基层巡察制度优化研究——以福建省X县为例

中共福建省委党校 黄兴生，赖方方

一、文献综述

巡察制度是当前党内监督的重要举措。近年来，我国对巡察相关方面的研究越来越多，截止到2020年2月11日，通过查阅中国知网数据库，搜索关键词“巡视”相关文献625条，搜索“巡察”86条，搜索“巡察制度”22条，搜索“基层巡察”4条，搜索“市县巡察”3条。

目前国内对巡察的研究主要是以下几个方面：

一是关于巡察的中国古代史研究。如金伟东（2014）认为历代王朝通过委派监察官深入实地巡察，扩大信息来源，强化对地方的监督，有效防止地方权力过分集中和贪污腐败，对推动新时期巡视巡察工作有一定的现实意义。[1]陈晨（2017）梳理巡察御史的制度渊源与设立始末，检视其介入地方政治并实现职权延伸的实态，研究其被废置的深层制度原因。[2]

二是关于巡察工作方式方法的研究。如肖德福（2016）认为应该从巡察职能定位、巡察机构设置、巡察方式方法、巡察成果运用等方面下功夫，推进巡察工作依规依纪、规范化开展。[3]王立峰、潘博（2017）针对当前巡察工作存在的主要问题，探析从全国统筹规划、明细职能定位、完善领导体制、改进配套机制等方面加以完善优化基层巡察制度。[4]吴纪树（2017）认为要解决基层巡察在实践中遇到的种种困境，应着力完善制度，推进制度转型，并建立常态化巡察格局，从巡察的社会氛围、工作重点、方法和制度以及结果运用等方面进行提升。[5]

三是关于巡察的经验总结推广。钟循（2017）总结全国各地市县巡察工作开展情况，认为各地贯彻中央要求、紧贴基层实际、提高政治站位，巡察工作取得了一定的成效。[6]赵国利、刘芳源（2017）总结了党的十八大以来各省区市党委巡视巡察工作，分析归纳各地巡察方式方法及所取得的成效。[7]吕超、娄义鹏（2018）通过分析巡察反腐效能，认为可从责任体制、制度、组织、思维及成果运用机制等方面完善和发展巡察制度，提升工作实效。[8]

总的来说，当前涉及到基层巡察制度的相关研究成果不多，对于基层巡察制度实践深入的个案研究和实证研究比较少，多以各地经验总结、特色亮点介绍等新闻报道文章为主，对巡察制度、巡察工作的经验总结、探索思考，缺乏学术论文的规范性和理论高度。同时由于没有一个系统的和全面的分析，提出的建议也是浮于表面，没有前瞻性，结合基层实际情况的研究也比较缺乏。

二、X县巡察制度实施现状分析

X县巡察工作自2016年11月启动，其标志是成立了巡察工作领导小组。在领导小组下设办公室，作为日常办事机构，地点为该县党委部门。巡察办目前已设立3个巡察组，形成“一办三组”的巡察机构格局，履行日常巡察工作职责。

（一）制定巡察工作流程

X县依照上级有关文件规定，并参照先行建立巡察制度的毗邻县相关经验和做法。于2016年11月22日制定了《巡察工作流程（试行）》，对巡察工作流程做了相关规定，含括七个环节：一是巡察准备阶段。二是巡察了解阶段。三是报告巡察情况阶段。四是反馈巡察意见阶段。五是巡察移交材料阶段。六是督促整改阶段。七是立卷归档阶段。巡察工作繁琐，且事无巨细，无一小事，任何一个环节出现差错，都将直接影响巡察制度整体质效。

（二）逐步完善相关制度

经过两年多的实践，X县巡察办逐步总结相关经验，依上级省、市相关要求，结合本地实际相继出台了关于巡察机构与审计机关工作协调机制、巡察机构与纪检监察机关工作协调机制、机构和队伍建设、巡察工作规划等相关制度措施，对巡察工作相关制度进行了完善补充。

（三）拓展延伸巡察方式

X县在开展巡察工作实践中，着力探索创新，如，针对项目多、资金量大，群众反映较强烈的二级单位开展“机动式”巡察；对县属国有企业采取“专项巡察”；在巡察乡镇（街道）时，对日常问题矛盾较多的村，采取“巡乡延村”、县乡两级联动巡察。在所属地级市下辖县中，X县率先开展对村一级的巡察，将全面从严治党向村（社区）延伸，打通权力监督“最后一米”。

三、X县巡察制度实施中存在的主要问题及原因分析

（一）存在的主要问题

1.体制机制不够健全

巡察领导体制不够完善，基层党组织在建立巡察制度，开展巡察相关工作中重视支持力度不够。巡察由县委巡察工作领导小组牵头，巡察办具体负责，从相关部门抽调人员共同开展工作。但巡察办与巡察组关系未捋顺，虽级别相同，形式上独立，实际却又依赖巡察办组织领导开展工作，目前从上到下对巡察组的职责分工、工作规则、履职标准和要求等无明确的制度规定，实际工作权威性不足。

2.组织协调不够顺畅

巡察机构受当地党委及上级巡视巡察机构领导和监督，虽然地方党委及被巡察对象重视、支持巡察工作，自觉按巡察制度相关规定和要求开展工作，但在领导监管主体行动或认识不一致，特别是涉及地方全局利益，触碰地方发展大局或队伍稳定性时，容易陷入隐性的被动支持。

3.措施保障不够有力

发现问题是巡察的生命力，巡察往往时间紧、任务重，巡察人员能力素质参差不齐，巡察的职责权限、方式方法有限，工作有阻力，部分被巡察单位配合巡察工作不够积极主动，或是提供有效政策、文件依据等资料不齐全、不及时，导致发现问题难，发现深层次问题更难，一些问题即使发现，证据却难以固定，部分巡察结论与实际情况不符，发现问题不够精准等，巡察质效打折扣。

4.巡察成果运用不充分

一是作为巡察劳动成果的巡察报告在实际工作中往往未能得到充分利用。二是在实际巡察结果运用中，涉及干部评先评优、考核评价、选拔任用等方面，根据巡察干部在巡察中的表现，较难综合、客观地评价鉴定，组织部门通常无法有效运用。三是对发现的问题追责处理难。对巡察组发现问题，部分单位、部门未能及时组织核查办理并反馈，存有拖延、核查不及时、查处不力的情况，导致相关违规违纪违法人员未得到或未及时得到相应惩罚，造成不良影响。

（二）产生问题的原因分析

1.体制机制不够科学有效

一方面领导和管理体制机制存在一些涉及顶层设计方面的问题，基层巡察由当地党委牵头履行主体责任，各项工作有待上级统一作出规范，无法“自行升级和修复”，但领导机构除会议、文件会签、重大问题研判等工作，几乎不涉及具体的工作，县级党委“五人小组”、领导小组的领导不够有力，有的地方党委把开展巡察工作和落实巡视巡察整改责任推给纪委、巡察办，主体责任落实不够到位，对巡察工作中存在的困难和问题解决不够有力，支持力度不足，一些工作环节、流程不够规范。另一方面，巡察工作涉及纪检监察、组织等多个重要部门的协作配合，而在实际中，因对现行巡察机构的领导和管理主体认识不同，尚未形成统一、高效的领导管理体制机制，相关部门对巡察工作的配合机制也不够健全。责任模糊、弱化容易导致推诿扯皮，产生对巡察发现的线索不够重视等问题。

2.思想认识不到位

一是部分被监督对象思想站位不高，对巡察工作的认识不足，没有认识到巡察监督是党内监督的制度性安排，认为巡察查找问题将带来麻烦，产生一定的抵触心理。二是巡察干部自我认知不到位，政治站位不够高，未能积极参与。三是纪检监察机关通常只是对部分工作进行组织、指导和协调，对巡察监督的重要性未能充分认识，甚至认为巡察发现问题、移交问题线索成案率低影响其考核指标，增加工作量，或是对移交的重要问题和线索、反映重点人重点事的信访件等处理不及时、不重视。

3.保护和激励机制缺失

一是未能解决巡察后顾之忧，无干部保护措施，目前本级尚未出台任何关于关心爱护巡察干部的相关文件或规定。二是目前相关制度、文件对巡察组、巡察干部履职方面无明确细化的规定，对素质能力欠缺或巡察工作不力的，仅仅采取不再抽调的方式，无其它处罚措施。此外，对巡察工作缺乏全面完整的考核评价体系，无法对巡察人员和巡察工作产生刚性约束。

4.措施方法有限

根据巡视巡察工作规定，巡察组不履行执纪审查的职责，而实际巡察工作开展过程中，常常遇到巡察方式方法水平有限，问题线索证据难以固定等问题，巡察结束后经领导小组同意后移交县纪委监委过程中容易因为众多不确定因素引发问题，如相关人员泄密、毁灭证据、提前谋划对抗审查调查的方法，或受人情干扰等。此外，纪检监察部门人员力量不足，调查力量水平均有限或未积极主动调查等各类复杂因素，都会导致重点人、重点问题得不到及时解决，巡察难以取得良好的震慑效果，甚至产生负面影响。

5.外部因素制约多

“熟人社会”带来较多问题。一是基层是“熟人社会”程度最高的地方，地域小，巡察只在本辖区实施，社会环境无法改变，人与人之间工作、生活交集多，回避难。许多人通过套近乎、探情况、打招呼、施压力、透消息等方式干扰巡察，导致巡察干部思想有压力，认为深入查找问题容易影响工作生活中人际交往关系、政治升迁，担心今后容易受到打击报复，无法安心开展工作。二是人员抽调困难，认为参加巡察将影响本职工作，不愿被抽调参与巡察工作。三是工作有阻力，有的被巡察对象希望借助熟人影响而躲避巡察监督，配合巡察工作不够积极主动，或是提供资料不齐全、不及时。四是巡察作为在基层执行的一种新制度，知晓率低，社会公众普遍认识不足，缺乏信任，未能充分配合，反映问题少。[9]

四、基层巡察制度优化的对策建议

（一）强化顶层设计

一是完善制度建设。应从法律法规层面制定相关巡察制度，将基层巡察制度规定提升至地方法律法规级别，要根据中央、省、市出台的各项制度，对现行的基层巡察制度进行全面梳理、调整、修改。二是捋顺巡察机制。一方面捋顺巡察机构体制机制，明确工作要求，督促县级党组织切实履行主体责任，完善领导体制和工作机制，加大巡察机构队伍建设力度。另一方面规范巡察与其他监督协调配合工作机制，健全组织机构，明确巡察在基层权力监督格局中的地位、职能、作用，推进基层巡察监督与其他监督贯通融合，实现纪律、监察、派驻和巡察监督一体化。[10]

（二）明确各方责任

（1）找准职责定位。强化巡察机构监督意识，切实履行“发现问题、形成震慑、推动改革、促进发展”职责。

（2）强化成果运用。针对发现的问题，应建立健全巡察问题清单台账，逐项跟踪整改，对账销号，建立领导约谈、线索交办、点评复查、责任追究等制度，促各方履职担责，确保整改到位。同时将巡察发现的问题纳入落实全面从严治党主体责任考核内容，将巡察整改过程中，党员领导干部问责情况载入个人廉政档案，并报组织部门备案，运用到干部考核、评先评优和选拔任用当中。

（3）强化监督指导。要加大对基层巡察工作的指导力度，加强对基层巡察工作的监督检查，将基层开展巡察工作纳入上级巡视监督范围。建立巡察工作考核评价体系，强化对基层巡察工作的考核评价，将考核结果纳入基层综合目标绩效考核中。

（三）凝聚协作合力

（1）建立协调机制，强化部门联动协作。巡察是一项综合性工作，需要各职能部门的协同配合，协作联动，发挥各职能部门的业务优势和职能特点，促进巡察工作取得更好实效。坚持横向协作，加强与纪检监察、组织、政法等有关部门的联系，实现优势互补、信息共享、工作联动、成果互通的协作配合格局。

（2）加强巡视巡察联动。探索省市县三级协同机制，推动巡视巡察的有序衔接，在省对市县开展巡视时，市县同步派出巡察组配合开展巡察工作，巡察当前哨、巡视作后盾，上下发力、同频共振。

（四）筑牢保障支撑

首先，强化队伍规范管理，加强巡察干部的选拔、管理、教育、考核和培训，严把入口关，畅通出口关。提高巡察人员准入条件，把忠诚干净担当、业务能力强、综合素质高作为选拔巡察干部的首要考虑因素，从入口上把好巡察干部的素质关。其次，完善保护奖惩机制。建立保护巡察干部的奖惩制度，将巡察岗位作为发现、培养、锻炼干部的平台，将巡察一线打造为干部人才递进培养的重要渠道及检验干部政治素质、个人能力的重要渠道。[11]再次，加强信息化建设。借力科技推进信息化建设，推动建立科学、高效、安全的巡察工作网络平台。强化对信息数据的综合分析和成果共享，充分运用信息技术手段，优化、改进、提升巡察各环节工作，建立职能部门与巡察机构信息数据共享机制。[12]