论公平竞争审查制度与产业政策的协调

2022-12-27 17:07华南理工大学陈佐健

区域治理 2022年5期

华南理工大学陈佐健

一、不协调的表现

公平竞争审查制度中的适用除外是公平竞争审查与产业政策协调的关键。根据2021年多部委联合发布的《公平竞争审查制度实施细则》，适用除外的情形主要有以下几类：一是有助于社会保障的，二是维护社会公共利益的，三是法律法规规定的例外情形。例外的情况主要限于实现社会保障和社会公共利益，没有关于产业政策的例外规定。如此一来，政府为促进科学技术进步、扶植和培育新兴产业、提升经济活力而实施产业政策将受到限制。

（一）公平竞争审查适用除外与促进产业升级的产业政策不协调

据《公平竞争审查制度实施细则》规定，公平竞争审查的内容包括市场准入和退出、产业发展、政府采购等多个方面政府干预市场的行为。大审查范围下又可细化成诸如限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务；违法给予特定经营者优惠政策等多种具体标准。公平竞争审查制度的审查范围基本涵盖政府或具有执行公共事业职能的组织所实施的大部分经济政策。政府为促进某一产业升级而实施的政策将受到严格限制。

以新能源汽车产业为例，近年来从中央到地方政府出台了诸多有关新能源汽车推广的补贴政策。例如2015年以财政部为首的多部委联合发布《关于2016-2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》，要求相关部门使用财政资金在全国范围内对符合一定标准的新能源汽车企业和消费者进行财政补贴；2018年广东出台的《关于做好广东省新能源汽车推广应用地方财政补贴工作的通知》要求，利用省级以及省级以下各地财政资金对购买使用新能源汽车的消费者进行补贴，同时也对进行建设充电基础设施的企业进行资金补贴。按照公平竞争审查制度的审查标准对照以上政策，可以发现两者并不完全兼容。首先来看以上财政补贴政策是否涉嫌“违法给予特定经营者优惠政策”这一违反影响生产经营成本的细化标准。以上两个政策的制定依据都是《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》，而这属于国务院发布的规范性文件，所以这里存在一个法律上是否应该扩大解释以进行适用的问题。因为如果该条文中所述的“违法”不包含政府规范性文件，那么上述两个政策的制定依据就不成立。同时如果按照《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》进行文义解释，对新能源汽车企业或者消费者进行补贴而歧视其他汽车生产企业，显然属于“排除或限制市场竞争”，同时也涉嫌违反反垄断法第八条关于行政机关不得滥用行政权力排除和限制竞争的规定。

鉴于新能源汽车产业的特殊性，政策的制定机关也许可从公平竞争审查适用除外的规定找到依据，但并不充分。新能源汽车产业的发展从广义来说的确有助于节约资源保护环境，但并不直接，这个理由较为牵强。即便认定对新能源汽车生产补贴以促进其产业的发展有助于节约资源保护环境，也不能满足“政策不可或缺”这一限制条件。因此，公平竞争审查制度与促进产业优化升级的政策存在一定的矛盾且其适用除外制度缺少协调。

（二）公平竞争审查适用除外制度与促进科技创新的产业政策不协调

我国早在2008年就颁布实施《科学进步法》。其中第十七条规定从事科学研究、技术开发、为实施国家重大科技项目而进口关键设备和材料的可享受相应的税收优惠。其第二十五条规定政府应优先采购自主创新或国家重点扶植的产品和服务。其第三十六条规定从事高新产品研发的企业可按规定享受税收优惠。政府部门对于支持科技发展，培育高新技术产业也有诸多优惠政策。例如国务院《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》就有关于充分利用政府采购政策，加大创新产品和服务的采购力度以促进高新技术产业发展的优惠政策。广东省2019年《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》中规定对于重点发展的高新产业用地，要优先供应。

针对以上政策，再对比公平竞争审查制度，可以发现两者存在需要协调的地方。如上述广东省对高新产业优先进行土地供应就可能与“违法给予特定经营者优惠政策”这一审查标准不相符。政府优先采购自主创新或节能减排的产品和服务就涉嫌违反“限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务”这一审查标准。公平竞争审查的适用除外明确列举了维护国家经济、文化安全，扶贫救灾、节能减排、保护环境等方面的政策措施，但缺少关于促进科技进步和创新政策措施的规定。虽然其有“法律、行政法规规定的例外情形”这一适用除外规定，但是其后又有该政策措施是不可或缺的条件限制。因此这条适用除外规定很难适用于上述《科学技术进步法》和相关产业政策规定的政府行为。

二、两者不协调的内在机理探究

（一）不协调的机理

两者不协调的内在机理在于当面对市场竞争所产生的不良问题时，政府对市场的干预角度不同。产业政策倾向于通过强有力的税收、财政、金融等手段代替甚至超越市场机制本身，从而达成特定的经济目标；而公平竞争审查制度更倾向于通过维持市场秩序，为各类市场主体营造良好竞争环境以维护市场机制本身的作用，进而使市场运行过程中产生的不良反应得以化解。

两者不协调的原因在于：一是目的不同，二是作用对象不同。产业政策的目的在于扶植特定产业使其实现改变落后状态或限制某些落后产业并使其淘汰。而公平竞争审查的目的是防止垄断和不正当竞争以保护市场自由竞争。因此，政府对市场的作用手段就会不同。产业政策要求政府积极利用财政、税收、金融等方式对经济进行干预，而公平竞争审查则要求政府减少干预手段。产业政策往往具有明确的作用对象，针对性较强。例如国务院在2015年出台的《中国制造2025》，这种政策很明显就是针对制造业的升级改造。而竞争政策则针对性较弱，往往整个市场都是其作用对象，至少不会有明确的针对某个产业或某些企业。在这种情况下，公平竞争审查制度的作用范围就会涵盖产业政策的作用范围，从而导致适用冲突。

（二）不协调的法律分析

从法理而言，公平竞争审查制度源于反垄断法。反垄断法是经济法的核心法律之一。经济法属于社会本位法，其价值追求是维护社会公共利益，其法律规制对象是政府、企业等市场主体，其调整的法律关系是市场经济主体之间的经济关系，其一般原则有平衡协调原则、政府适度干预原则等，其最终目的在于防止政府失灵或者市场失灵。因此，从经济法律本质的角度而言，公平竞争审查制度是一种以维护社会公共利益为价值追求，以政府及其行政行为为规制对象，通过调整政府、企业等市场主体的法律关系以防止政府失灵的制度。因此，公平竞争审查制度的实质就是对政府权力进行限制以防止政府失灵。产业政策是一种政府利用权力进行市场干预的行为，其实质是政府发挥其自身作用以应对市场失灵。而政府失灵与市场失灵皆不利于社会公共利益的实现，因此都需要一定的体制机制或规章制度对二者进行调整。公平竞争审查试图控制政府行为防止政府失灵，产业政策试图发挥政府作用消除市场失灵。因此，公平竞争审查与产业政策的矛盾症结在于政府失灵与市场失灵的冲突关系。正因为这种冲突关系，公平竞争审查制度才在其第四章有专门的例外规定，以确保这种冲突得以化解。

三、协调的必要性分析

（一）两者的目的一致

公平竞争审查制度是《反垄断法》第八条的具体化和细化。其核心在于减少国家对经济的管控，限制政府对市场的干预，以维护市场的自由竞争。公平竞争审查制度试图通过自由竞争促进资源的优化配置，使资源的配置达到最优化，并最终促进经济发展。所谓产业政策即“国家以提高各种产业的竞争力为目的而制定的有关调整产业结构、改进产业技术、优化产业布局的经济政策的总称”[1]。两者的区别在于对市场的态度不同。产业政策秉承的是凯恩斯式的经济理念，强调政府对市场的作用，而公平竞争审查则是自由主义式经济理念，强调市场自身无形之手的作用。但两者的根本目的是一致的，都是为了经济健康发展，以实现社会公共利益的最大化。

（二）两者关系的厘清

公平竞争审查制度是在经济下行压力加大，需要转变增长方式的大背景下建立并完善的，它要求国家减少对经济的干预以防止政府滥用行政权力阻碍市场竞争。但在此背景下产业政策的作用也不应被忽视。过分注重保护市场自由竞争，限制政府的作为就容易滑向自由主义经济。中国作为后发国家要实现经济赶超，实施特定产业政策是必不可少的。在当前经济增长放缓，需要转变经济增长方式的大背景下产业政策有其特殊的作用和历史使命。现有研究已表明产业政策对提高企业全要素生产率有积极作用，产业政策引导资源由低效企业向高效企业流动，利于企业创新，有助于产业技术创新[2]。产业政策有利于技术进步、培育高端要素、优化产业组织，从而促进产业升级[3]。产业政策一来有助于培育新兴产业，淘汰落后产业，维护经济的可持续性；二来有利于扶植创新企业发展，使科技创新成为新的增长动力，进而增强经济的活力。从最终目的而言，无论是公平竞争审查还是产业政策都是为了促进经济健康平稳发展。因此，公平竞争审查与产业政策两者的关系应该是，相互协调配合同促进经济的健康良好发展。

四、完善适用除外制度以协调公平竞争审查与产业政策

如前所述公平竞争审查与产业政策缺乏协调，尤其是与有关产业升级和科技创新的产业政策的不协调，因此公平竞争审查的适用除外制度尚需进一步完善。

（一）转变公平竞争审查制度的价值理念

不同的价值取向，将导致不同的结果。过分追求低层级的价值目标将会使得高层级的价值目标被忽视。公平竞争审查的适用除外之所以如此严格，其重要原因在于公平竞争审查制度的价值理念侧重在维护市场公平竞争，而忽略维护社会整体经济利益。如果其价值理念一开始就是在维护整体经济利益和社会利益这一更高层次的价值目标上，那么便不会排斥其他有益的政策。当其他政策与其具有共同价值追求时，就会预留协调配合的空间。公平竞争审查制度的最终价值理念是维护国家整体的社会利益和经济利益，而不仅是维护市场公平竞争。产业政策的价值理念在于通过各种宏观调控政策，促进产业结构的优化，促进产业发展，提高产业竞争力，进而使经济社会朝着良好的方向发展。因此，在维护国家整体社会利益和经济利益这一价值目标上，公平竞争审查制度与产业政策的价值理念是相通的，两者的关系应是相互协调配合。只有转变价值理念，公平竞争审查制度的改进才会有明确的方向和路径。

（二）完善公平竞争审查制度相关法规

通过上述比较，《公平竞争审查制度实施细则》的例外规定刚性较大，不利于与产业政策的协调。如前所述欧盟的国家援助豁免对于协调产业政策具有参考价值。列举式的立法模式固有其明确易于施行的优点，但是对于未被列入范围的内容来说，在法律实施过程中很容易被排除适用。对于《公平竞争审查制度实施细则》第四章的例外规定，不宜采用具体领域列举加兜底的方式，可考虑欧盟模糊条件限定的方式。可删除“为维护国家经济安全、文化安全、涉及国防建设，为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的，为实现节约能源资源、保护生态环境等社会公共利益以及法律、行政法规规定的例外情形”。同时增加如下限制条件：为维护社会保障目的和社会公共利益的；经反垄断机关评估该政策积极意义大于消极意义的；是为实现政策目的所必需的最低限度；为社会公众及利害关系人公开。因为这是例外规定的限制条件，是在诸多明确的审查标准范围之外，其范围足够小，所以不会影响公平竞争审查的实施效果。这样的好处在于减弱了公平竞争审查的刚性并使之能与产业政策或其他政策措施相协调，有利于公平竞争审查制度的执行机关在解释和适用公平竞争审查法律法规时，获得较大的弹性空间，以更好地发挥政府对市场的调控作用。

五、总结

公平竞争审查制度与产业政策在维护国家整体社会利益和经济利益上具有相同的目标追求，因此两者的关系应是协调配合而不是对立，尤其在当前经济转型的背景下，产业政策的发挥需要空间，二者的协调配合不应被忽视。公平竞争审查制度的适用除外，是其与产业政策配合协调的关键。目前公平竞争审查制度的适用除外过于刚性尚不能发挥其连接公平竞争审查与产业政策的作用，因而需要改变其价值理念和立法模式，以实现公平竞争审查制度与产业政策协调。