作为一种政策创新，县级融媒体中心在全国范围内的蔓延过程可视为一种政策扩散。本文从政策扩散理论出发，对县级融媒体中心政策扩散过程进行梳理，从时间与空间二元维度剖析政策扩散的各种机理。

二、政策扩散理论概述

政策扩散是一项政策方案从一个层级、区域或组织传播到另一个层级、区域或组织并被采纳和实施的过程。政策扩散理论兴起于20世纪60年代的美国。美国学者沃克首开先河提出了政策扩散理论。罗杰斯、格雷、多罗维茨、西蒙斯等一众学者也对此进行了有益探索。随着研究深入，布朗和考克斯总结了政策扩散的三个特征，即在时间维度呈现S曲线，在空间维度表现为邻近效应，并且在区域内出现“领导—追随”的层级效应[1]。有学者认为政策扩散主要受到竞争、学习、强制与模仿四种机制的驱动[2]。国内学术界对政策扩散理论的研究主要集中于理论方面，包括引介国外政策扩散理论和构建基于我国本土的公共政策扩散理论。王浦劬等将我国公共政策扩散的基本模式总结为自上而下的层级扩散模式、自下而上的吸纳辐射扩散模式、同一层级的区域或部门间扩散模式，以及不同发展水平区域间政策跟进扩散模式[3]。杨宏山等通过梳理国内学术界已有研究成果，将政策创新府际扩散路径归纳为地方政府间的水平扩散、自下而上的吸纳推广、自上而下的试点推广、自上而下的强制推行和官员异地交流任职[4]。还有学者从时空维度对我国公共政策扩散现象进行了剖析。如张玮从时空角度分析了暂住证制度的地理扩散模式[5]。另有学者以县级融媒体中心政策为案例，分析府际考察学习影响政策扩散的作用机制[6]。

三、数据来源

本文分析对象为2004年至2022年6月期间全国各县级行政单位成立的融媒体中心。在政府网站、互联网搜索引擎等检索“县级单位名称+融媒体中心+組建/挂牌/成立”等词条，获取各相关部门门户网站上的通知、新闻通稿以及其他表明相关县级行政单位确实存在县级融媒体中心建设具体举措的页面信息，并保留每个县级行政单位满足搜索条件下的最早出现的信息，县级融媒体中心的建立，以其揭牌成立时间为准。为确保数据真实性与准确性，本文仔细比对不同来源的信息，最终纳入2553条数据。

四、县级融媒体中心政策扩散模式

（一）县级融媒体中心政策的时间扩散

在搜集到的有效数据中，有关“县级融媒体中心挂牌成立”的最早信息出现在2016年7月。截至2022年6月，时间跨度长达6年。为了更为直观地考察政策扩散的实际情况，本研究以县级融媒体中心揭牌成立年为横轴，以对应年份的县级融媒体中心建设积累量为纵轴，绘制总体扩散曲线图（见下图）。如下图所示，县级融媒体中心政策呈阶段性稳步推进的态势，大致符合“S”形累计分布曲线。根据扩散曲线，可将县级融媒体中心扩散过程分为三个阶段。

第一阶段为缓慢扩散期（2016—2017年）。随着市场经济体制改革的不断推进，以及新媒体技术的发展，传统县级媒体面临一定程度的生存困境。2014年8月，中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，对新形势下如何推动媒体融合发展提出了明确要求，做出了具体部署。该指导意见的出台，成为县级融媒体中心建设政策扩散在政策文献层面的源流。在此背景下，江西分宜县率先开展了县属融媒体的改革创新工作，将原分属于不同政府部门的广播电台、两微一端、报纸等整合起来，成立隶属于县委的正科级融媒体中心。此时，我国县级融媒体中心建设尚处于萌芽阶段，可借鉴的经验和标准不多，因此分宜县作为“探路者”主要根据本地实际情况进行政策创新。尽管此前已有部分县级行政单位进行媒体融合的改革探索，但分宜县的建设实践是第一个具有影响力与借鉴价值的案例。随着分宜县融媒体改革的经验被广泛宣传报道，一些县级行政单位也陆续跟进，江西吉水县、袁州区和河南项城等相继成立县级融媒体中心。到2017年底，全国共有37个县级行政单位成立融媒体中心。

第二阶段为快速扩散期（2018—2019年）。2018年是县级融媒体中心政策爆发式扩散的关键年份。2018年8月召开的全国宣传思想工作会议，提出“扎实抓好县级融媒体中心建设，更好引导群众、服务群众”，这为县级融媒体中心政策的扩散奠定了基调，指明了方向。2018年9月，全国首批59个县级融媒体建设试点被确定下来，起到了示范效应，积累了有关经验。随后发布的《县级融媒体中心建设规范》，为县级融媒体中心建设提供了标准依据，使政策扩散加速的条件基本成熟，建立县级融媒体中心也成为县级行政单位势在必行的重要任务之一。总之，由于中央层面密集出台一系列政策措施，县级融媒体中心建设被列入各县级行政单位的紧急工作任务，该政策也得以在短时间内在全国范围爆发式扩散。到2019年底，全国十多个省份基本实现县级融媒体中心全覆盖。

第三阶段为平稳扩散期（2020—2022年6月）。经过前两个阶段扩散，我国县级融媒体中心在全国的普及率已达到较高水准，县级融媒体中心建设的存量任务明显减少，政策采纳量呈递减趋势。此时，县级融媒体中心建设进入任务期限的“倒计时”阶段，少数尚未建立县级融媒体中心的各县级行政单位面临刚性的任务指标和时间约束而加快建设速度。但是，由于政策采纳量的减少，扩散速度总体变得平缓，平均每月有23个县级融媒体中心建成运行。

（二）县级融媒体中心政策的空间扩散

本文根据东北、华北、华东、华中、华南、西南、西北七大区域来考察县级融媒体中心政策的扩散进程。2018年前，因缺乏顶层设计与整体规划，县级融媒体中心建设主要依靠地方自发地改革探索，只出现了几个零星扩散源，且集聚在我国经济相对发达的华东地区和华中地区，例如华东的分宜县和长兴县、华中地区的小城市。2018年后，县级融媒体中心在空间上呈现“全面开花”的格局。通过对比县级融媒体中心成立时间发现，同一区域内的县級行政单位成立融媒体中心的时间更为集中。另外，经济发展水平较高的华东地区、华中地区，其县级融媒体中心的覆盖率领先于东北等其他地区。

五、县级融媒体中心政策扩散机理分析

（一）时间维度：S型曲线

通过上文分析可知，县级融媒体中心政策扩散随着时间的推移呈现S型曲线，符合创新扩散的一般特征。在扩散进程中，由于创新的不确定性，县级融媒体中心政策跟进者较少，扩散速度较为缓慢。到了扩散第二阶段，总体上呈现急速增长的趋势。这一阶段，政策采纳量已达到一定数量，中央层面又对县级融媒体中心政策进行总体规划，使得县级融媒体中心政策的确定性进一步增强，政策扩散的动力也会更加强劲，政策扩散速度随之变快，扩散曲线迅速攀升并保持这一趋势。等政策扩散到了第三阶段，此时政策关注度有所减弱，扩散对象存量逐渐减少，扩散速度也随之减缓，最终趋于停止。

（二）空间维度：邻近效应和梯度效应

从空间上看，县级融媒体中心政策扩散过程呈现邻近效应，即当某一个地区优先建立县级融媒体中心以后，往往会对邻近区域产生一定的示范作用和竞争压力，从而促使县级融媒体中心政策进一步扩散。具体而言，地理接壤或邻边的县级行政单位之间的政策势能彼此接近，相互交流学习互动更加频繁，会更容易获得融媒体中心政策创新的信息。与此同时，因为相邻的县级行政单位之间面临相似的政绩考核压力，以及提供优质的新闻宣传等公共产品的竞争压力，这种状况也会驱使相邻县级行政单位通过对另一方的学习借鉴建立县级融媒体中心，最终的结果是整个区域内的县级行政单位都纷纷开展融媒体中心的建设工作，邻近效应愈发明显。如2018年4月，浙江省长兴县在浙江省率先依托报社与广电两大媒体机构，组建县级融媒体中心，并在随后被选定为全国县级融媒体中心建设现场推进会举办地。借助邻近政策先行者的优势，至2019年9月，浙江省89个县级行政单位中有89%的单位已经挂牌成立县级融媒体中心，提前完成建设目标。

县级融媒体中心政策的扩散在空间维度也存在一定的梯度效应，即经济发展程度较高的地区由于社会信息流通较大、领导者创新意识更强、民众整体受教育程度更高等，一旦这些地区获取到周边区域的政策信息，或受到上级政府的政策创新激励，采纳和落实政策的动机就会增强，往往会先于其他地区开展相关工作。例如，经济实力相对较强的华东地区不仅是县级融媒体中心建设的策源地，而且县级融媒体中心覆盖率也要领先于其他地区。但与其他政策“先东部，后中西部”的扩散路径不同，除东北地区外，其他地区的建设速度并无明显差异，这主要是因为建设完成时间有了统一规划。

（三）路径：自下而上吸纳辐射扩散

“地方创新—中央吸纳—地方跟进”是我国公共政策实践中常态化的政策扩散路径之一。具体而言，下级政府的政策创新取得成效后会被上级政府关注并吸纳，上级政府在采纳这一政策后，再将其推广至其他下级政府。就县级融媒体中心政策而言，这一过程主要发生在县级行政单位和中央政府之间。县级融媒体中心政策最初源于江西省分宜县、浙江省长兴县等地的融媒体改革创新，改革的成功经验被多方报道宣传以后，吸引了中央层面的关注与重视。中央层面在认真研究其成功经验之后将其吸纳为一项全国性政策，并密集出台一系列政策举措，从顶层设计架构来切入县级融媒体中心政策推广工作。在此基础上，各地县级行政单位出于现实需要相继采纳，县级融媒体中心政策在如此情况下得以急剧扩散。由此可见，县级融媒体中心政策扩散路径实际上是一种自下而上的吸纳辐射扩散。

（四）机制：多重扩散机制共同作用

县级融媒体中心政策的创新和扩散活动受到学习机制、竞争机制、强制机制的共同作用。第一，中央层面通过在全国范围内设立县级融媒体中心建设试点区，营造良好的政策宣传氛围，树立政策实践的榜样和典型，如“江阴模式”“汝南模式”，倡导后进者向县级融媒体中心建设试点地区学习先进经验，以此推动政策扩散。第二，同一区域内各县级行政单位在提供相对优质的新闻宣传等方面处于竞争状态，这就驱使相邻县级行政单位倾向于采纳与对方相似的政策，客观上促使县级融媒体中心政策扩散。第三，县级融媒体中心政策扩散处于中央层面的引导之下，中央层面通过“行政指令”，以刚性的任务指标和时间约束来推进政策扩散。总而言之，多重机制共同驱动县级融媒体中心政策在全国范围内扩散开来。

六、结语

对我国县级融媒体中心发展实践进行分析可知，该政策具备较为典型的中国式公共政策扩散与变迁的一般特征，与现有文献从时空维度分析公共政策扩散的内在机理的研究保持了较高的一致性。随着时间的变化，政策扩散过程大致符合较为典型的S型曲线扩散趋势，有着较为明显的缓慢扩散期、快速扩散期和平稳扩散期等三个阶段划分。在空间上，不仅具有邻近效应，还表现出一定的梯度效应，即同一区域内各县级行政单位建立融媒体中心的时间较为集中，且该政策大致呈现从经济较为发达的华东、华中地区向经济欠发达的东北地区、西南地区扩散的趋势，政策扩散基本遵循着“地方创新—中央吸纳—地方跟进”的一般路径。另外，政策扩散不仅受到学习机制的驱动，还受到竞争机制、强制机制等多重机制的共同作用。总之，本研究揭示了我国县级融媒体中心政策扩散的演化机理。

参考文献：

[1] 布朗，考克斯.创新扩散的经验规律[J].美国地理学家协会年鉴，1971，61（3）：551-559.

[2] 施潘，沃尔登.政策扩散：给学者和实践者的七个教训[J]. 公共行政评论，2012，72（6）：788-796.

[3] 王浦劬.中国公共政策扩散的模式与机制分析[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2013，50（6）：14-23.

[4] 杨宏山，李娉.中美公共政策扩散路径的比较分析[J].学海，2018（5）：82-88.

[5] 张玮.政策创新的地理扩散：基于暂住证制度的地方实践分析[J].南方人口，2011（3）：57-64.

[6] 杨志，魏姝.政府考察学习如何影响政策扩散？：以县级融媒体中心政策为例[J].公共行政评论，2020，13（5）：160-180，209-210.

作者简介 柳少华，硕士在读，研究方向：公共政策。