生物安全：野生动物行政管理制度完善之维

施志源,邹晨鑫

(1.福建师范大学 法学院，福建 福州 350117；2.福建师范大学 马克思主义学院，福建 福州 350117)

随着工业化进程的不断提速，人类改造自然的能力与日俱增，这在促进经济社会快速发展的同时也给生物多样性的保护带来了巨大的挑战，物种灭绝以及由此引发的生物安全风险已经成为危及人类可持续发展的重要因素。2020年9月30日，习近平在联合国生物多样性峰会上的讲话中指出：“当前，全球物种灭绝速度不断加快，生物多样性丧失和生态系统退化对人类生存和发展构成重大风险。”(1)《习近平在联合国生物多样性峰会上发表重要讲话》，《新华社每日电讯》，2020年10月1日第1版。2022年7月21日，国际自然与自然资源保护联盟(IUCN)宣布长江特有物种白鲟灭绝，并指出全球约2/3的鲟鱼种群处于极度濒危状态。(2)赵觉珵、单劼：《白鲟灭绝，要花更大力气保护长江鱼类》，《环球时报》， 2022年7月27日第8版。这再次敲响了加强生物多样性保护的警钟，充分凸显了生物安全目标下加强野生动物行政管理制度完善的紧迫性与重要性。

一、野生动物行政管理制度完善缘何要契合生物安全目标？

什么是生物安全？在《生物安全法》(3)说明：本文提到的法律法规规章的简称，如无特殊说明，均指中国现行有效的法律、法规或者规章。出台之前，这一个概念众说纷纭。法学界较早对生物安全进行概念界定的是蔡守秋，他认为生物安全是指生物种群的生存发展处于不受人类不当活动干扰、侵害、损害、威胁的正常状态，所谓正常状态即该生物种的个体总量处于动态平衡的稳定状态。(4)蔡守秋：《论生物安全法》，《河南省政法管理干部学院学报》2002年第2期，第1页。自此，有更多的学者加入此议题的讨论。徐海根等学者认为，生物安全是指生物的正常生存、发展以及人类的生命和健康不受人类开发利用活动侵害和损害的状态，即各种生物不受外来不利因素侵害和损害的状态。(5)徐海根、刘标：《关于生物安全，你了解多少》，《光明日报》，2020年2月22日第5版。随着《生物安全法》的施行，“生物安全”有了法定的概念。依据《生物安全法》的相关规定(6)参见《生物安全法》第二条第一款。，生物安全是指国家的一种“能力”，这种“能力”涵摄了四个方面的具体能力：一是生物风险防范和应对能力，即具备有效防范和应对危险生物因子及相关因素威胁的能力；二是生物技术发展能力，即能够稳定健康发展生物技术的能力；三是消解生物危险及威胁的能力，即能够保障人民生命健康和生态系统相对处于没有危险和不受威胁之状态的能力；四是维护国家安全和持续发展能力，即具备确保生物领域不危及国家安全和持续发展的能力。生物安全是实现人与非人生物之间和谐共生、不对非人生物进行侵害的集合性概念，(7)郇庆治、陶火生、华启和等：《“抗击新冠肺炎疫情与生态文明建设”笔谈》，《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第2期，第31页。而野生动物具有生态、资源和风险三重属性(8)苏苗罕：《野生动物的三重属性及其立法——基于美国法的考察》，《湖湘法学评论》2022年第1期，第38页。，因此野生动物行政管理制度契合生物安全的目标要求不仅有利于提升政府在管理野生动物过程中防范和应对生物安全风险及危机的能力，也能有效消解因野生动物管理不当带来的生物安全危机或者风险。然而，在我国野生动物的现行立法中，并未充分体现维护生物安全的目标要求。《野生动物保护法》虽然规定了“维护生物多样性和生态平衡”“保障人畜安全”“从境外引进野生动物物种的，应当采取安全可靠的防范措施”等方面的内容(9)详见《野生动物保护法》第一条、第十八条和第三十七条。，但条款中并未明确规定“生物安全”一词；在《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等行政法规中，则没有直接体现“生物安全”的相关条款。目前，《野生动物保护法》修订工作正在进行之中，野生动物行政管理制度如何契合维护生物安全的目标要求，有必要作为本次修订的重点内容加以研讨。

当前，由于野生动物行政管理不当带来的生物安全问题也引发了学界的广泛探讨。周珂等学者认为现行立法偏重珍稀物种保护而忽视了普通动物在维护生物安全中的作用，并建议积极探索建立野生动物生物安全防护制度；(10)周珂、蒋昊君：《整体性视域下野生动物保护法律制度研究》，《湖湘法学评论》2022年第1期，第26-37页。于文轩进一步从生态整体主义的视角指出，《野生动物保护法》修改时应当突出野生动物的生态价值，实行“一般保护与重点保护相结合”的全面保护原则；(11)于文轩：《论野生动物保护法制的生态整体主义进路》，《东岳论丛》2021年第1期，第188页。宋丽容强调应对人工繁育野生动物的饲养、利用、防疫等各个环节进行充分规制，以避免公共健康危机；(12)宋丽容：《面向公共健康的人工繁育野生动物法律规制》，《环境资源法论丛》2021年第13卷，第94页。等等。尽管对如何实现生物安全的讨论还在继续，但是关于野生动物行政管理应当契合生物安全目标则是许多学者的共同认知。2021年10月12日，《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议(COP 15)通过了“昆明宣言”，并就加大打击非法捕杀、交易、食用野生动物以维护生物安全达成了广泛的共识。这对中国的野生动物行政管理制度建设而言，既是机遇，也是挑战。尽管我国已经出台了一系列野生动物行政管理的政策或者法律，但相关制度与维护生物安全体系的目标要求衔接不足，野生动物的生境破碎化、遗传多样性丧失、濒危物种减少等现象时常发生。在生物安全目标下推进制度完善，是加强野生动物行政管理制度建设的重中之重。

二、生物安全目标下野生动物行政管理制度完善难在何处？

生物安全问题直接关系到人民群众生命健康与财产安全，考验的是野生动物行政管理预置和应急体系水平，需要做好其“托底”“守底”“保底”工作，更好守护国家生态安全和生物安全。同时也要看到，作为保障经济社会可持续发展不可缺少的战略资源，人类开发利用野生动物资源是无法避免的。以生物安全为目标不是因噎废食，不是全盘否定工业文明，而是要在工业文明中建设生态文明。(13)陈永森：《罪魁祸首还是必经之路?——工业文明对生态文明建设的作用》，《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》2021年第4期，第39-47页。因此，生物安全目标下完善野生动物行政管理制度，不是一味地禁止野生动物的利用与交易，而是要在契合生物安全目标下规范利用与有序交易。为此，应当精准识别野生动物行政管理制度与生物安全目标的差距。尽管我国已形成较为完整的野生动物行政管理制度体系，但目前的相关政策与法律困囿于传统的行政管制思维，大都围绕着防范野生动物疫病、打击野生动物违法犯罪、加强野生动物物种保护、禁止野生动物交易、革除滥食野生动物陋习等，缺乏以维护生物安全为目标要求的制度理念加以统领的整体性制度设计，在应对生物安全风险时便显得捉襟见肘。具体而言，在与野生动物行政管理相关的生物安全工作议事和协调制度机制、生物安全风险监测预警制度、生物安全技术标准制度以及生物安全监督管理机制等方面，相关的制度建设仍然落后于维护生物安全的目标要求。

(一)野生动物行政管理落实生物安全目标的体制不健全

根据《野生动物保护法》等法律法规的相关规定，涉及野生动物行政管理的部门有：野生动物保护主管部门、林业草原部门、渔业主管部门、环境影响评价文件的审批部门、兽医主管部门、卫生主管部门等。这些职能部门在各自权责范围内开展野生动物管理工作，这在很大程度上可以实现行政管理的精细化、专业化。但是具体到野生动物行政管理的生物安全保障问题，单纯依靠个别政府职能部门往往无法有效实现行政管理目标。尽管国家林草局已经牵头建立了打击野生动植物非法贸易部际联席会议制度，(14)参见《国家林业和草原局关于加强野生动物保护管理及打击非法猎杀和经营利用野生动物违法犯罪活动的紧急通知》(林护发〔2019〕21号)。但尚未辐射到野生动物的疫病防范、物种保护等方面，这显然还不足以满足维护生物安全的需要。一方面，生物安全目标的实现需要部门与部门之间的有效衔接。比如在濒危动物行政管理上，调查监测、管理名录制定、种群重引入、特殊贸易情况批准归林草局管辖，成效评估归环保局管辖，进出口贸易管制归海关管辖，水生生物管理归农业农村部管辖。(15)张丽荣、孟锐、金世超：《实施最严格的野生动物保护：中国现状与改革方向》，《中国环境管理》2020年第2期，第5-19页。这些部门如果衔接不紧密就容易出现生物安全风险。生物安全涉及国家安全体系要素中的“资源安全”“军事安全”“科技安全”“生态安全”四个方面，(16)刘跃进：《当代国家安全体系中的生物安全与生物威胁》，《人民论坛·学术前沿》2020年第20期，第46-57页。这一独特性质决定了它作为国家安全的重要组成部分必然需要无隶属关系的多部门联合行动，生物安全工作议事和协调制度就显得非常必要。另一方面，部门与部门的职能交叉时常存在，生物安全目标的实现需要加强部门间的沟通与协调。当前，林草部门、渔业部门和市场监管部门对野生动物交易的监管职能划分存在模糊不清现象。(17)杨开华、蔡宏图：《生物安全观视野下我国野生动物保护法修订探讨》，《野生动物学报》 2021年第4期，第1241页。如果各部门在交叉部分有利则管、无利则躲，也容易出现野生动物行政管理的真空，从而增加生物安全风险。

(二)野生动物相关的生物安全风险监测预警不全面

现行《野生动物保护法》保护的“野生动物”是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。(18)参见《野生动物保护法》第二条第二款。换句话讲，不在此范围内的野生动物不受《野生动物保护法》保护。然而，野生动物本身没有高低贵贱之分，珍贵与否或者是否具有科学价值、社会价值，这些都是根据人类的认知来判断的。就维护生物安全而言，所有的野生动物都有可能带来生物安全风险，野生动物行政管理要契合生物安全的目标要求，就应当改变将动物人为分等的惯性思维。尤其是在野生动物相关的生物风险监测管理方面，要关注同一生态系统之下的所有野生动物，而不能将某些野生动物有意或者无意地排除出监测范围。目前，我国已经初步构建起陆生野生动物疫源疫病预警监测体系，但监控领域范围较小，监测对象主要为野生动物疫病以及外来入侵物种，还未实现包括野生动物物种多样性、野生动物交易与使用等生物安全问题预警的全覆盖。

(三)野生动物相关的生物安全保障技术标准不完备

技术标准是对标准化领域中需要协调统一的技术事项所制定的标准。在分析测试百科网 (antpedia.com) 进行检索，共找到398条与野生动物相关的技术标准，以及27条与生物安全相关的技术标准。在这些标准中，野生动物相关的生物安全保障技术标准主要有：《病害动物和病害动物产品生物安全处理规程》(GB 16548-2006)，《实验室生物安全通用要求》(GB 19489-2008)，《生物安全第3等级(BSL-3)及动物的生物安全第3等级(ABSL-3)设施用通风系统的测试和性能验证方法论》(ANSI/ASSE Z9.14-2014)，《检验检疫动物病原微生物实验活动生物安全要求细则》(SN/T 2984-2011)，《兽医实验室生物安全要求通则》(NY/T 1948-2010)，等等。从目前的标准体系看，目前主要存在以下两个问题。一是国家层面的野生动物管理的生物安全保障技术标准发布部门不统一。上文所列举的标准中，有的是国家标准，有的则是行业标准，比如，《病害动物和病害动物产品生物安全处理规程》是国家标准，《检验检疫动物病原微生物实验活动生物安全要求细则》是检验检疫部门发布的行业标准，《兽医实验室生物安全要求通则》则是农业部门发布的行业标准。同样是动物实验室的生物安全标准却分别由两个不同部门来制定，尽管两个部门分别适用于不同的场景，但如果缺乏统一的审核发布部门，动物生物实验室的生物安全标准在技术标准的尺度把握、生物安全要求的落实程度等方面难免缺乏体系性。二是地方层面在制定野生动物管理相关生物安全保障技术标准时自主性大，缺乏全国一盘棋的统筹安排，在标准名称命名上也比较随意。例如，在动物收容方面出台技术标准的只有两个省份，吉林省出台了《陆生野生动物安全收容救护技术规范》(DB22/T 2903-2018)，河南省出台了《陆生野生动物收容救护技术规范》(DB41/T 1100-2015)；在动物疫病监测方面出台技术标准的只有六个省份，湖北省出台了《陆生野生动物疫源疫病监测及技术规范》(DB42/T 978-2014)，湖南省出台了《陆生野生动物疫源疫病监测技术规程》(DB43/T 675-2012)，山东省出台了《动物疫病流行病学监测技术》(DB37/T 2810-2016)，宁夏回族自治区出台了《动物疫病应急流行病学调查技术规范》(DB64/T 766-2012)，广东省出台了《广东省陆生野生动物疫源疫病监测站建设与管理规范》(DB44/T 1061-2012)，广西壮族自治区出台了《陆生野生动物疫病采样技术规范》(DB45/T 2402-2021)。由此可见，地方层面出台野生动物管理相关技术标准的状况是参差不齐的。在标准名称命名上也不规范，上述列举的地方标准中，只有《广东省陆生野生动物疫源疫病监测站建设与管理规范》在技术名称中标注了省份，其他的技术标准单从名称上则无法辨别适用区域。

(四)野生动物行政管理保障生物安全的监管不到位

对标维护生物安全的目标要求，野生动物行政管理的安全保障监管机制还存在较大的提升空间。一是野生动物行政管理的生物安全保障全方位监管体系尚未建立。《野生动物保护法》规定了新闻媒体可以对野生动物违法行为进行舆论监督，并规定了县级以上人民政府野生动物保护主管部门及其他有关部门应当进行监督管理的情形。(19)参见《野生动物保护法》第八条第三款和第三十四条。《生物安全法》也规定新闻媒体可以对生物安全违法行为进行舆论监督，县级以上人民政府有关部门应当依法开展生物安全监督检查工作的相关要求及其可以采取的措施。(20)参见《生物安全法》第七条第三款、第二十五条和第二十六条。可以看出，《野生动物保护法》与《生物安全法》均规定了新闻舆论监督、政府职能部门监督检查的相关内容，但是在人大监督、检察监督、公众监督等方面则缺乏相关的规定。二是政府相关部门监督管理的信息化水平有待提升。2021年，农业农村部渔业渔政管理局在全国范围内启动试运行“国家重点保护水生野生动物信息管理系统”，该平台仅登记“国家重点保护水生野生动物”的行政许可信息、动物及其制品标识信息以及相关的罚没救助信息，既未将所有的野生动物纳入统一的信息管理平台，也没有将关涉生物安全的关键信息都纳入信息平台。三是生物多样性保护成效考核指标体系不完善影响监管成效。无论是《野生动物保护法》还是《生物安全法》，均未对生物多样性保护成效考核方面进行明确的规定，都只是规定了野生动物保护主管部门或者其他有关部门、机关的违法纠正机制，负有野生动物保护责任的主管人员和其他直接责任人员、负有生物安全管理职责的工作人员应当承担的法律责任。(21)参见《野生动物保护法》第四十二条、《生物安全法》第七十二条。生物多样性保护成效考核不仅仅只是追究违法行为的法律责任，而是对开展生物多样性的情况进行总体评价，并将相关的成效考核指标体系化、成效考核结果应用制度化。

三、生物安全目标下完善野生动物行政管理制度的实现路径

习近平历来高度重视完善生物安全治理体系，指出要强化系统治理和全链条防控，坚持系统思维，科学施策，统筹谋划，抓好全链条治理。(22)《习近平在中共中央政治局第三十三次集体学习时强调 加强国家生物安全风险防控和治理体系建设 提高国家生物安全治理能力》，《人民日报》，2021年9月30日第1版。这对野生动物行政管理制度完善提出了新的挑战。当前，应当在习近平生态文明思想引领下，对标维护生物安全的目标要求，及时更新野生动物行政管理制度建设的理念。同时，要在系统考察现行法律与政策的基础上，找准野生动物行政管理制度完善的难点与痛点，着力解决好野生动物行政管理体制不健全、相关的生物安全风险防范不到位、生物安全技术标准不完备等问题，不断强化野生动物行政管理保障生物安全的监管，从而实现野生动物行政管理制度与生物安全目标的有效接轨。

(一)野生动物行政管理制度建设的理念更新

新时期建设野生动物行政管理制度，核心是把生物安全目标作为一以贯之的制度建设理念。落实生物安全目标，关键是要厘清生物安全与生态安全之间的关系。“生态安全” 包含两方面的含义：其一是指生物或是生态系统自身是否安全；其二是指生物或生态系统对于人类是否安全。(23)彭少麟、郝艳茹、陆宏芳：《生态安全的涵义与尺度》，《中山大学学报(自然科学版)》2004年第6期，第29页。生态安全从宏观上讲包括了生物安全、环境安全和生态系统安全三方面(24)王根绪、程国栋、钱鞠：《生态安全评价研究中的若干问题》，《应用生态学报》2003年第9期，第1553页。，生物安全是生态安全或环境安全的一个重要领域。(25)蔡守秋：《论生物安全法》，《河南省政法管理干部学院学报》2002年第2期，第1页。野生动物行政管理的制度建设应当注重从宏观上解决人类与野生动物关系问题，从微观上解决人类活动对野生动物及其栖息地的威胁问题，并注重解决野生动物保护与自然生态系统保护之间的关系等问题。(26)周训芳：《全球化进程中的野生动物管理理念和制度》，《野生动物学报》2021年第4期，第1231-1237页。可见，在野生动物行政管理立法的完善中，不能孤立地、片面地认识和看待生物安全，而应当在保障生态安全的大框架内促进野生动物行政管理制度与维护生物安全目标的有效衔接。

贯彻落实生物安全目标，还需要立法者解决好生物多样性保护与维护生物安全的关系。截至2022年7月31日，我国以“生物多样性”命名的立法仅有2部，分别为《云南省生物多样性保护条例》和《湘西土家族苗族自治州生物多样性保护条例》，这两部地方性法规多次提及“生态安全”却均未提及“生物安全”。由此可见，地方立法机关已经认识到生物多样性保护对于保障生态安全的重大意义，但是对于生物多样性保护与维护生物安全的关系则并没有清晰的认识。2021年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强生物多样性保护的意见》则以“着力提升生物安全管理水平”为题进行了专节的详细阐述，为立法机关在野生动物行政管理立法中落实落细生物安全目标提供了有效的指引。健全和完善野生动物管理法律机制对生物多样性保护乃至生物安全保障意义重大。(27)于文轩、黄思颖：《论野生动物管理法律机制之完善——以制度风险为视角》，《南京工业大学学报(社会科学版)》2020年第4期，第6页。当前，立法机关可以结合《野生动物保护法》的修订，将《关于进一步加强生物多样性保护的意见》这一政策中的有效机制及时转化为法律，在强化野生动物行政管理制度与生物安全目标契合度的同时，也进一步提升野生动物行政管理制度的稳定性和威慑力。与此同时，地方立法机关也应当发挥主观能动性，在地方立法中积极探索将生物安全目标落实到野生动物行政管理制度的实现方案。

贯彻落实生物安全目标，还应当将野生动物行政管理的制度完善放置于维护国家安全的高度来统筹谋划。生物安全已经成为影响国家根本利益的因素，属于国家安全的范畴。(28)刘卫东、刘毅、马丽等：《论国家安全的概念及其特点》，《世界地理研究》2002年第2期，第3页。在当代国家安全体系中，以生物物种、基因、生态、技术等方面安全为主要内容的“生物安全”，是国家安全的次级构成要素，应对重点是维持与保障。(29)刘跃进：《当代国家安全体系中的生物安全与生物威胁》，《人民论坛·学术前沿》 2020年第20期，第46页。在国家安全体系中，生物安全并不是可以随意忽略的因素。生物安全在很大程度上体现了非传统安全的非传统特点，21 世纪或将成为生物安全的时代。(30)王小理：《生物安全时代：新生物科技变革与国家安全治理》，《国际安全研究》2020年第4期，第109页。因此，野生动物行政管理制度完善不能困囿于维护生物安全的视野，而应当将维护生物安全与维护国家安全有机联系起来，从而实现野生动物保护、生物安全维护与国家安全保障的良性互动。

(二)野生动物行政管理制度完善的具体建议

2020年10月，十三届全国人大常委会第二十二次会议在审议《野生动物保护法(修订草案)》时把防范公共卫生风险放在首位，强化了公共卫生安全与生态安全并重的理念。(31)朱宁宁：《野生动物保护法修订草案增加风险防范原则 健全管理体制完善管理制度》，《法治日报》，2020年10月20日第5版。当前，将公共卫生安全与生态安全并重的理念融会贯通于维护生物安全的要求之中，健全野生动物行政管理体制，强化生物安全风险防范制度建设，完善相关的生物安全技术标准，并健全相关的监管机制，是修订《野生动物保护法》进程中应当予以重点回应的议题。

1.建立健全与生物安全目标相契合的野生动物行政管理体制

目前我国在“生物安全行政组织上呈现多头共管的局面”(32)翟欢：《澳大利亚生物安全体系及其启示》，《世界农业》2020年第10期，第34页。，迫切需要“加强国家集中统一领导”(33)丁声俊：《“大国粮安”视域下加强生物安全保障体系建设研究》，《中州学刊》2022年第1期，第27页。，以埃塞俄比亚为代表的一些国家就由于生物安全管理系统的不健全导致出现投资者离场的情况(34)Abraham Adane,“Toward A Workable Biosafety System for Regulating Genetically Modified Organisms in Ethiopia:Balancing Conservation and Competitiveness,”GM crops & food，Vol.4，No.1，2013，pp.28-35.，所以加快构建与生物安全目标相契合的野生动物行政管理体制刻不容缓。公共安全管理不仅包括对公共安全事件的紧急处理，更强调为应对突发事件所建立的管理体制。(35)刘星：《中国公共安全管理机制：问题与对策》，《经济社会体制比较》2009年第5期，第145-151页。一是建议确立由国家安全部与应急管理部作为牵头部门，成立野生动物生物安全问题处理协调委员会，降低由于各部门权责交叉导致的野生动物生物安全问题，定期完善野生动物生物安全问题应急预案，快速应对野生动物生物安全问题爆发时的经济、社会问题。成立相关问题的议事协调委员会也是国际社会处理行政职能交叉或者衔接问题的通常做法。例如，日本和韩国也为提高政策执行力，分别成立了涉及生态议题的“部级协调委员会”和“生物多样性国家委员会”。(36)赵阳、王宇飞：《日本与韩国履行〈生物多样性公约〉比较研究及对我国的借鉴》，《环境保护》2021年第21期，第64-65页。二是构建野生动物生物安全联席会议制度，以加强各部门之间的有效衔接。行政联席会议制度作为无隶属关系的行政主体间的协调合作机制已经在实践中取得充分应用。(37)刘东辉：《行政联席会议制度刍论》，《人民论坛》2012年第35期，第34页。以日本、美国为代表的国家已形成了跨部门协调机制以预防外来生物入侵(38)苏芸芳：《风险预防背景下的外来物种入侵法律规制》，《资源开发与市场》2021年第3期，第273-280页。。当前我国虽然建立了打击野生动植物非法贸易部际联席会议制度，但从维护生物安全的要求来看这仅仅是其中的一个方面，还需要在生物安全目标下进一步完善野生动物行政管理保护联席会议制度。

2.建立健全野生动物相关的生物安全防范制度

习近平曾明确指出，要“系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。(39)中共中央党史和文献研究院编：《十九大以来重要文献选编》(中)，北京：中央文献出版社，2021年，第520页。”这从提高国家生物安全治理能力的高度对加强生物风险防范和治理体系建设提出了明确的要求。风险预防原则是生物安全保障的基本原则，世界各国已经普遍接受并成立了相应的防控机制。(40)于文轩、宋丽容：《论生物安全法的风险防控机制》，《吉首大学学报(社会科学版)》2021年第1期，第19-24页。我国作为《卡塔赫纳生物安全议定书》的缔约国，更应积极履行风险管理义务，但我国生物安全风险联防联控机制仍存在疏漏与不足。(41)秦天宝：《论风险预防原则在环境法中的展开——结合〈生物安全法〉的考察》，《中国法律评论》2021年第2期，第65-79页。当前，要充分认识生物安全立法的紧迫性和必要性，通过立法确立生物安全的基础性制度，突出风险防范。(42)李大光：《警惕生物安全威胁，全面维护生物安全》，《中国军转民》2021年第17期，第69页。一方面，将风险防范的范围扩大至所有的野生动物，在此基础上构建全过程生物安全监控体系，健全野生动物的栖息地保护、物种繁育、新发突发传染病应对、尸体处理等全过程监控，完善野生动物相关的生物安全监测结果反馈系统，评估和识别野生动物可能引发的生物安全风险等级，并建立健全野生动物相关的生物安全风险预警机制。另一方面，要进一步明确监控野生动物生物安全风险防控责任主体，健全生物安全风险防控的责任落实机制。通过明确野生动物风险防控的权责清单，明确各级政府、各相关部门在监视、监测野生动物潜在生物安全中的义务。此外，在需要各相关部门通力协作才能完成风险防控的领域，要注重完善野生动物相关生物风险的联防联控机制。

3.完善野生动物相关的生物安全技术标准制度

生物技术风险的一个重要表现是其具有的不确定性，而且这种不确定性是常态。(43)魏健馨：《〈生物安全法〉的宪法逻辑》，《上海政法学院学报(法治论丛)》2022年第3期，第72页。也正因为如此，《生物安全法》强调了建设生物安全技术标准制度的必要性。同时，构建细节性的技术标准体系更好地适应了越来越快速的野生动物成为“新病原体”的进程。(44)霍敬裕：《野生动物源性食品安全风险的内涵、法律检视与治理》，《食品科学》2020年第9期，第310-315页。国际上也主张用达尔文核心标准(DarwinCoreStandard)作为野生动物监测标准的基础，有利于共享野生动物相关信息，(45)John Wieczorek,David Bloom,Robert Guralnick(eds.),“Darwin Core:An Evolving Community-Developed Biodiversity Data Standard,”PLoS One ,Vol.7 ，No.1，2012，p.e29715.这些先行的尝试为构建野生动物相关的生物安全技术标准制度奠定了坚实的基础。完善我国野生动物相关的生物安全技术标准制度可从两方面入手。一是确立统一野生动物相关的生物安全技术标准的审核发布部门。由于生物安全问题涉及内容多，由不同的行政管理部门制定相关的技术标准虽具有一定的合理性，但需要统一内容审核与发布的主体，以避免技术标准之间“左右互搏”的情况。二是要促进国家标准、行业标准与地方标准的合理分工。具有共性的问题，要通过制定国家标准或者行业标准的方式来解决，区域性的问题则应当通过制定地方标准来更好引导地方因地制宜开展野生动物相关的生物安全保障工作。三是要进一步促进地方标准制定的标准化与科学化，在技术标准名称命名上应当有一个明确的规则，与此同时，对于技术标准的内容制定也应当根据维护生物安全的目标提供更为明确具体的技术指引。

4.建立健全野生动物行政管理保障生物安全的监管机制

在全方位监管体系建设方面，要着重发挥好人大监督和检察监督的作用。要将全国和地方人大常委会开展的野生动物执法检查常态化、制度化，通过执法检查推动行政管理部门提升野生动物监管和执法能力，并及时评估野生动物行政管理制度在实践中的运行情况，发现现行法律制度的缺憾或者漏洞，为修改相关法律法规奠定坚实的基础。要把维护生物安全作为检察监督的一项重要任务，通过发出检察建议、提起野生动物保护公益诉讼等方式，督促野生动物行政管理部门在履行职责过程中有效落实维护生物安全的目标。此外，还可以通过鼓励野生动物保护非政府组织提起野生动物保护民事公益诉讼、引导社会公众提供野生动物违法犯罪信息线索等方式，发挥好社会各主体在生物安全保障监管中的作用。例如，在禁食野生动物的立法完善中，完善公众举报违法食用野生动物的相关制度就显得非常重要。(46)施志源：《新冠肺炎疫情下禁食野生动物的立法探讨》，《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第2期，第37-47、168页。在提升监管信息化水平方面，要打通野生动物相关生物安全信息的部门壁垒，建立各相关行政管理部门间野生动物生物安全信息的共享联动机制，同时，要着力构建全国统一的野生动物信息管理系统，该系统不仅仅包括国家重点保护的野生动物管理信息，而且应当将所有可能关涉生物安全的野生动物信息纳入系统之中。在健全生物多样性保护成效考核指标体系方面，要注重建立健全野生动物行政管理的生物安全问责机制。例如，可以结合野生动物保护综合执法建设，在地方政府层面强化监督和问责机制。(47)王世进、罗翔：《我国野生动物保护执法机制：问题、原因与对策》，《江西科技师范大学学报》2021年第2期，第72页。强化对生物多样性破坏、传染病预防等重点生物安全监管，细化生物安全目标在野生动物行政管理领域的考核指标，并将该考核指标与干部政绩考核关联起来，提升生物安全考核指标的约束力。

余论

以生物安全为目标促进野生动物行政管理制度完善，既有利于全球的生物多样性保护，维护全球生物安全；也有利于防范和应对野生动物行政管理过程中的生物安全风险，维护国家安全；还有利于促进野生动物行政管理的科学化、规范化与制度化，促进人与自然和谐共生。当前，结合《野生动物保护法》的修法进程，将维护生物安全作为核心理念全面嵌入野生动物行政管理制度之中，是实现生物安全目标与野生动物行政管理制度有效衔接的关键一步。在此基础上，还需要将维护生物安全的理念贯彻到野生动物行政管理的政策制定、地方立法乃至于法律实施之中。这既需要野生动物立法者与政策制定者的不懈努力，也需要野生动物行政管理部门及其工作人员的高效实施，还需要新闻媒体、环保组织以及社会公众的共同参与。唯有如此，野生动物行政管理制度建设才能真正在维护生物安全、保护生物多样性中起到应有的作用。