农村互助养老模式发展的现实困境与改进对策

华东政法大学政治学与公共管理学院 毛俊雪

一、农村互助养老模式产生的背景

随着城市化进程的不断加快，越来越多的青年劳动力从农村流入城市，使得农村地区老龄化程度不断加剧，出现“空心化”现象。2020年，中国农村60周岁及以上老年人口占农村总人口的23.8%，比城市高出8个百分点，预计到2035年这一比例将高达37.7%。[1]在传统家庭养老功能弱化的背景下，农村低龄老人尚可以通过劳动获得经济收入并照顾好自己的生活，而对于部分子女无法时常陪伴身边的失能或者半失能的高龄老人来说，如果不能进入到养老院等机构中养老，那么其生活、就医等问题将很难解决。然而现实中农村老人在机构中养老的比例非常低，一方面因为农村地区养老机构数量不足、质量参差不齐；另一方面老人们受到思想观念、经济条件等因素限制也大多不愿意在机构中养老。

在探索破解农村养老难题的实践中，发端于河北省肥乡县的“互助幸福院”模式进入大家视野，这种模式以“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”的方式一定程度上满足了农村留守老人的养老需求。之后互助养老在全国范围内试点和推广并取得了突出成绩，2020年的十四五规划和2021年的中央一号文件中也都明确提出了“发展普惠型养老服务和互助性养老”。互助养老作为符合我国农村地区现实情况的新模式，一定程度上弥补了家庭养老和机构养老的不足，成为解决广大农村地区养老问题的可行之策。

二、农村互助养老模式的含义及优势分析

互助养老是指在互惠互利和社会交换的基础上产生的同代或代际之间的养老资源、服务的交换。[2]在互助关系中，低龄、健康的老人之间可以相互关照、相互帮助，同时这类人群还可以为高龄独居或失去自理能力的老人提供照顾服务。在老龄化形势日益严峻的背景下，政府积极倡导互助养老，农村互助养老逐渐由村民自发走向制度化、体系化。本文所探讨的互助养老模式是指以政府为主导，以相邻村落为单位，通过为老年人建设互助幸福院、日间照料中心等互助养老点，采取集中居住的方式，让老年群体在“自助”“互助”中实现日常照料、精神慰藉等养老需求，并增强其获得感和幸福感的模式。

在我国农村地区发展互助养老模式具有以下显著优势：

一是地缘优势。农村地区空气清新、环境安宁，具有适宜养老的自然生态条件。且互助养老院一般以村或临近村为单位建设，可以实现老年人“离家不离乡”的养老愿望，老人们在入住互助养老院后也可以根据自己的需求常回家看看或者出门拜访亲友，自由度较高。

二是成本优势。开展互助养老的场所一般为村里重新改造、装修的闲置房屋，配套设施由政府或村集体负责提供，子女只需为入住老人购置必要生活用品，几乎不会或者很少产生其他费用，相较于高收费的机构养老来说可以节省一大笔开支，减轻了家庭的经济负担。

三是资源整合优势。互助养老场所的建设一般选址为闲置厂房、校舍、民宅等，有利于盘活村内土地资源；让愿意加入互助的老人参与到养老服务的提供中，有效利用了老年人力资源；互助院也可以成为吸引志愿者和爱心团队等社会力量参与养老事业的良好平台。

四是情感优势。农村老年人对村庄有着很强的依赖感，在熟悉的、离家近的地方居住会让老人感到更踏实，慢节奏的生活也能让老人们感到更自在；乡村作为一种“熟人社会”存在着比城市更和谐的邻里关系和信任机制，有利于以“互帮互助”文化为基础的互助养老的开展。

三、农村互助养老模式发展面临的现实困境

虽然互助养老作为一种新型养老模式在解决农村养老问题方面发挥了一定作用，但该模式至今尚未发展成熟，在现实中还存在一些亟待解决的问题。

（一）相关法律法规不健全

现有的关于农村地区互助养老模式开展的政策文件多为指导性内容，既不具有法律效力，也缺少可操作性，没有清晰的顶层设计阻碍了互助养老在全国范围内的推进。首先，互助养老的地位、性质等未得到法律承认，社会认可度不高，而仅仅依靠信任机制建立起来的互助模式具有不稳定性，不利于其长远发展。其次，在互助养老机构建设方面，缺少动员社会力量参与的专项扶持政策，如土地供应政策、税费优惠政策、社会激励政策等[3]。再次，由于缺少互助养老服务标准、操作规范等具体规定，不仅服务质量难以保证，还易产生责任风险；且老人与互助养老院签订的入住协议中一般会规定互助养老院对于老人出现的意外情况不承担责任，因此在老年人集中居住、自我管理的过程中，一旦出现意外事件、矛盾纠纷问题将很难协调，从而难以保障参与者的合法权益。最后，由于缺少监督管理机制，互助养老机构建设和运营的经费使用难以做到公开透明，部分地区存在重建设、轻管理，重设施、轻服务等问题[4]，使得互助养老的实际作用难以发挥。

（二）老年人观念保守，政策宣传不到位

养老观念对于养老方式的选择有着重要影响，相较于城市老年人而言，农村老年人思想更保守，受到传统家庭养老观念的影响更深，接受新鲜事物的能力更弱。现在农村地区仍普遍存在着“养儿防老”“多子多福”的思想观念，认为养老只能在家庭中开展、由子女提供。由于互助养老是以老人自愿参与为原则，所以部分老人即使有需求但因为担心丢了面子或被别人说闲话而对互助养老产生了抗拒心理，老人的子女和家人也会因为担心被指责不孝顺、不负责任而不支持自己的亲人入住互助养老院。

另外，目前农村地区互助养老尚在探索阶段，对相关政策的宣传还不到位，加之农村老年人文化程度一般较低，对养老的认知比较偏消极和被动，认为老年人就是年老体弱、落后无用的。这种忽略其自身的主观能动性的想法导致部分老人对于“互助”的认知存在偏差，从而对互助养老模式存有疑虑、不愿意尝试，这就需要政府和村干部通过正确的宣传和引导来帮助他们树立积极的养老观念。

（三）有效服务供给不足，服务水平不高

在农村互助养老模式中，提供服务的主体主要是低龄老人和健康老人，由于缺少专业的培训，依靠生活经验开展的日常照料和护理服务一旦操作不当效果可能会适得其反。且这种提供服务的行为具有一定的单向性，如果没有合理的激励机制，那么不仅与“互助”理念相违背，还可能会造成老人心理上的不平衡，从而减少互助行为。同时，老人们互助的内容以餐饮、卫生、聊天、娱乐为主，而医疗保健、心理疏导等专业服务项目提供不足，不仅对高龄老人不甚友好，也无法满足成员多样化的养老需求。另外，许多地区互助养老院受资金、场地等因素制约，开设的床位数量较少，接纳能力较弱，在入住条件上也存在一些限制，比如只允许有自理能力的老人入住或只允许特困老人入住等，这就将其他有需求的农村老年群体排斥在外，而不具有普惠性。

（四）缺少多元、稳定的资金支持

互助养老机构的正常运行和持续化发展必须有足够的经费作为支撑。由于入住互助养老院的成员为农村老年人，他们的主要经济来源是务农收入和子女提供的赡养费，不具有承担较高费用支出的能力，因此财政拨款、集体出资和公益捐助是当前农村开展互助养老的主要资金来源。

财政在养老保障上面的支出水平受到当地经济发展情况的制约，具有地区差异性，且目前尚未建立互助养老专项资金，相关项目经费申请周期长，在互助养老实际开展中无法及时提供经济支持。而集体出资和公益捐助又通常是一次性的，这就使得互助养老机构在发展过程中面临资金链断裂问题。随着互助养老机构规模的扩大、服务的增加，没有多元稳定的资金支持将成为其可持续发展的重要阻碍。

四、农村互助养老模式发展的改进对策

（一）加强互助养老法制化建设

法制化是互助养老模式健康发展的重要保障，政府应在广泛试点和总结经验的基础上出台规范性法律。首先，应当明确农村互助养老在国家社会保障体系中的合法地位以及互助养老在农村养老事业中的定位和性质[5]，让发展互助养老模式成为乡村振兴战略中的重要内容，加强农村老人对互助养老模式的信任感，并提升参与度。其次，划清农村互助养老机构建设和运行管理中的权责关系。政府应当成为提供政策支持、协调多元主体、保障互助养老稳定运行的主导力量，村集体要结合村庄实际情况，因地制宜地建设互助养老院，并积极发挥组织动员作用。再次，要建立健全风险防控机制，对互助养老中可能产生的责任纠纷、事故处理等问题制定相应的解决对策，并和老人及其子女签订合法协议，以便在出现事故时通过法律程序解决问题。[6]最后，要加强对互助养老专项资金使用的监管。政府应当避免“一刀切”的量化考核方式，确保资金发挥最大效用，并建立以老年人需求和满意度为导向的评估管理机制和监督机制，让互助养老可以实实在在地解决农村老年人的养老问题，提升老年人的获得感和幸福感。

（二）加强政策宣传，弘扬互助文化

对于互助养老的宣传推广，政府和村“两委”应当承担起主要责任。首先要让村民理解互助养老的基本内涵。一方面可以通过制作专题宣传片、张贴标语、开展讲座等形式向村民进行宣传讲解，宣讲的对象不仅是老人还应包括其子女，宣传内容要充分结合全国各地开展互助养老的优秀案例，让大家可以充分了解其优势所在；另一方面也可以邀请老年人到互助养老院中参观居住环境并体验日常活动，通过亲眼所见和切身感受消除心理上对于互助养老的误解和排斥。其次，要积极倡导互助精神，弘扬互助文化，使互助养老观念深入人心。当互助理念变成一个区域的文化时，运行互助养老模式就容易得多[7]。要让老年人明白参与互助养老并不是对于传统敬老文化的背弃，也不是让自己与家人和家庭相脱离，而是以一种积极的生活态度和养老理念面对老年生活，满足在家庭中不能实现的养老需求，既减轻了子女的压力，又能实现个人价值。

（三）增强服务供给能力，提升服务水平

不断丰富互助养老内容，提高服务质量才能应对老年人多样化的养老需求。首先，养老服务内容的提供要切合实际，要通过相关调研活动的开展掌握农村老年人的服务需求种类及需求的变化，从而实现养老服务供给和需求的精准对接。其次，应当对提供服务的老年人定期开展培训，培训内容包括但不限于沟通技巧、服务技能、急救技巧、保健知识等，旨在增强其提供优质服务的能力。同时，制定以精神激励和物质激励相结合的激励制度，提高老年人参与互助养老的积极性。每年对参与互助养老并提供优质服务的老年人开展评选活动并授予“模范老人”等荣誉称号，在当地报纸、微信公众号等平台报道其事迹，鼓励大家学习；并可根据实际情况引入“时间银行”中的“储蓄”模式，即让提供服务的老年人也能获得今后兑换服务的权利，从而增强老年人的获得感，提高其参与度。再次，提升互助养老队伍的专业化水平。一方面要对接当地医院和心理咨询机构，定期为互助养老院安排一定数量的医护工作者、心理辅导人士等，以满足老人在医疗保健和心理疏导等方面的需求；另一方面也要提高从事养老服务行业人员的工资待遇和社会地位，吸引更多人加入养老服务的队伍中来。最后，要善用网络平台和智能技术。搭建互助养老网络平台，进行公开化、透明化运行，接受公众监督，增强老年人信任感，同时也能吸引更多民间力量参与资金捐献或服务提供；引入人脸识别、语音识别、远程报警等智能技术以及智能药箱、智能病床等适老化产品，让老人们的集体生活更加安全、顺利。

（四）拓展筹资渠道，提高资金稳定性

稳定的资金供给是保证农村互助养老机构可持续发展的必要条件。首先要明确政府在互助养老资金提供中的主体地位，政府应当建立专项资金，并在互助养老的场地建设、设施维护、日常运营和管理中进行统筹使用和有效配置。但满足老年人多样化的养老需求仅靠政府力量是无法实现的，因此还要加强社会力量对农村养老问题的关注和支持，通过积极拓宽筹资渠道，出台相关税收优惠政策，促使民间资本进入农村互助养老机构，鼓励引导爱心企业、慈善团体、基金会等社会力量通过捐赠或者提供服务等方式支持互助养老的开展，从而形成多元长效的资金供给链。此外，还要探索互助养老机构自身的“造血”功能，可以售卖老人们亲手制作的香皂、围巾、手环等手工艺品，不但能获得一定收入，还丰富了老年人的文娱生活。

五、结束语

养老问题尤其是农村养老问题是我国民生领域的重要问题。在农村地区劳动力外流、家庭照料功能弱化的背景下，互助养老作为一种新型养老服务模式，成为农村养老方式的重要补充，并在全国的试点和推广中取得了一定成效。因此要以满足老年人需求为出发点，尽快解决农村互助养老模式发展中存在的政策欠缺、观念落后、供需矛盾、资金不足等困境，让互助养老在解决农村养老问题上发挥更大的作用，缓解子女和社会的养老压力，切实提升老年人的获得感和幸福感。