国家治理数字化的基本原理和根本原则

于 跃,张 雷

(东北大学 文法学院数字治理研究所，辽宁 沈阳 110169)

一、问题的提出

数字技术作为当代最具革命性和创造性潜质的生产力，“正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程，给人类生产生活带来广泛而深刻的影响”。(1)习近平：《2021年世界互联网大会乌镇峰会贺信》，《人民日报 》，2021年9月27日 第1版。因之，“仅仅从技术层面进行应对是不够的，需要从国家治理层面包括制度建构、机制优化、主体协同等多层次入手”。(2)任勇、刘乐明：《大数据应用中的风险防控与国家治理效能的提升》，《江西师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第3期，第14-19页。国家治理数字化作为数字技术的重点应用领域，是国家为了应对日趋复杂的治理环境下的治理任务和治理需求，以人的数字化为核心，运用数字化工具和手段，来重构治理生态环境，进而重塑治理生态系统的过程，是国家治理现代化的重要内容。

“当前我国形成了以主体功能区为基准，并综合考虑其他因素的空间治理体系。”(3)杨龙、吴涵博：《国家治理的空间建构:治理单元的设定与运用》，《天津社会科学》2022年第2期，第40-47页。但这样的“空间治理体系”之“空间”更多指向物理空间。数字技术的发展，使得国家治理活动由物理空间延伸到了数字空间。数字政府的构建，又将数字化正式纳入国家治理版图，使之成为国家治理的基础架构、运作载体和动力装置，并将国家治理场域逐步扩容至覆盖物理空间和数字空间，进而将双重空间融合形塑为聚合性社会网络。由于数字化兼具包容更多组织、资源和人才并为其营造集聚协同生态的独特优势，使得国家治理生态环境朝向开放式、平台式、合作式生态系统演进。自此开始，无论是政府、企业、社会组织还是公民个人，要想共享国家信息化建设成果、维护自身的合法权益、追求经济和社会效益最大化以及谋求更好的生存和发展，都要逐步适应这种构筑在双重时空之中且同步开展活动的治理生态规模以及作为物理实在镜像和补充的虚拟实在造就的新的生产和生活方式，并需作为积极有为的治理主体参与到国家治理数字化建设的竞争博弈和合作治理中去，在反映自身诉求、保护自身权益、追求自身利益、承担应尽义务和履行相互制约责任的同时，也利用公共资源、实现公共利益、保护公平正义、享受公共服务、分担责任风险，为提升国家治理实力以及维护国家治理活动和事务工作良性运行和健康发展贡献力量。

在国家治理数字化生态中，治理活动和事务工作可在不同时空相互映射、同步运行，对突破国家治理不平衡与不充分的困境和提升公共服务质量与效率将是一大契机，但是。由于治理很少被视作问题去讨论，尤其是在发展中国家，政府重在追求数字化的快速普及，物理空间中的国家治理主体——“政府、市场、社会在国家治理实践中三者功能的相互‘侵蚀’，在‘侵占’了各自应有治理空间的同时，不可避免留下了一些‘三不管’的治理盲区”。(4)杨燕江、黄小军：《中国国家治理的不平衡不充分困境及战略理路》，《学术探索》2022年第3期，第26-36页。切换到数字空间，类似的“侵蚀”“侵占”和“盲区”问题依旧，且存在异化的可能。而且，由于客观条件和知识能力的限制，加之对国家治理数字化在认识和经验的局限性，对于大多数治理主体来说，要想仅凭“单打独斗”在复杂而又多变的国家治理数字空间中寻求不确定性的治理问题答案并作出科学决策，无疑需要承担更大的风险和肩负更多的责任。这就使得治理主体之间的合作变得不可或缺。尤其是在党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“加快数字化发展”“营造良好数字生态，建设数字中国”的背景下，政府与其他治理主体之间在合作内容、范围以及深度上都将步入前所未有的崭新阶段，治理主体之间的关系及互动将变得更为紧密和频繁。这就是我们之所以要研究国家治理数字化的基本原理、根本原则以及强调其中的合作需求，并想从中以更多范畴、维度和层次的审视来揭示国家治理生态系统及其生态环境的底层规律的原因所在。

实际上我们要探究的问题的答案，就藏在国家治理数字化的基础架构和生发进路、内在价值和外在表现，以及坚持“以人为本”和数据驱动原则当中；就体现在相应进程需要开展哪些方面的合作，这些合作需要哪些治理主体参与，治理主体在其中哪些层次发挥哪些作用，以及发挥作用需要遵循哪些原则等这样一些问题的应对策略之中。对这些问题的解答需要建立在对现实的行与知的基础之上，方可为国家治理体系和治理能力现代化提供学理支撑。

二、国家治理数字化的基础架构和生发进路

国家治理数字化建基于数字技术及其设施和应用，其内容范畴主要围绕三个序列(或曰进路)生成和发展演进，分别是：以网络为核心的数字化基础设施建设、以数据为重心的数字化资源建设和以应用为中心的数字化系统建设。

一是国家治理数字化基础设施建设。内容涵盖原有信息基础设施、在建数字基础设施，以及包括以前两类基础设施为基础所建的新能源、新材料及其应用领域等全新基础设施，还有传统基础设施的数字化改造和智慧城市、轨道交通等领域的基础设施，直至拓展至新基建内容。“高速、可靠和强大的数字化基础设施是数字化的关键基石，”(5)Androniceanu Armenia， Irina Georgescu，“E-Government in European Countries，a Comparative Approach Using the Principal Components Analysis，”NISPAcee Journal of Public Administration and Policy，Vol.14，No.2，2021，pp.65-86.实现“高速、可靠和强大的数字化基础设施”这一理想目标，以及人民群众对数字化基础设施的泛在化、融合化、包容化和普惠化的现实需求，决定了国家对数字化基础设施发展演进要求的持续升级以及对建筑在其上的数字化资源和数字化系统开发建设要求的不断攀升。目标的实现以及需求和要求的满足，有赖于政府与更多高新技术企业紧密合作，汇聚它们的核心优势资源，并为它们参与数字化建设提供有序环境和有利条件。

二是国家治理数字化资源建设。主要指向治理基础数据库，内容涵盖治理主客体的识别信息及其判断基准、关联事项或行为活动的数据及其相关性规定、隐私或保密信息及其安全保护原则、政务信息及其资源目录体系和交换体系。电子信息技术产业、高技术服务产业、新能源及节能技术产业、资源与环境技术产业、高新技术改造传统产业、政府部门、商业机构等信息主体在提供技术服务、公共服务、商业服务之后收集、统计、记录信息的数据内容、载体形式、交易流通标准和措施等，以及为了利用信息而选择的结合互“认”模式、使用权限设计以及风险责任清单、安全审计机制和权利义务关系等。这些数字化资源具有历史性和全景性特色，对其开发利用的理想目标是激活数据要素流通市场，实现数据的汇聚、开放与共享以及信息的生产、流通和整合，通过多方、多次、多维的使用来促其实现增值。其现实困境在于数据开发职责不清、资源重复建设严重、数据权属认定困难、资源利用能力参差、数据推动技术的创新动力不足。在数据成为生产力结构要素、构筑起全新的社会生产关系并且演变成为数字经济的核心引擎之后，在数据要素得到国家高度重视之时，更应促进数字化资源广泛、重复、更多使用，使其在普惠大众方面收到实效。

三是国家治理数字化系统建设。主要指向实现不同治理单元的治理活动(或治理任务)功能的数字化应用系统，同时涵盖数字化的人和数字化的机器设备，理想状态是以人为本、人-机友好、操作简便、赋能治理，担负为国家治理活动提供数据、信息、知识、智能和智慧的责任。

这三个序列受各类组织内在机制的驱动，按照相互契合的规则建设，所建内容和输出成果皆源于交换物质、能量和信息需求，不断趋向彼此之间逻辑关联、现实互洽、各尽其责、有机协调，以构成一个由复杂的机器系统与有不同情感、特性、观念、价值观、利益、诉求的人共生共存的多元异构的生态系统，共同建构起国家治理的物质根基。因这一物质根基被有产品和服务需要的人们所需求，可供有供给意愿的组织及相关利益者参与和利用，可利用政治权力与公民权利互动关系、市场供求关系作为连接相关利益者的桥梁、成为配置资源的关键环节以及进行产品和服务流通的重要场所，又需利用政府政策和行政手段针对生态系统建设、运行和发展实施宏观调控和有序监管，因之，生态系统主要借助数字化系统来最大限度地利用数字化基础设施和数字化资源并发挥它们的功用，为治理主体利用竞争博弈和优势资源寻求合作伙伴和参与国家治理提供“全景式”坐标选择和多样性要素供给，借以助推国家治理数字化逐步从无序结构向有序结构发展，由简单运行模式向复杂运行模式演进，由缺乏有效制度体系的运动式、应急式治理向数字化转型之后的规范化、常态化治理转变，从而不断提高其应对国家治理新挑战和新问题的能力。

这一物质根基既有人为因素造就的理性规划，也有自然秩序形成的自发秩序；既有他组织系统，也有自组织系统；既有物质实在，也有虚拟实在；既有难以复制的物质性能量，也有可以反复复制的虚拟性能量，内容复杂，任务繁重。要想取得令人满意的成果，不仅取决于系统维度上自组织和他组织系统的结构有序和运行有效，取决于制度维度上规范要素体系(包括法律、法规、政策、标准、制度、体制、机制以及正式和非正式的规则等)的“既有要素的优化和重新组合或既有要素与外部新要素的组合”(6)杨国栋、张锐昕：《改革开放以来的行政改革:逻辑、表现和取向——基于制度分析视角》，《中国行政管理》2020年第7期，第15-21页。中的人为安排和综合施用，取决于组织维度上行政体系的权威力量和引领能力以及多元治理主体的素质和能力，更取决于作为国家治理数字化不可或缺的要素和条件的上述序列及相关因素之间既能互相联通又能灵活变通，既可独立运行又可整合施用，既包容自组织又发展他组织，既以迭代方式开放、调适自身也与多元治理主体合作进行物质、能量和信息交换，以保证其三个序列发展稳定有序的结构，进行协调有序的配合，从而将优势能量转化为治理效能，达成系统及其功能整体强化，直至达成解决“公共治理的‘最后一公里’，也是人民群众感知公共服务效度和温度的‘神经末梢’”(7)姜晓萍、吴宝家：《警惕伪创新：基层治理能力现代化进程中的偏差行为研究》，《中国行政管理》2021年第10期，第41-48页。的效果。

普惠和坚实的基础设施，丰富和可靠的数据资源以及安全和韧性的应用系统，是国家治理数字化在三个序列生发的目标取向和资源指向，也是赋能国家治理现代化的三项动力装置和倒逼国家治理数字化转型的三重触发条件。其利在于可以更多集聚差异性互补的多元主体及其积蓄的多种能量共建比以往更加牢靠的合作关系，其成有赖国家的顶层设计、统筹规划、全局部署、全程控制以及治理共同体的共建共治共享、权利责任风险共担，其中深刻蕴含国家治理数字化基础架构的基本原理和运作规律，同时诠释治理共同体在不同时空场域合作的底层逻辑。须知三个序列的开发、建设、运行、维护和发展不是任何一个或一类组织所能独自承担的，也不能碎片化或分散化进行，其整合化重任需要更多组织投入资源力量，进行跨行业跨领域合作，以实现共建共治共享的理想目标。为此，面向多序列多维度多元化需求，各类组织具有共同的价值、愿景和追求是合作的基础条件，而组织之间自由竞争与优势互补令合作成为国家治理数字化多条可选路径中的自然的、必选的路径，在动员、引领各类组织参与国家治理和组织建设数字化基础设施、平台等方面，国家需要投入巨大资源，政府负有不可推卸的责任。

三、国家治理数字化的内在价值和外在表现

国家治理数字化作为物理世界的国家治理主体在数字世界同步开展国家治理活动所需具备的意识、价值、资源、知识、智慧、力量等要素的无形抽象和有形拟态的虚拟场域，其本身及其组成要素的关系结构都是实现国家治理现代化的必然要求和必备条件。燕继荣将国家治理现代化的任务简要归结为实现“四化”，即市场化、民主化、社会化、法治化(8)燕继荣：《国家治理现代化的重要任务》，《人民论坛》2017年第7期，第19-21页。，映射到数字世界，承担国家治理现代化任务的数字化系统，其运行始于治理数据或指令输入，中经对象抽象标识目标需求的属性和行为，算法抽象实现“行事方案”(9)孙萍：《算法化生存：技术、人与主体性》，《探索与争鸣》2021年第3期，第16-18页。设计以及流程具象负载“完成一个任务所需的一系列步骤”(10)[美]托马斯·H.科尔曼：《算法基础：打开算法之门》，王宏志译，北京：机械工业出版社，2015年，第1页。，止于治理结果输出。这一过程框架包含治理活动中对象及其算法和流程的标准、规则、伦理、原理、决策以及权利保障、隐私保护、公平审计、信用评估、知情同意、伦理责任等内在价值或内嵌逻辑，也包含治理活动过程中多种数据或指令输入/输出的内容、形式、渠道等外在表现或形象逻辑。对象及其算法和流程直接影响治理成果的精准性、智能性、可及性、可接纳性以及治理效能的达成度，构成国家治理数字化运行的基本解释框架。其内在价值主要借助治理体系和相关制度规范之下的对象及其算法和流程等关键性结构要素的设计来保障，而其外在质效则主要通过治理体系和管理制度变革以及凭借数字化系统输入治理数据或指令、输出治理结果以及对治理数据进行预处理和价值敏感审查等操作得以彰显。对象及其算法和流程最终决定如何将输入的一个或多个治理数据或指令经过特定的国家治理数字化系统功能的操作转换成确定的治理结果输出。

一是内在价值嵌入。它要求将功能及其算法和流程的设计和使用置于治理体系和管理制度规范之下，并将法律、法规、政策、技术标准等规范化、标准化元素作为其多维规制要素以及赋能治理的多元公约嵌入算法和流程之中。就算法而言，要将治理生态规范具化为功能算法的根据，并使功能以算法为核心令实体和程序、过程和结果都遵循共同的价值观、理念、职业精神、伦理道德、文化传统等道德和法理要素以构建功能的正义规制框架，以此规范功能及其算法的设计和采用行为，以期使正义规制框架承担既维护算法设计者(商业秘密权人)正当权益又限制算法逻辑殖民和非正义，既保护算法法律价值又令算法运行透明化、可解释和可验证以保护公共利益，既保护算法设计者的创新行为、核心能力和维系商业道德、竞争秩序，又满足算法采用者和使用者“对所有算法设计、运营以及对其实质内容与运营程序所要求的理性道德原则和价值期待”，(11)李晓辉：《算法商业秘密与算法正义》，《比较法研究》2021年第3期，第105-121页。保证当算法存在“危害公共安全和国家安全、欺诈、犯罪、违法、侵权，以及影响公众健康、环保或重要福利的商业秘密。对于上述商业秘密，公共部门有要求其公开，乃至强制其公开的权力”。(12)李晓辉：《算法商业秘密与算法正义》，《比较法研究》2021年第3期，第105-121页。为使算法真正成为保障国家治理规范和标准施用的维系媒介而非正义实现的障碍，还要求算法治理以责任伦理监管规则、算法问责制及算法立法等合力规避原本为保护商业秘密形成的“算法黑箱”所引致的“算法歧视”“算法茧房”等非正义现象，要求算法设计者和应用场景算法采用者平衡好工具理性与价值理性、商业利益与公共利益，分担技术责任与平台责任，共担伦理责任与社会责任，在追求伦理价值、塑造正义算法生态、促进组织机动灵活地适应治理环境动态变化的同时，正向影响和改善国家治理生态系统，为助力国家治理共同体软实力增长和服务于国家治理现代化总体安全提供有力支撑。对流程来说，要将治理生态标准具化为以数据合法合理流动和技术标准为基础，围绕国家治理活动和事务工作的价值链、业务链、资金链及人员链，依法依规进行流程优化或改造，并进行面向对象的程序设计，使治理程序可以自治，可施阻隔，结果可选，以保障程序设计能够高效、准确、安全、可靠地实现治理需求。其要旨在于使治理活动过程按规范步骤或标准程序运行，并将对局部环节行为的规制化约束扩展至全部流程行为的规范化凝铸，从个别节点的标准化操作扩容到生态系统整体的标准化运行，以期将国家治理规范化、标准化落到实处。流程优化或改造的初衷本是为了保证治理程序能够更加自动化或智能化地应对错综复杂、充满不确定性的治理环境，为此要在数字空间实现对物理空间现实事务的映射同化并复制能量，以应对变化性、攀升性的治理需求。然而，其实际结果却是意料之外的异化相生和超出预期的能量倍增。须知流程设计是为做事服务的，不能让流程主导或阻碍做事原则，否则组织就会因此缺乏自主性或韧性，就会失去动力和活力。为此，要克服程序的工具主义和本位主义的局限，避免国家治理决策过程常被家长式的数字执法风格左右(13)Ochara，N.M.，“Assessing irreversibility of an e-Government project in Kenya:implication for governance，”Government Information Quarterly，Vol.27，No.1，2010，pp.89-97.，追求程序正义的自主性价值，实现对治理活动或事务工作全生命周期建模基础上的面向对象的程序设计，目的是“通过对目标对象进行符合现实客观世界的抽象描述，完成目标对象的定义，并通过程序设计中的软件对象模型仿真现实世界的对象和行为”。(14)丁岚、范开勇、冯振颖：《面向对象程序设计方法研究》，《数字通信世界》2019年第1期，第73-74页。

二是外在表现规制。即对治理数据或指令输入以及治理结果输出进行重点规范，要求所有关涉治理的数据的整合、确权、共享、使用和应用皆是依法依规操作且能在治理体系和管理制度规范之下进行，旨在保护国家治理相关利益者的商业秘密权、信息自由权和个人隐私权等合法权益的同时，为国家治理提供安全可靠的数据资源。相应地，必然要求各信息主体负责建设的多维度公共数据资源都要建筑在规范化、标准化的基础之上。当公共数据资源逐步扩容为庞大的公共数据集合并成为共享的公共大数据资源甚至资产，这些大数据更多的不是来自公共部门，而是来自日常生活，特别是来自百度、腾讯、阿里巴巴等互联网公司的服务，公共部门掌握和拥有信息的优势不再、能力有限，国家就更需要与互联网公司等各方建立合作伙伴关系，并对其可搜集数据的属性和使用、数据共享的范围和场景加以明确，建立相应的保护和惩罚措施，以保证“谁建设谁负责”和“谁使用谁负责”，使信息主体对其所负责建设的多维度公共数据资源或从服务中获得并拥有的多样化数据资源，以及所有治理主体对其所使用的公共大数据资源所进行的操作，都要服从政府职能部门及其具有专长的合作伙伴的领导和监管，即保证这些数据资源在相当范围内、很大程度上是国家与社会合作监管和控制的，以此来保护共建共治共享的数据总体安全，并为多元治理主体决策、管理和服务提供可信、可靠、安全的数据资源。国家治理数字化的内容范畴和运行过程是“一体两面”，既有内容重叠又有过程交叉，既要分头建设又要分项管理，而要实现有机统一、步调一致，就必须建立统一平台，以面向规范公共部门、互联网公司等信息主体之间的竞争，又推动政府、市场和社会等多元治理主体相互合作的未来共治共赢图景，从中恰恰可以捕捉到相关利益者的行为状态、竞合轨迹，进而发现国家治理数字化的基本规律。国家治理数字化运行的理想目标，是其输入的数据或指令、运行的算法和活动的流程，以及输出的结果皆能让使用者体验到简便快捷、规范向善、设计友好、公平正义和智慧有序，并能利用算法伦理、制度等具有强制约束力的伦理框架和规制体系来有效防范数据、指令、算法、流程等可能引发的伦理风险。为了更好地达成愿景和掌握规律，对统一平台及其内容指向的数据库、应用系统及其功能等，需自其开发建设之始就纳入安全机制、评估机制、权责清单、信用体系等复合治理机制，并对其提出标准化、规范化和制度化要求。这依赖于对国家治理数字化的价值预期和安全要求，决定了建设内容的可及性、可接纳性、包容性、有效性、友好性、安全性和可信性等与人-机相关的外在表现形式要求以及要求利用制度和规则等对治理事项、行为、模式以及治理主体内部格局和相互之间协作方式施加硬性或柔性约束等方面，以明确规定不同类别的治理主体、信息主体及实际用户的操作权限，实现治理事项、行为、模式以及治理主体内部格局和相互之间协作方式的重构，这些影响着数字化渐进式嵌入并赋能国家治理的范围和程度，反映在逐步令包括人-机类治理主体间的互动交流、竞合关系和监督权责由现实时空局部功能施用期许扩大至虚拟时空全部功能满足需求，旨在为引导、规范国家治理主体集体行动提供虚实监督型竞合生态和总体安全性互惠环境。

平台上的系统和功能之间相对独立，紧密衔接，相互利用，互为牵制，旨在构建一个从下往上深层利益一致、从上往下资源合法调配、纵向横向责任风险合理分担的有机生态系统，为国家治理提供丰富场景和宽广场域。它们与思想层面“人民至上”前提之下的世界观、人生观、价值观、使命、愿景、目标追求、指导思想、任务，以及落实到组织管理层面的“以人为本”的理念、资源、计划、流程再造、体制机制建设、核心团队建设、管理人员分配、客户关系管理、前瞻管理、危机应对、成本-效益意识、文化建设等一道，一起组构国家治理的技术-治理型宏大系统的核心构件或基本要素，倾力建设信息基础设施，扎实奠定国家治理战略执行以及国家治理体系和能力现代化建设的根基，保障国家治理建筑在安全可靠、健康有序的基础之上，使得多元治理主体在面对更为复杂、充满不确定性治理环境的压力挑战时可以依靠安全可控的基础设施取势、借势、造势、蓄势进而调动资源，即通过一体化的基础设施集中优势资源，通过敏捷选择突破方向和迅速释放关键资源势能，达到借大势、造大势、取优势，补短板、发大力、成大事的目的，让治理主体在法律和规则的范围内，投入资源，管理过程，运用策略，收获良好的体验感和获得感，防止治理脱实向虚。

四、国家治理数字化的“以人为本”和数据驱动原则

“人的现代化是国家治理现代化的根本价值遵循”(15)王中汝：《国家治理现代化的概念、逻辑与价值取向》，《党政干部学刊》2022年第2期，第4-11页。，同理，人的数字化即是国家治理数字化的根本价值遵循。这既体现了人是国家治理数字化乃至国家治理现代化的根本目的和最终价值，也体现了人，特别是作为国家治理的参与主体和数字化的信息主体等实践主体的人，在数字化生态系统中始终是第一位的、根本性的要素，是影响国家治理数字化成效的重要因素。

“毋庸置疑，‘人’的自由和全面发展离不开技术、商业、自我超越精神。但技术的局限往往具有时滞性与不可逆性，经过资本的全球化铺展则可能衍生灾难性后果。”(16)沈广明、左勇华：《〈存在与时间〉“常人”观视域下的机器人、经济人与超人——基于海德格尔的现代性批判语境》，《江西师范大学学报(哲学社会科学版)》2019年第1期，第65-71页。因此，国家治理数字化坚持“以人为本”原则，而非“以数为本”“以物为本”或者“以事为本”，就是要强调治理的目的与意义，强调人相对于技术、物和事的优先性，强调人文的价值以及人的主体性作用。即便实践表明当下国家治理数字化更多偏重物质根基建设，已为之投入大量资源并将持续维持这一态势，但不可否认也必须强调的是，“国家治理的目标就是要让人民幸福、社会和谐、国家富强”(17)燕继荣：《国家治理目标构成论》，《领导科学》2017年第28期，第21页。，而物质根基建设正是为了实现数字化普惠人民创设条件，只有在此基础上，充分发挥人的数字化能力的价值和效力，以及人作为实践主体推进国家治理数字化的价值和潜力，国家治理数字化才有可行空间和前行通道。尤其是在国家治理数字化程度逐渐提高、传统治理模式和方式已经不能适应国家治理现代化发展的情况下，国家更应高度重视物质根基建设和公民数字化素养培育，建筑在两者基础上的国家治理数字化，才有望真正实现国家治理平衡充分发展。

国家治理数字化坚持“以人为本”原则的理论价值和实践意义，共同指向“要以人为本源，尊重人的本能、欲望、需求、能力等附属于人的主体性因素，推崇权利本位”(18)胡玉鸿：《以人为本的法理解构》，《政法论丛》2019年第1期，第24-35页。，还有 “通过权利与义务来规范主体行为和调整主体间关系的规则体系”(19)施惠玲：《制度伦理研究论纲》，北京：北京师范大学出版社，2003年，第10页。。分析其核心要义，在于建立以人的数字化能力为核心依据的，满足人的治理诉求、维护正义需求和参与治理自由的，推进多元治理主体进行更广范畴的竞合博弈和追求更深程度的权利保障的行为标准规范框架，以解决为什么要实现国家治理数字化以及其使命任务、根本目标、核心价值和合作机制等根本性问题。此外，还要依靠建立制度和立法来解决治理主体合理分担共建共治共享重任的责任问题。为此，国家治理数字化发展的主要目的，就是要获得一个助力治理主体信用甄别、安全沟通、合作监管、关系改善的有序治理环境。国家治理数字化发展的重要价值则体现在：竞争虽然不可避免，但是可以利用数据计算和算法来分析治理主体行为动机，可以利用业务链流程监控及信息链流程回溯来追踪治理主体行为轨迹，可以利用专业化信用评估模型来审计治理主体违规失信操作情况，还可以利用开放平台和透明流程便利治理主体广泛协商、深入参与和竞争合作，来保障国家治理总体安全，规避治理合作陷入低层次、残酷的竞争。

将“以人为本”落实到国家治理数字化建设和运行当中，就是要以公众需要的数据和国家治理需要的数据为资源指向，利用数字化系统采集、存储、加工处理和传输数据，并以数据驱动数字化基础设施和数字化系统，使之既展现数据化的外在标志，也产出数据化的行为结果，而这些正是坚持“以人为本”和数据驱动原则的具体体现。

在国家治理数字化实践中，强调利用数据赋能更多领域，主因在于数据既是国家治理作出战略决策的前提，又是治理主体建立多元关联和多向互动的条件。实质上，国家治理数字化的数据驱动原则，是要以数据为核心驱动数字化生态系统覆盖国家治理双重空间及数字化系统功能结构各部分、贯通国家治理数字化运行过程及其各环节。由于数字化系统具有人工难以企及的独特优势，可与现实的主体分工合作，可在网络世界中独立承担职责(20)张锐昕：《电子化政府绩效评估系统的角色和功用初探》，《江苏行政学院学报》2013年第1期，第107-112页。，因此，在数字化系统开发和建设过程中，“采用数据驱动设计与常规的‘人本设计’ 相结合， 从而精确且全面地对人的认知和行动能力进行建模”(21)李萌、吴欣桐、于罗钦：《数据驱动设计“以人为本”的虚实融合沉浸式手术训练综述》，《创意与设计》2021年第2期，第25-32页。，以期针对国家治理数字化的个性化、多样化、动态化的实际需求提供具有包容性、选择性、弹性、前瞻性、可持续性的行动方案，可以更好助力人-机友好配合，为之共担治理主体之责创制有序环境。

此外，关键要素研判正确与否、优势特长何时何处能够有效发挥效用、短板了解把握范围程度清楚与否，以及关涉战略方向和行动方案的决策正确与否、执行质效怎样、能量利用几何，前瞻性及管理怎样、互信和共享目标等保障体系是否建立，皆为国家治理数字化坚持“以人为本”和数据驱动原则需要考量的核心要点，共同指向国家治理数字化的实践者及其经验、思考力、直觉力、计划力、领导力、协调力、授权力、合作力和行动力，以及多样能力和整合数据是否有比较优势、能否相互结合成就集合优势并发挥它们的潜力和价值，最终决定数据能否驱动局部治理相互调动与彼此塑造以及整体治理有效应对具有易变性、不确定性、复杂性、模糊性的治理变量，共同攸关国家治理现代化的成败。

五、结语

与传统国家治理环境相比，置身数字化环境中的国家治理，要能敏捷应对超大规模、超细环节、超长周期的治理合作，要求其生态系统中的各类复杂的治理系统及其功能尽可能地面向社会开放以便利各方合作，因为国家治理数字化所要构建的是一个开放共享的生态、大同小异的体系。这样的生态系统既依赖国家数字化的同质性，也依赖社会数字化的异质性，既要包容多元治理主体广泛参与数字化治理，也要包容政府及其合作伙伴深度进行数字化监管。因此，既要有国家与社会、组织与系统之间的协同配合以共同奔赴预测和前瞻管理，也要有国家与社会、组织与系统之间的合作分工以承担安全保护和日常运维职责；既要有组织和系统通过弱关联相对独立运转，也要有组织和系统借助强关联开展交互合作；既要有社会范畴的松散状自组织运作和管理，也要有国家规定范围的强管制他组织协作和制约。为了维护国家治理数字化这一生态系统良性运转，除了需要扎实建设其物质根基、维持其要素及结构完整和有序运行之外，也要处理好物理空间的国家治理与数字空间的国家治理之间的并行性关系和联结性问题，更要前瞻性进行科学的顶层设计、战略安排并提升国家整体综合实力。后三者是政府应该履行的职责，与以“治理体系和治理能力现代化”为导向的机构改革一道，成为决定国家治理数字化成功的基本也是关键的因素。

国家治理生态系统是错综复杂、充满不确定性且一直动态变化着的。对其进行顶层设计和战略安排必须综合考虑现实和未来国家的社会发展需求，并从更多范畴、维度和层次对生态系统的众多组成要素进行系统性关照，以避免认知迷失与行动误区，放大治理实力效能、支撑治理健康发展、保证治理从无序走向有序；要从根本上作战略性思考，必须具备明晰的目标、共同的利益、合作的意愿，必须在拥有全面、准确且及时的信息基础上完整把握形势、准确研判趋势、正确做出选择。由于“社会主义初级阶段国家治理现代化的结构性目标是，在中国共产党领导下，达成国家与社会的良性互动和协同治理”(22)王浦劬：《推进国家治理现代化的基本理论问题》，《中国党政干部论坛》2021年第11期，第10-17页。，这就要求党和政府在建立对现实的行与知的基础之上，一是要抓主要矛盾和矛盾的主要方面，保证顶层设计和战略安排的高站位、宽视域和长远眼光；二是要引导多元治理主体围绕国家和社会所需、治理的困境和要求，依循合作的逻辑，以政府职责为抓手，以规则制度为载体(23)张锐昕、陈冠宇、于锦文：《“互联网+养老”主体合作：模型框架与思路进路》，《吉林大学社会科学学报》2021年第6期，第161-169页。，开展治理的协同与合作；三是要为形势研判、趋势掌控、随机应变预先准备和培育多元治理主体的领导力、执行力、技术实力等，可通过清晰阐释使命、愿景、追求，建立治理体系、弹性化组织结构、柔性化管理制度、分担化责任机制，开展全民信息素养教育培训等措施来掌握战略制定和执行的主动权，保证自身有足够实力引领战略落地实施，并推动治理主体具有综合实力，以进行良性互动，保障战略执行到位。这一切也是国家治理生态系统及其生态环境的底层规律背后的实践规律，需要国家治理特别是政府治理数字化转型为之提供强有力的思想观念和体制机制等多方面的基础支撑。