从传播变革视角分析新时代政府信息公开所面临的挑战与对策

湘潭大学 张浩玮

一、政府信息公开现状与问题

我国对于政府信息公开的工作一直没有暂停，并且取得了较好的建设结果。2007年4月，国务院公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，并于2008年实施。《条例》的颁布加速了我国政府信息公开的规范化进程，并使得政府信息公开行为有法可依，为我国政府信息公开事业奠定了基础。随后，2010年1月颁布的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》、2011颁布的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》都对政府信息公开作出了进一步的规范，主动公开政府信息成为主流。2013年10月发布的《国务院关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，就是针对互联网技术的迅猛发展，强调政府网站在信息公开中的作用，并且强调了新媒体政务信息发布和公众互动交流等新渠道的重要性[1]；2019年5月修订的《政府信息公开条例》更是对公开范围与深度、信息保存责任、在线服务水平、公开落实保障等内容作出进一步要求。相关政策法规的出台，对于推进全国自上而下依法执政的方针、弘扬反腐倡廉风气、增加政府公信力具有积极意义，相较于20世纪末，政府信息公开已经取得了极大的进步。

但值得注意的是，随着科学技术的不断成熟与发展，政府信息公开工作所面临的社会环境也在不断变化，尤其是移动通信技术与互联网技术带来的第三次科技革命，信息传播过程中的各种要素均有所变化，社会信息传媒已经进入了全新领域，对政府信息公开工作提出了新的挑战。政府作为信息公开的主体、关键信息的传播者，越来越难以掌控信息传播的流程、范围和影响。在信息爆炸的时代，政府发布的信息权重逐渐被稀释，政府传统意义上对信息的解释权也随着话语权门槛的降低而逐渐消失，政府形象可能因信息公开质询与意见反馈处理不妥而遭受影响。能否积极应对媒介的变革，并借助变革的有利因素实现不利情况的逆转，将是我国在新传媒时代对政府信息公开的一次伟大实践。

本文从分析新时代传播变革的特征出发，分析其对政府信息公开的影响，并提出应对挑战的对策。

二、新时代传播变革特征与影响

政府信息公开，本质上也是一种大众传播行为，特殊之处在于传播链条各个要素成分构成较为特殊：政府作为传播者的身份独特，政府文件通告等文本作为传播内容，广大公民群众作为受众，因此在运用传播学相关理论进行阐释的时候需要与实际情况相结合。下述内容将从信息内容、信息载体、信息传播者身份、受众信息素养这四个方面进行分析，并总结其对政府信息公开造成的影响。

（一）信息内容：碎片化趋势显著，信息麻醉导致阅读能力下降

碎片化的本意是指完整的东西通过拆解，破碎为诸多零件或碎片。碎片化信息即将原本详细、完整的信息通过提炼重要部分、切割有价值内容的方法总结为简短讯息，是信息体量的一种全新表现。碎片化内容大大减少了阅读与理解所需的时间成本和注意力成本，对比传统媒体而言，能让受众在更短的时间内获取更多的信息[2]，这也迎合了当前快节奏的生活方式，使人们习惯于将时间切割为碎片化的小时间段，能更加自由地支配时间以获取信息。

但是，碎片化内容以及碎片化阅读带来的是传播麻醉功能的进一步强化和阅读理解能力的衰退。传播学者拉扎斯菲尔德和莫顿在《传播研究》中针对传播产生的负面效果，提出了“社会麻醉”理论。该理论指出，“因社会信息不间断的传播，受众为了更好地理解自身所处的社会环境，会每天在接触媒介上浪费大量时间和精力，从而降低了参与社会实践的热情”。受众把阅读和理解信息的行为当作行动的代替物，“我见即我为”，被动地、依靠生存本能地获取信息，沉溺于信息的表层意义和娱乐化的表达方式中，满足于被动的知识积累，而丧失对知识主动、深层次的解读能力。

新时代信息碎片化的趋势对于当前政府信息公开来说是不利的。政府向公众公开信息主要为政府年报、工作汇报、会议记录等一系列内容复杂、体量庞大的专业性文章。在倾向于碎片化阅读的时代，公众不断退化的阅读理解能力难以消化此类专业文献，造成“太长不看”的尴尬境地，是对政府文献资源的浪费，也是对政府信息公开工作积极性的打击。

（二）信息载体：文字失去活力，受众倾向于多媒体内容

文字内容是传统媒介的主要载体，如图书、报刊等纸质媒介。互联网发展初期，信息的主要载体依旧是以文字为主的网站。随着互联网技术的不断发展，信息载体的形式逐渐多样，图片、音频、视频等多媒体技术逐渐可以被网页呈现，相比抽象、需要大脑理解处理的文字信息，直观、刺激性更强的多媒体内容给受众提供了更好的信息体验以及更低的时间成本。文字内容在传播新时代逐渐失去活力，多媒体逐渐成为信息载体的主流模式。

政府公开的信息一般以文字为主、图表为辅，基本没有以视频、图片等为主的表现形式。在面对整体娱乐化的信息传播环境时，政府公开信息的吸引力下降，难以引起有信息需要的公民以外的关注，对服务型政府的构建造成压力，不利于政府形象宣传工作。

（三）传播者身份：话语权下放，人人都是传播者

随着人民生活水平的提高、移动互联资讯费用的下降，互联网以及网络终端设备不再是奢侈品，人人都可以加入移动互联这个巨大的传播网络之中。截至2020年3月，我国网民规模为9.04亿，互联网普及率为64.5%，相较2018年提升了4.9%，网络覆盖率不断增加[3]。这也带来的另一个传播模式的改变，即话语权的下放。在传统传播模式中，处于传播链上游（顶层）的一般是具有较高社会地位、处于社会支配层的上层人士，通过媒介将事实、解释、意见、思想或精神、情感传递给大多数社会被支配人群。网络的交互性、隐匿性与强传播力彻底改变了受众的地位，他们不再是传统意义上的受众，也可以是网络环境中信息的传播者，任何人所发表的任何信息都可以被自由表达，且可以被任何接入互联网的受众接收，话语权在这种环境下完成了转移与下放。

然而，与话语权下放、传播地位改变一同带来的影响也包括信息“把门人”角色的失格以及非专业化的个人传播现象。传统媒体在过去作为社会管理者的传播工具，对信息内容有极强的把握能力，大型传媒集团中信息“看门人”的角色使得信息有非常高的可信程度和优质量保障。然而在话语权下放的时代，人人都可成为信息发布者，信息传播的非专业化、信息内容的个人传播成为一种趋势。个人传播是指在网络传播背景下，个人凭借一定的网络知识，自主掌握一个属于个人的“媒体”，自主接收和传播各种信息的一种传播方式[4]。这种个人媒体缺乏编辑信息的专业素养，缺乏对社会舆论风向与思想意识的灵敏嗅觉，在遇到突发性社会问题或其他社会热点话题时，在公民信息素养普遍不高的情况下，缺乏信息“把关者”角色的传播行为往往会造成有偏差或虚假的信息传播。同时，自媒体的低错误成本也使得这种现象屡禁不止。

传播的随意化将为政府公开的信息埋下错误解读、信息污染的隐患。结合前文所言，碎片化、多媒体化的媒介环境会促使受众寻找更具吸引力、更具刺激性、更具易读性的内容。倘若政务信息、政府新闻、工作汇报等信息被有阅读需求的非专业（甚至是别有用心）自媒体传播者进行错误解读，将产生错误信息，对社会运行、民间舆论造成严重的不良影响。而纠错产生的成本，也将避过自媒体的低错误成本，转嫁到政府的信息公开工作中，对政府评价、政府公信力产生不良影响。

（四）公民受众信息素养：尚不成熟，网络拟态环境对世界观影响大

公民信息素养是指公民为了适应信息社会而需要具备的关于信息以及使用和创新方面的文化修养，是传统文化素养的延伸和拓展，其本质是公民对信息的驾驭能力和使用能力[5]。作为信息时代的必然产物，信息素养是公民在这个环境中生存必备的技能。通过分析与归纳总结，本文将信息素养分为三大部分，分别对应公民受众“接收——接触、理解——认知、再发送——使用”这一社会信息再造活动。

①公民接触：选择、获取信息的能力。选择信息的能力也可以被理解为公民的信息意识，是指公民对所需信息的注意力和洞察力，是信息素养的最直观表现，也是公民信息行为的最直接驱动力。获取信息的能力可以被理解为公民对包括计算机、网络、检索引擎等工具的应用技能，以及对文字信息、多媒体信息的编辑和识别能力。

②公民认知：解读、接收信息的能力。公民解读信息和接收信息的能力，就是对已获取信息的整合能力，它是一种综合运用逻辑学、分类学等原理，按照所需内容主题，对信息进行重新组织排序、筛选所需内容，满足工作或日常生活需要的内容理解活动。

③公民使用方面：运用、传播信息的能力。公民对信息进行运用和传播，就是信息再创造的环节。对内而言，是人们获取信息、整合信息、吸收并利用信息，最终创造新知识的过程。对外而言，是人们对已接收信息的优化，是有价值信息在传播链中的再次循环，包括加工、传播信息过程中必须遵守的道德规范，不得危害社会或侵犯他人权益的信息伦理。

现今，主要依靠网络传媒构建出的拟态环境与传统传媒所构建的拟态环境相比，已经出现不稳定、不可靠的情况，其主要原因在于：其一，媒体专业性与可靠性大不如前，信息传播参与的门槛降低使得“人人都是记者”的现象逐渐普遍。其二，着眼于商业利益，大量别有用心的人借助自媒体与新媒体的辐射力，大量传播虚假、不实的信息。同时也因为我国信息素养教育的落后，公民的媒介信息素养尚处于不成熟的阶段，主要体现为对信息真伪的辨识程度不高、尚未形成信息求证求实的态度、容易受到信息情绪的裹挟等特点，网络传媒对公众世界观影响深刻，甚至造成现实世界与拟态环境的割裂。

政府信息公开的传播内容，因其专业性与稳定性，构造出的拟态环境与现实世界差异较小，有助于公众形成良好的世界观，形成对政府工作、社会环境的正确认知。但拟态环境的构建有排他性的特征，先入为主的网络拟态环境在与政府信息公开构建的拟态环境的冲突中，可以凭借多媒体内容的传播优势、网络关键意见领袖的流量或意见支持，达到对公众世界观、价值观塑造的目的。处于竞争弱势地位的政府信息拟态环境也将失去主流世界观塑造的优势，进而影响政府公信力与形象的塑造。

三、应对策略与建议

时代的发展促使信息传播的特征与方式不断变化，政府行政部门的信息公开工作也必须以时代信息传播变化为依据，回应公民对媒介新的期盼与需求。只有这样，政府信息公开工作才在真正意义上做到了为民服务，自觉接受群众监督，从态度上为法治社会建设奠定了基础。本节将根据上述分析的新媒体特征与其对政府信息公开的影响，提出对应的策略与建议。

（一）培养新媒体专业人才，促使公开信息的内容精品化与多样化

毋庸置疑，新媒体已经成为当前受众最多、影响范围最广的信息传播平台，其中包括以横向辐射型传播为主要特征的微博，以及以纵向深入型传播为主的微信。但政府信息公开工作人员的新媒体运营规则、文案编写规则、网络舆情处理等能力均有不足，培养一批有专业传播素质的新媒体人才是落实新时代政府信息公开的当务之急

对于内容而言，新媒体环境下的政务信息公开不再与以往的政府网站信息公开相同，不应只是简单的文字堆砌和内容的重合，而是要实现对公开信息的二次加工。一方面，应将冗长的政府公开信息合理碎片化，迎合公众碎片化阅读习惯的同时保证内容质量，善用新媒体对信息体量的限制，将信息浓缩和凝练，将最有价值的精华传递出来，使公众获得有效且正确的信息。另一方面，改变信息的呈现形式，使用精简的信息，以图片或视频等多样化的直观载体呈现，增强信息的可读性和吸引力，从信息内容的角度避免公众“不想看”“不愿看”的问题。

（二）注意关键意见领袖，运营有特色的政务账号

人人都是传播的环境中，政府信息公开的权威解读内容可以通过关键意见领袖和核心粉丝群体的传播实现。

注重关键意见领袖与政务账号的联系。关键意见领袖往往是一场舆论危机或虚假信息传播的主要带头者，同时也有可能是引导舆论走向正确方向或对政府信息进行有效二次传播的重要角色[6]。他们粉丝众多，经过长时间的新媒体运营，拥有比政府官方账号更大的影响力。在政府信息公开过程中，可以通过他们对政策信息的正确解读，或对政府工作的正向评价，将政府公开的信息通过网络进行传播。

另一方面，需要加强媒体平台或官方机构自身网络意见领袖形象的培养与塑造，这种做法是对现有网络意见领袖的补充。同时依托上述精品内容，打造具有特色的政务账号，拉近与公众的距离，培养属于政府的粉丝群体，通过粉丝的声音，传播与事实最为贴近的政府信息。通过这两种方式，还可以实现政府信息主导的网络拟态环境构建工作，实现对虚假信息、歪曲解读的抵御。

政府信息公开能够保障公众对信息的知情权，提高人民群众自下而上监督政府工作的时效性，也是我国建设法治社会，实现依法治国的重要手段。我国政府信息公开工作应注意到新传媒时代的到来，并感受其对信息传播的重大变革作用，进一步利用有利变化，转变信息公开的工作模式，让政府工作开展更加贴近民众信息需求与信息习惯，提高政府治理与服务能力。