生态环境保护容错纠错与免责机制建构

◇李 荣

引 言

党的十八大以来，党和国家高度重视生态环境保护，生态环境部2015 年发布的《建设项目环境保护事中事后监督管理办法 （试行）》提出“建立容错纠错的环境保护机制”，中共中央办公厅、国务院办公厅2018 年发布的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》也提出“建构容错纠错的制度，全面推进环境保护”。此外，一些地方性文件中也出现了“容错纠错”的表述。如四川省原环境保护厅《关于进一步规范全省重点污染源巡查工作的通知》、山东省原环境保护厅《关于全省环保违规建设项目自动监控设施安装联网工作的通报》等文件中，均有“容错纠错”的表述。可见，在生态环境保护中建构容错纠错与免责机制，不仅是党中央的要求，也是地方政府的迫切要求。当前，学界对生态环境保护容错纠错与免责机制的研究呈现离散化[1]、碎片化[2]。为使这一机制由国家政策上升为国家法律，亟待进行立法制度建构，进一步提高生态环境保护行政执法责任追究的合理性与科学性。

一、生态环境保护容错纠错与免责机制的建构需求

（一）亟须纠偏生态环境保护行政执法的结果导向追责

生态环境保护行政执法的结果导向追责是权力主体向生态环境保护行政执法人员开展责任追究时，过分依靠破坏结果的发生、几乎不关切容错纠错程度的偏向性追责。如此结果导向追责既缺乏合理性也不具备科学性，根源在于：这一模式将追责因素简单化，以生态环境破坏结果来判定行政执法人员的责任，至于能否纠正错误则往往不加考虑，导致追责与尽责的现实相互脱离，造成行政执法人员被追责成为了结果责任而不是行为责任。这种结果导向追责容易导致生态环境保护行政执法人员为了避责而故意隐瞒生态环境事故，不能及时消除生态环境破坏的消极影响，进一步扩大破坏的负面效应，故在生态环境保护行政执法中建构容错纠错与免责机制成为执法人员的普遍诉求。从建构维度来看，生态环境保护容错纠错与免责机制有利于将结果导向的无限追责转化为容错纠错导向的有限追责。一是生态环境保护容错纠错与免责机制有利于从“行为隐藏”转变为“行为突显”。在生态环境保护行政执法中进行结果导向的无限追责，实际上就是模糊化处理生态环境保护行政执法人员的行为，并未仔细甄别其容错纠错行为和容错纠错程度。与此相反，容错纠错与免责机制通过甄别容错纠错免责范围、认定容错纠错免责程度使生态环境保护行政执法行为极具详细的“可读性”，按照人类个体的有限理性，为难以规避的错误行为提供弹性空间，把这类行为突显为生态环境保护行政执法人员在能力范围内的容错纠错，进而对生态环境保护行政执法的结果导向追责予以纠偏。二是生态环境保护容错纠错与免责机制有利于由责任逆推转向责任正置。在生态环境保护行政执法中的结果导向追责所使用的方式是着眼于生态环境破坏结果，逆向推出环保执法人员在行政执法过程中的可追责性，是典型的结果归责表现。容错纠错与免责机制的逻辑起点着眼于环保执法人员的生态环境保护行政执法义务，按照环保执法人员的容错纠错程度正向判断其行为有没有可追责性，遵循了容错纠错的归责方式。三是生态环境保护容错纠错与免责机制有利于实现由职位责任转变为因人责任。在生态环境保护行政执法结果导向追责中，被追责的责任主体实际上承担了职位责任，其追责逻辑就是谁在这个职位，谁就应该被追责。因人责任既考量谁在这一职位，又关注在这个职位的人是否具有容错纠错行为，在职位责任基础上整体考量生态环境保护行政执法人员是否具有容错纠错行为以及容错纠错是否充分，保障追责确实是因人责任，而不是职位责任，有利于破解环保执法人员对生态环境保护行政执法“高风险”职位无人问津的困局。

（二）亟须整饬生态环境保护的避责式不作为

生态环境保护的避责式不作为是生态环境保护行政执法人员为了规避责任、选择性地履职行为。在层层传递责任压力、无法破解公众信任困局、“做不好问责，做好了无奖”的背景下，生态环境保护行政执法人员秉承不出事原则，其不出事的最佳选择就是少做事甚至不做事，逐渐形成了规避责任的不良风气。相对于自觉履职以高标准来满足尽责的根本要求的高收益高风险选择，大多数环保执法人员更乐意接受“低风险低收益的选择”[3]，以消极的方式完成相关环保执法工作，完成形式上的履职任务。这种低风险的履职方式实际上并没有恪尽职守，是一种钻制度漏洞的“选择作为”[4]，反映出“整体的磨洋工”[5]。避责式不作为的具体表现：一是毫无作为，即避免因行政执法行为造成责任而彼此推诿，甚至掩人耳目、隐瞒消息；二是较少作为，即避免因行政执法行为造成责任而选择性履行职责，但态度敷衍、行动迟缓，往往作出随大流的决策而非根据现实需要制定科学决策，或者只是“形式作为”而非“实质作为”[6]。如生态环境保护行政执法部门限期让违法企业进行整改，然而对违法企业有没有采取针对性措施进行实际整改并没有监督。在追责高压场域中，生态环境保护行政执法人员的避责式不作为阻碍了生态环境保护行政执法的整体性改革，造成生态环境保护行政执法的僵化，甚至可能造成生态环境保护行政执法的严重失灵。

从建构诉求维度来看，生态环境保护容错纠错与免责机制有利于整饬环保执法人员的避责式不作为。一是容错纠错与免责机制将成为生态环境保护行政执法人员善于作为的保险空间。容错纠错与免责机制能够为环保执法人员提供容错纠错的空间，保障其在这一空间中的作为不会产生因行政作为而直接造成责任，有利于激发生态环境保护行政执法的生机活力，防止生态环境保护行政执法的整体失灵。二是容错纠错与免责机制将成为生态环境保护行政执法人员善于作为、积极干事的助推器。容错纠错与免责机制将作为遭遇追责变为作为能够免责，实现环保执法人员积极作为的公共性与免责的私利性同频共振，有利于解决长期存在于生态环境保护行政执法的公共利益与生态环境保护行政执法人员的自身利益之间的矛盾；打破“以自身风险评估为重、忽略人民根本利益、宁可不作为、也不给自身找麻烦”[7]的利益博弈和利益矛盾困局，实现生态环境保护行政执法服务目的与环保执法人员避责目标的耦合；将利益矛盾转化为利益共赢，使其成为环保执法人员善于作为、敢于作为的引擎，着力提高生态环境保护行政执法的针对性和实效性。三是容错纠错与免责机制将成为生态环境保护行政执法人员善于作为、积极干事的减压阀。容错纠错与免责机制是生态环境保护行政执法尽职免责的核心内容。在尽职免责制度下环保执法人员可以积极干事、勇于纠错。充分发挥容错纠错与免责机制作为环保执法人员积极作为的减压阀的功能，最大程度释放生态环境保护行政执法的空间，激发其变革创新的内驱动力。

（三）亟须矫治生态环境保护的制度龃龉

生态环境保护的制度龃龉，是生态环境保护追责制度与省、市各级政府及其相关部门提起生态环境保护破坏诉讼制度之间形成的制度冲突和制度困局。具体来看，省、市各级政府以及相关部门在生态环境破坏中需要承担一定责任时，如果提起生态环境破坏诉讼，由于其负有一定的生态环境保护行政执法职责，那么生态环境保护行政问责就会随之而来，在这一场域中地方政府将处于“主动起诉，增强问责风险”的局面；如果不提起生态环境破坏诉讼，鉴于不能随意放弃生态环境破坏诉讼的诉权，就会加重生态环境保护责任，在这一背景下地方政府就会处于“消极起诉，担负繁重责任”[8]的局面。从建构诉求维度来看，生态环境保护的制度龃龉能够借助容错纠错与免责机制进行矫治。容错纠错与免责机制能够针对省、市各级政府及相关部门的生态环境保护行政执法人员的积极容错纠错，以“有权主体”的名义将生态环境破坏诉讼置于容错纠错的认定范围，将起诉被追责转化为起诉将免责，实现积极容错纠错得到免责的私利性与环保人员以“有权主体”的名义提起生态环境破坏诉讼的公共性同向同行，着力打破“主动起诉，增强问责风险”与“消极起诉，担负繁重责任”的两难困局。尽管环保执法人员以“有权主体”的名义提起生态环境破坏诉讼不能完全免去在先的生态环境保护行政执法的不当责任，但能够免去环保执法人员以“有权主体”名义提起生态环境破坏诉讼的责任，避免责任过于繁重。可见，容错纠错与免责机制不仅能够防止省、市各级政府及相关部门的环保执法人员在对生态环境破坏承担相应责任时的“错上加错”，又可以杜绝贻误环境修复的最好时机，能够矫治生态环境问责机制与生态环境破坏诉讼制度之间的制度龃龉。

（四）亟须规范生态环境保护的风险管理责任

自21 世纪以来，中国的生态环境群体性事件频发，因生态环境保护问题引发的群体性事件屡见不鲜。截至2018 年底，“全国各地的生态环境保护部门约谈了至少28 个市县，在生态环境督察中挂牌督办了167 个问题，生态环境保护巡视‘回头看’先后对宁夏、云南、广西、广东、河南、江西、江苏、黑龙江、内蒙古、河北等进行整体巡视，总共问责了630 人，约谈了269 人。”[9]2021 年12 月底，“中央生态环境保护督察组对宁夏、陕西、贵州、黑龙江进行督察，于2022年1 月5 日整体完成督察任务，有效受理了8016件来信举报、群众来电案件，各地办结案件达到6106 件。其中683 件立案处罚，61 件立案侦查，54 人拘留，546 人约谈，478 名党政领导干部被问责。”[10]这些被问责人员绝大多数是生态环境保护部门以及直属机构的行政执法人员。按照党和国家的战略和政策部署，势必持续推进生态环境保护的高压态势。有必要构建生态环境保护容错纠错与免责机制，在生态环境保护风险管理责任清单中对人员、范围、容错纠错免责程度进行明确，防止出现对无关环保执法人员的“误伤”，杜绝出现责任混乱、追责杂乱的局面，保护生态环境保护行政执法人员的工作主动性和积极性。

二、生态环境保护容错纠错与免责机制的理论阐释

（一）阐释路径：有限的信托责任(1)有限的信托责任，是指遵循信托的基本法理，突出了公共信托责任的有限性，如果已经积极履职，充分总结经验增强和提高履职能力，则不需要承担信托责任。

生态环境保护容错纠错与免责机制需要借助有限的信托责任作为阐释路径。有限的信托责任是激发受托者积极开展信托管理而对其信托所承担的责任进行限定，使其不因履行信托义务而担负管理的无限责任。有限的信托责任囊括了私人信托责任和公共信托责任的有限性，私人信托责任的有限性[11]指向的是受托者通过信托财产为限向受益者等担负的信托责任，而公共信托的有限性指的是受托者通过积极履职为限，若其积极履职，充分总结经验提高履职能力，则不用承担信托责任。信托维度下的生态环境保护行政执法可以将其看成公共信托管理，立足三重维度证成容错纠错与免责机制需要通过有限的信托责任作为阐释路径。一是生态环境保护行政执法需要具备信托责任的有限性。生态环境保护行政执法能够被阐释为政府受广大民众的信托，以保护生态环境和科学开发为目的，以人民大众为共同受益人，对河流、土壤、空气等环境因素开展管理，建构法律关系框架的公共信托。这种生态环境保护方式属于特殊信托样态的公共信托，内含信托责任的有限性。二是容错纠错与免责机制是生态环境保护行政执法实现有限信托责任的重要制度载体。在生态环境保护行政执法中，政府作为受托者保障人民大众的生态环境公共利益，进行相关的信托工作。容错纠错与免责机制将政府能否进行容错纠错以及能否充分容错纠错作为免除责任的关键评判标准，与生态环境保护行政执法的有限信托责任高度耦合，能够成为实现生态环境保护行政执法信托责任有限性的坚实制度载体。三是环保执法人员是生态环境保护行政执法信任责任有限性的关键获益主体。在生态环境保护行政执法过程中，环保执法人员开展生态环境保护行政执法活动，其担负责任以其充分容错纠错为限，若充分进行了生态环境保护行政执法的容错纠错仍然难以防止生态环境破坏的出现，则不用承担生态环境破坏的责任，这不仅是容错纠错与免责机制的理论内核，也是贯彻生态环境保护行政执法信托责任有限性的内在需求。

（二）理念导向：弹性空间(2)弹性空间，是指为行政执法人员尽职履责留出合理的误判空间。

生态环境保护容错纠错与免责机制以弹性空间为理念导向。弹性空间旨在整体考量人类的理性有限性与短板存在的必然性，不追求行政执法的完美无缺，为生态环境保护行政执法提供容错纠错的空间，防止过度追责造成行政执法人员不敢作为。弹性空间中的“空间”指的是充分容错纠错的空间。对生态环境保护行政执法人员在这一空间内的充分容错纠错不予追责，实际上就是允许犯错的理念，这一理念在生态环境保护容错纠错与免责机制中有集中体现，充分彰显了理念导向的功能。一是生态环境保护容错纠错与免责机制彰显了不追求完美无缺，允许有误差行为的理念。如果环保执法人员充分容错纠错，其行政执法依旧出现了错误，且这一错误的产生来自人类理性的有限性、生态环境的不稳定性、环境事故的潜伏性或者生态环境保护行政执法信息的不对称性等因素，在生态环境保护容错纠错与免责机制下，环保执法人员的行为理应划为“合理错误”，可以不追究责任。二是生态环境保护容错纠错与免责机制彰显了允许合理错误，不追求零错误的理念。如果环保执法人员已经充分容错纠错，在行政执法过程中还是产生了生态环境破坏结果，在生态环境保护容错纠错与免责机制下，这一破坏就应该划为“合理破坏”，“有权主体”按照环保执法人员充分容错纠错免去“合理破坏”造成的责任。三是，生态环境保护容错纠错与免责机制彰显了允许有限规制、不追求绝对干预的先进管理理念。在生态环境保护容错纠错与免责机制下，环保执法人员的行政行为受到的规制是有限约束，即以其行为充分容错纠错为限：如果环保执法人员的确进行了充分的容错纠错，则不应该对其行政执法行为进行强制干预；反之，则必须对其行政执法行为进行规制，为生态环境保护行政执法人员提供弹性空间。

（三）原则导引：权责一致(3)权责一致，是指行政机关依法享有多大的权力，就应当承担多大的责任，不应当有无责任的权力，也不应当有无权力的责任，权力和责任对等。

生态环境保护容错纠错与免责机制需要以权责一致作为原则导引。权责一致实质上就是权责相符、权责对等。一是有权必然有责，权力的大小与责任的大小相统一，有限权力与有限责任相对应。二是责任的承担以职权行为的自由选择为根本条件。三是“权责相符合、相对应、相统一”[12]，责任既不能大过权力，又不能小于权力。生态环境保护容错纠错与免责机制以权责一致作为原则，能够科学界定环保执法人员的容错纠错免责的范围，使其不用担负与其权力不相符的其他责任，激励环保执法人员积极进行容错纠错以整体提升执法实效，防止因繁重责任压力而消解执法实效。一是在权责一致背景下，容错纠错与免责机制严格遵循权责有限原则。环保执法人员所掌握的是有限权力，在实施容错纠错措施时只能进行有限的行政行为，只应该承担相应有限的容错纠错责任，因而容错纠错与免责机制的建构能够防止生态环境保护行政执法人员担负过多的无限责任。二是在权责一致的场域中，容错纠错与免责机制是对责任以自由选择为根本条件的严守。权利与义务、权力与责任相统一。在生态环境保护的过程中，环保执法人员的自由选择权只限于其岗位职责内的事项，对潜伏性、不可抗性等岗位职责之外的事项不具备选择权，其在岗位职责之内的事项充分容错纠错之后，对岗位职责之外的生态环境破坏结果不应该担责。三是在权责一致的背景下，容错纠错与免责机制是对职责与责任对应的坚守。权责一致的“权”指的是事权和职权，是需要担负的各项职责，因为职权以职责来划定边界，是容错纠错免责的保障和手段，权责对应，因而按照权责一致的根本原则，环保执法人员担负的责任就应该与其职责对应，在生态环境保护行政执法中环保人员所担负的责任也应该与其职责相对应。

三、生态环境保护容错纠错与免责机制的立法建构

（一）将“容错纠错”规定为法定免责事由

亟须将“容错纠错”规定为法定免责事由，以保障容错纠错与免责机制的有法可依。有关的行政处分条例等规定了部分免责事由，有些地方已将“容错纠错”纳入其中。如黑龙江、广东等地方将“容错纠错”作为免责事由纳入地方性文件之中，这些地方的党政领导干部在《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》的指引下，已经开始依法进行容错纠错免责，及时采取措施纠正错误的行政执法行为，免去“因不可抗力导致破坏”的责任。另外，也有学者认为建构以积极容错纠错为条件的免责机制，支持将“容错纠错规定为法定免责事由”[13]。新时代需要通过确立主干法、细化配套法规将“容错纠错”规定为法定免责事由。一是通过对《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）的修改将“容错纠错”规定为法定免责事由。详细规定生态环境保护行政执法人员进行充分容错纠错，“有权主体”应对其免责，使容错纠错免责机制在《环境保护法》中真正确立。二是借助行政规章，对《环境保护法》中所确立的容错纠错与免责机制进行细化，详细确立容错纠错免责的适用情况与适用对象等内容。

（二）容错纠错免责机制的立法设置

将“容错纠错”规定为法定免责事由，为生态环境保护容错纠错与免责机制的建构提供实体法根据。设置容错纠错与免责程序需要对“准用性、确定性”规则的立法方式合理规定开启、调查、决定、发布、监督、救济等环节，即若现有的行政处分程序性规则能适用于容错纠错免责机制，为防止规定的重复叠加可准用这些规则；反之，需要制定确定性的容错纠错免责规则。

1.准用性的容错纠错免责程序性规则。生态环境保护容错纠错与免责机制相较于行政处分在调查、决定、救济环节没有其他特殊性，因而容错纠错免责程序能够准用有关的行政处分条例的程序性规则。一是根据职能分离原则划定容错纠错免责调查和决定的人员。根据职能分离原则，容错纠错免责的调查职能与决定职能需要“有权主体”中不同部门或不同岗位的人员来行使，旨在使“有权主体”内部建构彼此制约的科学机制，有效遏制调查和决定中出现腐败问题，彻底防止调查与决定权力过分集中而产生的弊端。 二是根据条件优势原则作出容错纠错免责决定。根据条件优势原则，反之则“有权主体”就应该作出免责的决定；假如当前证据尚且不能证明环保执法人员充分进行容错纠错，那么“有权主体”应该作出不予容错纠错免责的决定。三是根据事后两级审查制度开展容错纠错免责救济。其救济程序为：针对行政处分的容错纠错免责决定的适用救济程序，被追责环保执法人员可以向作出决定的部门申请复审，也可以向其上级部门提出申诉；针对行政处分的容错纠错免责决定适用的救济程序，被追责环保执法人员可以向作出决定的监察部门申请复查，如不服复查决定，可以向其上级监察部门申请申诉。

2.确定性的容错纠错免责程序性规则。虽然生态环境保护容错纠错与免责机制的调查、决定、救济环节能够把行政处分的程序性规则定为准用性规则，然而有关的行政处分条例的当前的程序性规则难以满足容错纠错免责的开启、发布、监督环节的设置需求，亟须设置确定性规则。一是容错纠错免责的开启程序。开启程序是生态环境保护容错纠错与免责机制的第一环节，决定着其后环节的进行。虽然部分地方的规范性文件对开启模式的设置存在差异性，但为了彰显系统审核原则，开启程序设置不仅可以根据申请开启，也可以根据职权开启。生态环境保护行政执法人员根据申请开启容错纠错免责程序普遍基于自利性诉求，检察部门或上级部门根据职权开启容错纠错免责程序旨在保障追责的平等性、公正性和客观性。另外，部分地方的规范性文件对开启时间作出了规定，但为体现全面行权原则，规定相关主体在作出追责决定以前及作出决定之后的一定期限内都可以开启容错纠错免责程序。容错纠错免责的开启程序应该坚持一次用完原则，即一旦有主体开启容错纠错免责程序，其他主体不能再次开启，相关主体不服追责决定的可以借助容错纠错免责救济、监督程序进行解决。二是容错纠错免责的发布程序。容错纠错免责的发布程序需要以公众参与原则为引导。以公众参与原则作为生态环境保护的根本性原则，内在地要求“有权主体”依法发布容错纠错免责决定信息，为公众监督容错纠错与免责机制执行状况提供方便。容错纠错免责决定既需要告知被追责环保人员，也需要向公众发布。尽管《行政处分条例》第46 条等规定了处分决定“在一定范围内发布”，但原则上需要向公众发布全文免责决定书，最大限度扩大发布范围，提高容错纠错免责决定的公开性和透明性，确保公众的质疑权、监督权以及知情权，防止容错纠错与免责机制成为失职环保执法人员的“避风港”。三是容错纠错免责的监督程序。为杜绝程序资源的浪费和异议权的滥用，容错纠错免责监督需要设置“权利克减”程序，旨在“减少权利保护的强度范围，抵制和防范人性之恶”[14]。“权利克减”程序需要科学设置异议审核制度，旨在确保公众、检察机关都可以对容错纠错免责决定保有异议，“有权主体”需要审查异议申请，对于多元主体提出相同事由和相同事实的异议，“有权部门”可以合并审查，实现程序公正基础上的程序经济性。

四、生态环境保护容错纠错与免责机制的适用路径

科学界定“容错纠错”、合理认定免责边界是适用生态环境保护容错纠错与免责机制的核心，为防止生态环境保护主管部门的整体监督职责无限转移给生态环境保护行政执法人员，需要将容错纠错职责中的“职责”划定为岗位职责，不仅给其确定环保执法人员的职责范围，也予其判定环保执法人员的容错纠错免责程度。对于生态环境保护行政执法人员的职责范围、履职程度明确的情况，为便于“容错纠错”的认定，“有权主体”通过岗位职责就能够认定其“有无容错纠错”“容错纠错是否充分”；针对环保执法人员的履职程度、职责范围不清的情况，“容错纠错”认定就较为复杂，需要采用“交叉责任论”认定环保执法人员的容错纠错免责范围，采用“业务评判标准”认定环保执法人员的容错纠错免责程度。

（一）“交叉责任论”的容错纠错免责范围认定

“交叉责任论”指的是部门和部门工作人员之间存在的交叉关系，因此部门工作人员实施的违纪违法和部门实施的违纪违法具有交叉关系，造成部门工作人员担负的法律责任和部门担负的法律责任也出现交叉关系。借鉴“交叉责任论”，在生态环境保护行政执法中基于环保执法人员与单位之间具有交叉关系，因而环保执法人员担负的容错纠错职责与单位担负的容错纠错职责具有交叉关系，造成环保执法人员担负的法律责任与单位担负的法律责任也出现交叉关系。其中，环保执法人员担负的容错纠错职责与单位担负的容错纠错职责的交叉关系具有两层表现：环保执法人员容错纠错职责与单位容错纠错职责具有交叉关系（以下简称“首层交叉职责关系”）和环保执法人员中的“直接责任人”与“第一负责管理人”之间在容错纠错职责上具有的交叉关系（以下简称“第二层交叉职责关系”）。在首层交叉职责关系中，在具体岗位上的环保执法人员“交”到单位之中，获得行为权限的前提是单位赋予其岗位容错纠错职责；发挥行动功能的单位将环保执法人员“叉”进其内，借助环保执法人员的生态环境保护行政执法行动履行单位容错纠错职责。在第二层交叉职责关系中，“直接责任人”的容错纠错职责“交”入“第一负责管理人”的容错纠错职责中，“直接责任人”在“第一负责管理人”的部署下进行容错纠错。通常情形下，“第一负责管理人”担负协同指挥和决定的容错纠错职责，承担制定容错纠错计划、制定容错纠错任务的工作，并协调、配合有关人员执行容错纠错工作计划；“直接责任人”担负具体的容错纠错技术实操职责，按照工作计划执行具体的容错纠错工作。针对环保执法人员容错纠错职责不清的状况，“有权主体”可以采用“交叉责任论”来划定环保执法人员的容错纠错免责范围：一是按照生态环境部以及各地生态环境保护行政执法部门的容错纠错职责，以首层交叉职责关系认定环保执法人员在宏观维度上的容错纠错免责范围；二是按照相关环保执法人员的职责，以第二层交叉职责关系认定环保执法人员中的“第一负责管理人”与“直接责任人”在微观维度上的容错纠错免责范围。

（二）“业务评判标准”的容错纠错免责程度认定

“业务评判标准”指的是高层管理人员决策失误免责，取决于通过以下因素来认定其充分尽到容错纠错义务：一是及时搜集相关信息；二是善意；三是排除私利；四是理性评判达到审慎科学水平[15]。尽管“业务评判标准”出自公司法，但其评判准则具有普遍的适用价值。基于环保执法人员开展的生态环境保护行政执法与高层管理人员开展的公司运转管理在实质层面存在耦合性。借鉴“业务评判标准”并将其创新为认定环保执法人员容错纠错免责程度的要素。一是规范环境保护的日常监管工作。及时搜集相关信息作为业务评判标准的因素，旨在评判高层管理人员能否最大化搜集相关信息并将其作为进行科学决策的依据。这一因素在生态环境保护行政执法中被创新为“规范生态环境保护的日常监管工作”，内在地要求环保执法人员规范进行实地查验、环境监测、整理信息、公开信息等工作，实现生态环境保护监管工作的动态化和精准化，以搜集正确、全面的生态环境保护监管信息，将它作为进行生态环境保护行政执法行动的基础。二是对生态环境保护监管错误信息的不知情。“善意”作为业务评判标准的因素，指的是“主体对于值得信任的事实表象与现实不符情况的不知情”[16]，旨在评判高层管理人员对造成错误决策的及时搜集相关的信息之错误是否不知情。这一因素在生态环境保护行政执法中被创新为“生态环境保护监管错误信息的不知情”，把它作为环保执法人员容错纠错免责程度认定的关键因素。环保执法人员“对生态环境保护监管错误信息的不知情”指的是因为下级部门、企业等隐瞒事实真相、谎报信息造成生态环境保护监管信息出现错误，按照当下的科技水平并不能发现这些信息的错误，环保执法人员基于对这些数据信息的信任仅仅依靠其具备的知识并不能发现信息的错误。三是保障环境的公益性。“排除私利”作为业务评判标准的要素，旨在评判高层管理人员所作出的错误决策是不是以实现公司利益最大化为出发点。“排除私利”这一因素在生态环境保护行政执法中被创新为“保障环境的公益性”，把它作为环保执法人员容错纠错免责程度认定的核心因素。“保障环境的公益性”是指环保执法人员开展生态环境保护行政执法的目标是确保环境的公益性，不仅能体现为预防环境污染和修复环境破坏，也能体现为保护生态环境资源进而充分发挥环境功能，使生态环境资源开发符合正常用途。四是容错纠错达到审慎科学水平。“理性评判达到审慎科学水平”作为业务评判标准的因素，旨在评判高层管理人员作出错误决策是不是达到理性的审慎科学标准。这一因素在生态环境保护行政执法中被创新为“容错纠错达到审慎科学水平”，把它作为环保执法人员容错纠错免责程度认定的重要因素。“容错纠错达到审慎科学水平”指的是生态环境保护行政执法人员需要与其他具备专业知识的人一样审慎使用职权，根据理性选择符合生态环境保护的正确行为，“推动我国环境问责制度日臻成熟”[17]。

结 语

生态环境保护容错纠错与免责机制的建构是一项兼具复杂性和艰巨性的系统工程，既涉及建构诉求的证成、理论根基的阐释，又涉及程序法、实体法根据的立法建构及适用路径的展开。对生态环境保护容错纠错与免责机制开展整体性建构，需要实现理论与实践的融合统一，实现实体与程序的彼此支撑，实现规范与适用的同向同行，方能使这一机制在理论维度得以证成，在实践维度得以适用，从而进一步科学地追究环保执法人员的责任，形成科学容错纠错的良好氛围，鼓励环保执法人员在生态环境保护行政执法中敢作敢为。