镇管社区治理的创新实践研究——以上海浦东泥城镇为例

上海海洋大学 姚思怡

镇管社区为传统乡镇管理机制转向城市社区治理制提供了有效途径，上海浦东新区各镇处于城市化发展的进程中，其根据自身特征，以社区治理中存在的问题和居民的具体需求为着手点，在镇管社区中重点探究和发展机构设置、人员配置以及运行制度等工作，制定了很多有效措施。但从实际工作来看，在开展社区各方面的事务时可以将自身的协调管理作用充分发挥出来，各项体制机制的运作也比较成熟，尤其在管理大型社区时，更能突显出自身的组织协调能力。因此，上海市处于城市化发展中的郊区可以充分借鉴镇管社区来完善社区治理模式。社区党建联建是实施这一社区治理模式的主导，目标是为了整合社会资源、提高基层自主治理能力等，以社区代表大会、社区共治体和下属委员会的建设为重点大力推进，积极鼓励社会组织主动参与到社区公共服务中，激发居民参与社区公共事务的主动性，促进社区治理模式由“政府本位”转向“社会本位”。

一、镇管社区的缘起与实践性意义

（一）镇管社区成立背景

按照区委、区政府印发的《浦东新区关于推进镇管社区工作的指导意见》浦委办发［2015］34号和《浦东新区完善镇管社区基本公共服务资源配置的若干意见的通知》浦府办［2015］47号的精神，结合泥城镇实际，当时申报彭镇社区为镇管社区主要原因有四个：一是彭镇地区离泥城现有的公共资源配套设施较远，给居民在办理各类生活服务等事务中带来了诸多不便。二是彭镇社区是原彭镇镇的主要行政中心，原有的社区卫生服务中心、派出所、学校还存在，民办养老机构在该区域内就有4所，邮政、银行等都有服务点。三是居民还习惯于在彭镇社区办理各类业务，因此设置彭镇社区符合居民的期盼。四是设置彭镇社区的准入条件基本符合文件要求。

（二）镇管社区实践性意义

第一，加快政府职能的转变速度，理顺管理关系，满足基层政区与社区的治理需求。上海市处于“体制创新”的发展阶段，应加快政府职能的转变，理顺上下层级、条块管理关系，着力推进新型体制的落实，实施时将行政管治与社区共治相结合，培育出各种社会组织，增强政府与社会之间的互动，进而使社区管理与新形势特点相符，且具有城乡社区特色，建设适应新时代发展的社区发展模式，以达成基层政区与社区的有效治理。

第二，适应地域空间结构、区域功能的变化以及郊区新农村建设中的居住空间再造，重点强调城郊管理的需要。综观现阶段上海市的经济发展可知，城郊地区的区位优势以及战略地位均十分独特，以城乡性质而言，城郊地区为农村向城市过渡的城镇，社区管理在建设大型居住区方面需要面临新的困难。镇管社区模式的建立能够顺应调整上海市郊区空间结构、培育区域功能以及居住空间的再造需求，同时还是配合社会主义新农村建设、强化城郊地区社区管理、建设上海市体制机制环境的需求。

第三，将体制与机制作为出发点，对郊区社区体制改革的新思路进行探究，推动基层政治民主建设，达成由“社区行政”转变为“社区自治”的发展需求。社会的基本单元即为社区，与基层行政区之间紧密关联。目前我国建设和谐社区需要行政引导，于上海市城郊社区而言，应进一步研究怎样通过在镇与社区之间建立中间层，搭建社区共治平台，以形成镇管社区的治理模式。

第四，加快大型居住区的建设力度，促进城郊一体化，共同建设和谐社区。随着上海市建设大型居住区的进度加快，必然会出现大量外地人口涌入、大幅度拓展社区规模以及产生多种民生服务需求等现象。若要通过强化和创新社会治理模式以取得快速发展，同时实现城郊一体化发展，构建和谐社会的目标，必然需要在上海市浦东泥城镇开展镇管社区治理模式的相关研究。

二、上海浦东泥城彭镇社区的“创新性成效”

上海浦东泥城彭镇社区通过采取镇管社区模式，在组织架构方面、资源配置方面及队伍建设方面都有所改善，很多基层社区治理问题在镇管社区模式下都得到顺利解决，其具体的改革成效如下所示：

（一）社区精细化治理效率得到提升

（二）实现社区自治及协同治理的愿景

居民是社区建设与治理的重要组成部分，同时镇管社区的重要理念也是要求居民参与其中，上海浦东泥城彭镇社区的治理服务新格局如下：治理服务的核心是由党建引领的社区党委，治理服务的基础是社区自治组织，治理服务的补充部分是社区社会组织，同时还需要社区辖区内各单位积极配合，更需要广大社区居民参与其中。镇管社区新模式会组织一些重大问题听证会、居民会议和组织社区代表大会，通过各种会议和组织活动，对社区居民起到引导教育的作用，使其可以在社区公共事务的民主实践汇总。以合作共赢理念为基础，上海浦东泥城彭镇社区建立社区共商共治平台和机制，健全社区事务联席会议，完善社区共管机制，转变了社区治理主体单一的局面，呈现出多元治理的景象。

（三）使多样化公共服务需求得到满足

资源整合是上海浦东泥城彭镇社区镇管社区治理模式的主路线，这一思想理念将自然村区域划分的固有思想彻底打破。物质方面的资源整合原则是服务均等化，上海浦东泥城彭镇社区建设社区中心，该中心的主要功能是开展居民活动、政府服务下沉和提供便民服务，有助于居民日常生活需求得到满足。人力资源的整合要求政府相关干部走入社区，一肩双职，鼓励属地部分机关、企事业单位和社区居民参与社区组织建设，同时采用组织调配和公开招录的方式完成社工的招聘以及培训工作，有助于社区工作专业服务队伍更加充实。社区的各项建设服务资金由镇政府拨款，以保证社区治理工作拥有充足的资金支持。

三、发展瓶颈及其原因探析

（一）发展瓶颈

1.服务平台被动使用和居民被动参与的现象较为突出

社区各工作平台和辖区居村通过提供各类服务、组织各类活动和举办各类培训等手段能够积极发挥现有功能作用，便捷和丰富居民生活，提高居民生活效率和生活品质，但居民多为被动参与，主动使用服务功能或提出服务需求的观念较薄弱。比如，在居村层面组织活动，居民是“被报名——被通知——被参与”的状态，甚至存在“直到活动开始，才知道当天参与的是什么类型的活动”的情况，导致活动的参与度和质量下降。

2.服务清单个性化不足和重点不够突出

辖区居村“家门口”服务平台配备标准化服务清单，但是不同区域的人群结构存在不同，标准化清单难以满足所有人群需求。各行政村则对如何促进农民增收等“三农”问题有更多的需求。各居村在标准化清单以外缺乏一定有针对性、特色性、实效性的服务项目。

3.各层面服务平台的协作和联动不够

居村“家门口”服务平台相当一部分服务项目与社区重叠，社区的服务项目不能有效补充居村。社区事务受理分中心的受理项目范围没有超出居村“家门口”的受理服务范围，甚至少于居村，应有的服务内容、项目没有落实，使得一部分事项仍需前往受理总中心办理。社区各工作平台的资源没有效下沉居村，社区服务的方式和广度还需进一步拓展。

易非不想哭，易非觉得为这个一个男人不值得哭，但她还是哭了，在几天之后，一个大雪纷飞，她醒来却再也睡不着的夜里。

（二）原因探析

1.各类服务平台工作制度和有效运用需进一步完善

目前，社区各类服务项目的实际参与率不足，居民积极性不高，主要原因在于服务平台的组织、宣传、考核等工作制度还不够完善。

专业人才培养力度不够。各服务平台主动服务、规范服务、精准服务的意识未被有效激发，居民主动参与、主动需求的意识未被充分激发。

2.各类服务资源整合惠民的作用需进一步提升

现阶段，各服务平台满足居民需求的能力尚不足，未能在“15分钟”服务圈中切实发挥作用。社区层面，对各单位、各行业的资源挖掘和利用有所欠缺，通过协商合作、协同互动、协作共建有效整合甚至调配资源的力度不够。居村层面，在完成验收目标后，进一步提升服务功能和服务能力的主观能动性不强，欠缺因地制宜和谋求发展的长足思考。

3.社区服务的优势项目需要进一步打造和运作

不同层面服务平台的服务项目和服务功能重叠性高，服务触角的延伸不够，特别是错位服务的思考欠缺，不能做到有效互补。在服务项目的设置上，缺乏对“亮点”或“品牌”的打造，没有自主制造“话题”的能力来切实提高居民的知晓率和参与率。

四、建议措施

社区是社会的基本单元，加强社会治理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护社会稳定的根基在社区。社区已经成为加强社会建设、创新社会治理的重点区域，为进一步推进彭镇社区建设，解决上述居民和服务平台主观能动性不强以及制度设计、资源利用、品牌效应不够等问题，提出以下对策建议：

（一）构建区域化党建格局

一是积极开展党建共建。主动走访和对接企事业单位、“两新”党组织等各行各业党组织，主动寻求合作，努力形成“1+1＞2”的党建合力，充分激发党组织活力。二是有效搭建工作平台。整合共建单位，建立矩阵式党建联盟，创新“1+4+14”的服务资源体系，即“1”为社区党委，“4”为“党群建设”“城市管理”“经济发展”“社会事业”四大党组织矩阵，“14”为辖区居村党组织矩阵，通过矩阵间信息共享，盘活联盟资源。三是建立长效管理制度。组织召开党建联席会议，联盟单位共同研究讨论社区服务的重难点问题。探索建立“点单接单”制度，推动资源共享。

（二）建立规范化机制体制

社区各服务平台带头探索工作制度的有效性，不断规范和完善各项机制体制，并带动和指导居村，形成携手发展的良好格局。因此需要加强队伍建设，加强社区队伍的理论学习，另外还需要强化监管制度，并且完善沟通和宣传等工作程序。

（三）推动项目化建设运作

一是打造社区服务“名片”。秉持“党建+公益”的服务理念，发挥党组织在社区服务中的核心带动作用，打造一批社区服务特色项目，不断巩固深化，持续扩大社区服务的覆盖面和拓展圈。二是联动居村建设社区服务“名片网”。指导和扶持居村品牌项目的发展，从理顺服务思路、创新服务概念、完善服务设施方面多管齐下、多措并举，助推“居居有亮点，村村有特色”服务“名片”的形成，逐步建立“社区——居村——服务阵地”错综交织的服务网络。三是加大力度培育社区服务“设计师”和“接线员”。鼓励和支撑社会组织当好社区服务“名片”的“设计师”，挖掘社区特色项目，打造社区亮点工程，并充分发挥其在项目化运维中的主体功能。

五、结语

上海市社区建设和治理工作经过这些年的发展取得了一定的效果，并逐步从“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理模式趋向于“政府主导+多元参与”的城市治理模式，这也为上海市社区建设的发展打好了稳固的基础。但目前处在新形势下，上海市现行的社区治理模式在实际工作中还存在很多问题，如政区社区未明确分离、社区内各类组织的发展速度较慢、居民主动参与社区治理工作的积极性不高、社区居委会成员的志愿精神不振奋等。

因此，在上海市城市化迅速发展的背景下，对泥城镇实施镇管社区治理模式展开研究，不仅可以强化城郊社区的治理效率和治理能力，还可以促进城郊地区的经济发展，维持和谐社会，为上海市建设具有地区特点的治理机制提出优化对策。