社会经济治理视角下的日本智库的“独特性”

胡 薇

作为亚洲智库建设的先行者和我国的近邻，日本不仅拥有一批在国内外各个领域都颇具影响力的智库，并且其经验对于中国智库的发展起到了不小的启示和借鉴作用。①我国20世纪80年代以来的许多关于智库发展的著作与论文都以日本作为范例，如：徐之先、徐光：《日本的脑库》，北京：时事出版社，1982年；李光：《现代思想库与科学决策》，北京：科学出版社，1991年；夏禹龙、刘吉、冯之浚、张念椿：《论现代“思想库”制度》，《学术月刊》1981年第4期；马振国、包玉珍：《论美、日“思想库”在国家决策中的作用以及如何建立我们国家的“思想库”》，《中国情报学会1982年情报调研学术讨论会论文》1982年第3期。然而，无论是国际社会还是日本国内，在日本智库的评价上却都存在着相当大的争议。一方面，正如许多文献所显示的，国际社会对于日本智库的专业水平印象深刻，日本的一些顶级智库也享有巨大的国际声誉。但另一方面，也有观点认为日本智库先天发育不足，导致其政策影响力有限，②Warren A.Stanislaus，Seeking an Independent Voice：Japanese Think Tanks，Global Asia，10（1），2015，pp.102-106；福川伸次「政策形成過程における日本のシンクタンクの役割」、『シンクタンクの動向』、2002年，https：／／www.nira.or.jp／past／icj／doukou／2002／index.html，2015年1月7日。甚至有激进的意见认为日本不存在真正意义上的独立智库。③在接受笔者访谈的日本学者和智库研究人员中，不少人持有这样的观点；小林陽太郎「代替的政策形成機関としてのシンクタンクの役割」、『シンクタンクの動向』、2003年，https：／／www.nira.or.jp／past／icj／doukou／2003／index.html，2015年1月7日。这种评价上的两极分化在相当程度上是由于日本智库在运营方式和功能发挥上与美欧等其他西方发达国家智库之间存在的差异。日本智库在构成、业务内容、与政府关系等诸多方面都与典型的西方智库形象大相径庭，显得独树一帜，这是与其历史发展过程和所处的政治社会环境密切相关的，而在更高的层面上，它实际上是日本社会经济治理体系特殊性的一个体现。④Ezra F.Vogel，Japan as Number One：Lessons for America，Cambridge：Harvard University Press，1979，pp.41-43.本文拟就日本智库上述“独特性”进行分析，以便更好地理解智库功能与社会经济治理体系之间的关系，破除以欧美发达国家智库体系为标杆的迷思，也为中国特色新型智库体系建设提供借鉴。

在结构上，本文第一部分对日本智库的界定和基本状况做一描述，指出其与西方典型智库的区别；第二部分从日本公共决策体系的特点出发，解释日本智库与政府之间密切关系的成因和影响；第三部分讨论日本泡沫经济破灭后新型智库的出现及其面临的困境；第四部分从智库与社会经济治理体系关系的角度对于日本智库的绩效做出评价，同时反驳西方智库体系背后的观念与理论基础；第五部分讨论日本智库“独特性”对于我国智库建设与发展的启示。

一、日本“智库”的构成与基本状况

在日本，“智库”一词属于外来语，源于英文的“Think Tank”，在日语中被译为“シンクタンク”，但是其定义则并不统一。例如，国立国语研究所在《“外来语”置换提案》中指出，可用“政策研究机构”作为“智库”一词的替换用语，①『見やすいカタカナ新語辞典』、三省堂編修所、2014年、301頁。「シンクタンク」とは、さまざまな領域の専門家を集めた研究機関。社会開発や政策決定などの問題や経営戦略などについて、調査·分析を行い、問題解決や将来予測などの提言をする。2006年（平成18年）国立国語研究所「外来語」委員会『「外来語」言い換え提案』で「政策研究機関」。并将其含义解释为“从事社会问题的调查分析，并旨在解决问题而提出政策建议的研究机构”。与此对照，日本大辞典《广辞苑》中定义“智库”是“汇集各领域的专家，从事政策和企业战略的制定以及提供建议的调查研究组织。头脑集团”。②『広辞苑』、岩波書店、2018年、1501頁。相类似的还有《现代用语基础知识》定义“智库”是“以无形的智力作为资本进行交易的企业或研究所”。③『現代用語の基礎知識』、自由国民社、2019年、1114頁；『現代用語の基礎知識（創刊70周年記念版）』、自由国民社、2018年、1179頁；2017年、1182頁。「シンクタンク（think tank）」とは、無形の頭脳を資本として商売をする企業や研究機関。又如集英社的《国语辞典》描述“智库”是“头脑集团。针对政治、经济、技术开发等，为制定长期计划而开展综合性的调查研究的各领域专家的集团”。④『国語辞典』、集英社、2012年、894頁。「シンクタンク（think tank）」とは、頭脳集団。政治·経済·技術開発などについて長期計画を立てるため、総合的に研究調査を行うさまざまな分野の専門家の集団。从日本辞书对于“智库”的解释来看，日本对“智库”的理解更近似于“咨询”机构，而并未提及西方智库所倡导的非营利性、公共性、独立性。⑤例如，在联合国开发计划署（UNDP）智库报告（United Nations Development Program，Thinking the Unthinkable：from Thought to Policy．The Role of Think Tanks in Shaping Government Strategy：Experiences from Central and Eastern Europe，United Nations，2003）和麦甘的《全球智库报告》（James G.McGann，Global Go To Think Tank Index Reports，Think Tank And Civil Societies Program，International Relations Program，University of Pennsylvania，2020）中，均强调了智库的公共性和独立性，而许多西方学术研究更直接将智库定义为非营利性机构。Peter T.Leeson，Matt E.Ryan，Claudia R.Williamson，Think Tanks，Journal of Comparative economics，40（1），2012，pp.62-77。

实务派对于智库的认定标准也各不相同，例如小池洋次将“非政府部门，与公共政策相关的组织”全部纳入“智库”；⑥小池洋次「政策形成とシンクタンク-日米比較を中心に-」、『シンクタンクの動向』、2002年，https：／／www.nira.or.jp／past／icj／doukou／2002／index.html，2015年1月7日。小池洋次是关西学院大学综合政策学部教授，曾任日本经济新闻社编辑局国际部部长，2000年4月—2006年3月任NIRA综合研究开发机构理事。而福川伸次则具体定义“智库”是“为了健全地运营民主主义社会，基于科学的、跨学科的综合分析方法解析社会的各种问题，提出具有创造性思维的政策、经验和改善建议，并对政策的实施和企业的经营做出评价的机构。独立于政府、面向未来、关注政策、坚持理论研究，都是智库的关键要素。智库应兼具学术研究机构、行政机构、企业以及新闻机构的职能，提出基于理论的政策研究和战略建议”。①福川伸次「政策形成過程における日本のシンクタンクの役割」、『シンクタンクの動向』、2002年，https：／／www.nira.or.jp／past／icj／doukou／2002／index.html，2015年1月7日。福川伸次现任东洋大学理事长、地球产业文化研究所顾问，曾历任大平正芳内阁总理大臣秘书官、通商产业省（现经济产业省）贸易局局长、通商产业大臣官房长、通商产业省产业政策局局长、通商产业省事务次官等职，引退辞职后历任株式会社神户制钢所副社长、副会长，以及株式会社电通综研社长等职。还有把智库分为广义和狭义加以界定的情况，广义的智库是指“进行公共政策相关调查研究的团体”，而狭义的智库则限定为“非营利性的、民间的、独立的政策研究团体，并对公共政策的形成具有影响力”，②小林陽太郎「代替的政策形成機関としてのシンクタンクの役割」、『シンクタンクの動向』、2003年，https：／／www.nira.or.jp／past／icj／doukou／2003／index.html，2015年1月7日。小林阳太郎（已故）曾历任富士施乐株式会社的社长、会长以及国际大学理事长等职，曾任2003年度NIRA综合研究开发机构会长，2000年获得西安交通大学授予的名誉博士学位。显然，后者更接近于西方的智库概念。

现实中，日本智库在组织形式、设立宗旨和目的、人员、资金来源等方面都极具多样性。如果以前面的广义和狭义概念加以区分，那么日本的智库多为广义的智库，严格西方意义上的智库寥寥无几。日本的智库虽多冠名为“研究所”或“综合研究所”，但就整体而言，多是商业色彩浓厚的营利性机构，例如“株式会社野村综合研究所”就是上市公司。从资金来源而言，带有营利性质的智库又大多附设于集团企业的旗下，因此存在受到母公司或集团公司关联影响的情况，虽然此类智库也承接很多政府的委托研究项目，但其业务内容基本上以企业咨询和系统开发销售为主，公共政策方面的业务占比相对有限。另外，“智库”功能与“咨询”功能并存是日本智库的独特性之一，以“株式会社三菱综合研究所”为例，该机构在组织架构中明确划分出“智库部门”和“咨询部门”，同时并行的部门还有“研究开发部门”“公司管理部门”以及“政策经济研究中心”和“营业本部”“海外事业本部”等。③『株式会社三菱総合研究所会社案内』、株式会社三菱総合研究所、2019年。2019年4月11日实地调研获取。各部门之间具有明确的业务划分，原则上，“智库部门”承接财务省、内阁府等政府部门的委托业务，而“咨询部门”则是面向民间客户提供企业援助等咨询业务。④资料来源：笔者对株式会社三菱综合研究所的实地调研访谈，2019年4月11日。

与热衷于政治议题和意识形态的西方智库，尤其是美国智库相比，日本智库总体上显得更为低调和“务实”。很多日本智库不仅在研究选题方面更倾向于具体“技术性”问题和解决方案，也很少在公共媒体上发声，而是选择以内部渠道或专业报告的形式发布自己的研究成果；对于占据了近“半壁江山”的企业智库，常常难以将它们所从事的商业性咨询业务与公共事务研究区分开来。例如，在21世纪初，日本智库体系中81%的职员和70%的研究人员都属于营利性智库，80%的智库研究都是基于合同的委托项目，而委托方则主要是日本中央与地方政府和其他公共机构。⑤Nakamura Madoka，Think Tanks in A Changing Regional Environment，Shun'ichi Furukawa and Toshihiro Menju，editors，Japan's Road to Pluralism：Transforming Local Communities in the Global Era，Tokyo：Japan Center for International Exchange，2003，pp.111-132.这种与企业和政府的密切关系不仅限制了日本智库的活动空间，也在很大程度上塑造了其在社会治理体系中的特殊地位。21世纪之前的日本智库很少开展独立的选题研究，并且所做的大部分研究也都不涉及公共政策议题，85%的研究报告都不对外公开。相形之下，根据日本“公益财团法人NIRA综合研究开发机构”（简称“NIRA”）在1999年对于世界智库的调查，40%的智库宣称其所有的政策报告都对公众开放，另30%的智库宣称其“绝大部分”政策报告都对公众开放。⑥National Institute for Research Advancement，NIRA's World Directory of Think Tanks，Tokyo：National Institute for Research Advancement，1999，p.7.

可以看到，日本庞杂的智库体系中，符合西方以“独立、公益、客观”为标榜的典型智库形象的机构即便存在，也屈指可数，不能不说这是导致对于日本智库复杂评价的重要原因之一。欧美等西方智库通常以非营利组织的形式存在，以标榜其观点背后没有利益动机，但这一点似乎并不在大多数日本智库的考虑之内。与此相应的是，和竭力表现出相对政府的独立性的西方智库相比，日本智库与政府的关系也要更为密切和暧昧。

二、官僚主导的公共决策体系与“依附型”的智库生态

欧美等西方国家的智库经常以政府或政党政策批评者的身份出现，并公开发表其“独立”的政策观点，凸显其作为社会经济治理架构中一“极”的地位。但传统日本智库在此方面远没有那么激进，而是和政府部门保持着良好的合作关系。在二战结束之后相当长的时期里，由于官僚体系控制着公共决策过程，加上相对保守的政治氛围，日本智库的功能主要体现在具体政策制定与执行的辅助工作上，从而不仅影响了外界对于其社会贡献的认知，也形成了独特的智库发展生态。

（一）官僚主导的公共决策体系

官僚在日本的经济与社会治理中一直扮演着主导性的角色，其缘由可以追溯到日本长期的封建传统和明治维新以来为加速现代化进程而采取的政府主导模式。第二次世界大战结束后，日本的军国主义体制崩溃，但是政治体制却没有得到彻底清算。①宋益民：《试论战后日本政治体制及其演变》，《日本学刊》1990年第2期，第29—43页。随着战后经济复兴的进行和政治体制的保守化，官僚（尽管此时已经更名为“公务员”）再次获得了对于经济与社会的主导地位。与此密切相关的，则是日本在二战结束后长期的“超稳定”政治结构。在1955年自由、民主两个保守党合并成为自由民主党（简称“自民党”）并进入所谓“五五体制”之后，自民党开始了长达38年的一党执政时期，并且在国会长期占据着压倒优势，从而发展出了稳固的政党官僚合作架构。

根据日本宪法，在理论上国会是最高立法机关，内阁及其中的官僚只是政策的执行者。但实际上，由于作为国会议员的政治家任期有限，经常发生变动，而官僚的职务则相对稳定，加上经济、社会等领域的治理高度专业化，作为外行的政治家常常难以插手，导致政策决策权逐渐向官僚倾斜。以法案为例，在1960年12月至1983年1月期间，所有提交国会的法案当中，由文官立案的为3 126件，其中2 519件获得通过，比率高达80.6%；而由议员立案的1 766件法案当中，只有319件获得通过，比率为18%。相应地，在此期间国会通过的全部2 838件法案中，由议员立案的仅为1.2%，文官立案的则占8.8%。②中邨章、竹下讓『日本の政策過程：自民党·野党·官僚』、梓出版社、1984年。从上述数据中，不难看出官僚与国会在政策决策过程中的实力对比。

除了促进国会立法之外，官僚还采取各种手段绕过国会的审议过程以实现自己的政策意图。例如，为了避免日本国会的干预，1951年的《日美安全保障条约》是时任首相吉田茂以行政协定的方式签署的，而此后采用行政协定的方式处理国际事务也成为了官僚规避国会干预的常用手段。③郭定平：《论战后日本政党在外交决策过程中的地位和作用》，《日本学刊》2003年第3期，第48—62页。在各政府部门内部的事务上，官僚们更是几乎完全掌握了政策的决定权，可以控制从议题选择到政策实施的全过程。从实践效果来看，外务省、通商产业省等政府部门不仅获得了强大的政策话语权，也在很大程度上有效地实施了其政策构想，以至于很多研究者认为这些官僚机构才是日本最强大的智库。④Akiko Imai，The Evolving Role of Think Tanks in Japan，Japan Spotlight，January／February，2013，https：／／www.tkfd.or.jp／en／research／detail.php？id＝609；Jessica Mackenzie，Arnaldo Pellini，Widya Sutiyo，Establishing Government Think Tanks_An Overview of Comparative Models，The Knowledge Sector Initiative，Working Paper 4，2015.官僚对于政策决策过程的垄断使得外部机构很难对相应的公共政策置喙，而对于公共政策讨论的另一个重要限制是，日本政府极少对公众披露政策决策的细节或其他信息。直至2001年4月1日日本《关于行政机关公开保有信息的法律》①《关于行政机关公开保有信息的法律》（『行政機関の保有する情報の公開に関する法律』），简称“《行政机关信息公开法》”（『行政機関情報公開法』），1999年法律第42号，1999年5月14日公布、2001年4月1日施行。实施并迫使日本政府公开相关信息之前，政策信息基本都由中央政府部门所掌握，这也使得外部机构难以参与政策讨论。

（二）日本智库在官僚主导体制下的发展路径

在相当长的时期内，稳定的政治体制和官僚体系对于政府决策过程的主导使得传统意义上的民间独立智库活动空间非常狭窄。一方面，在自民党长期执政的背景下，日本智库不可能像西方政党智库那样依靠政党执政地位的更替来获得实现自己政策主张的机会，从而失去了“自上而下”发挥作用的渠道；另一方面，由于民众政治热情的缺乏和政策信息的封闭性，日本智库也难以通过激发公众对于政策的讨论来影响政府决策，从而失去了“自下而上”发挥作用的渠道。这种“两头被断”的政治环境显然极不利于独立智库的生存，也是日本民间智库至今力量孱弱的重要历史根源。②沈希：《日本智库需要更大发展空间——专访日本东京财团理事长秋山昌广》，《第三届全球智库峰会会刊》2013年。依赖政府外包研究项目或者所属企业与政府有密切关系的智库更接近于官僚的“技术型助手”的角色，具有相当高的专业研究能力，却不像欧美智库那样表现出鲜明的政见观点。

不过，尽管官僚体系在政策决策中的主导地位极大地挤压了民间独立智库的生存空间，却给其他类型的智库提供了发挥作用的机会。政府部门雄心勃勃的政策构想意味着从规划到实施的大量繁琐工作，但政府官员的精力和时间则是有限的，因此必须借助其他力量来完成这些任务。为了实现这一目的，许多政府部门成立了自己的研究机构。如1958年成立的“独立行政法人日本贸易振兴机构亚洲经济研究所”，由通商产业省主管，不仅其会长、所长及监事都由通商产业大臣任命，年度调研计划、资金计划、预算也都由通商产业大臣审核批准。③徐之先、徐光：《日本的脑库》，第29页。再如1959年成立的“公益财团法人日本国际问题研究所”，首任会长由时任首相吉田茂亲自担任，是外务省的外围机构。除了此类下设的研究机构之外，政府部门还经常将相关的研究任务交给所管辖企业的研究机构，而后者则将这类研究看作强化与政府关系以及在相关政策中体现自身利益的好机会。在企业社会责任之外，这种动机是许多企业智库承担公共事务课题的一个重要原因。例如，在政策制定过程中，日本政府部门极为重视国际经验的借鉴，而相应的研究支持通常由相关领域的智库来提供。这类研究不需要很高的原创性和理论深度，但是需要保证所提交信息的精确性和相关性，这正好是日本智库自“满铁调查部”以来的传统优势。④Ezra F.Vogel，Japan as Number One：Lessons for America，pp.41-42.由于绝大多数此类研究都是“命题作文”，其成果很难体现智库自身的政治观点，而更多的是政策技术层面的内容。相应地，这些企业智库的地位也更类似于政府部门的“助手”或“承包商”，而不是平等讨论的合作伙伴。

客观而言，日本政府并非不重视智库对于公共政策的作用，或者忽视来自政府之外的声音，相反，很多具有远见卓识的政治家和官僚都是智库建设的倡导者，这其中的典型例子就是吉田茂一手创立的“公益财团法人日本国际问题研究所”和1974年田中内阁基于《综合研究开发机构法》⑤《综合研究开发机构法》（『総合研究開発機構法』），1973年法律第51号。建立的“综合研究开发机构”（2011年2月1日变更为公益财团法人，2016年6月13日更名为“公益财团法人NIRA综合研究开发机构”）。NIRA经常被称为日本智库的“总管”，⑥徐之先、徐光：《日本的脑库》，第17页。其成立的目的是为了更好地对智库活动加以协调，使之服务于日本的政府政策研究。因为其由政界、商界、学界和地方公共团体的知名人士共同发起，产官学共同出资设立的背景，NIRA得到了社会各界的认可，卓有成效地扮演了智库枢纽和政府与智库之间协调人的角色，围绕着政府关心的议题将诸多非官方智库组织在自己周围，并且强有力地影响甚至塑造着它们的发展空间。从NIRA成立直至日本经济政治形势发生剧变的20世纪90年代中期，日本智库的发展经历了几次浪潮，无论数量和成果都获得了大幅增长。根据NIRA的统计，从1976年到1996年，日本智库的数量达到237家，较1976年增长了4倍，智库研究成果为449项，较1976年增长了约6倍。不过，在这一繁荣景象的另一面，NIRA也承认了日本智库公益性、独立性不足的缺陷和政策影响力非常有限的现实。①National Institute for Research Advancement，NIRA's World Directory of Think Tanks，Tokyo：National Institute for Research Advancement，1996，pp.5-12.总体来看，日本智库高度地依附于政府部门而运作，而在官僚主导的公共政策体系下，这是一个无法破解的格局。

三、非传统智库的兴起及其困境

20世纪90年代初，日本泡沫经济破灭，开始了“失去的二十年”。1993年，自民党在众议院选举中惨败，自1955年以来首次失去执政党地位。随着以“小政府”和“官退民进”为方向的政府结构改革，官僚对于企业的行政审批制度和行政指导制度被废除，特殊公团法人的民营化则进一步切断了官僚体系干预经济的途径，官僚体系的政治权力被大大削弱，不得不由政策制定者转向政策执行者的角色。②赵铭：《当代日本政治中的官僚——以国家发展模式转换为视角》，《日本问题研究》2008年第2期，第60—64页。经济与政治的巨大震荡不仅冲击着日本社会，也改变了日本智库的生存环境和发展策略。

（一）民间独立智库与地方智库的兴起

二战之后稳定的政治体制和官僚体系主导的一个伴生物就是民众参政热情的不足。在这一时期，尽管也有由于环境、外交问题等引发的社会抗争，但总体上由于经济的高速增长，民众对于生活现状较为满意，不愿发生激烈变动，③鲁义、刘星华：《日本的新中间阶层及其政治状况分析》，《日本学刊》1987年第5期，第30—34页。加上日本政治生活的封闭性，民间缺乏参政渠道，导致了民众对于参与政治缺乏热情。在这种情况下，尽管日本也曾尝试引入欧美的智库模式，④Raymond Struyk，Learning from the U.S.and European Experience，Raymond J.Struyk，Makiko Ueno，Takahiro Suzuki，eds.，AJapanese Think Tank：Exploring Alternative Models，Washington，DC：Urban Institute，1993，pp.31-55.如日本财团与笹川和平财团1991年资助美国城市研究所（Urban Institute）组织国际论坛来推广西方智库的理念，却由于缺乏相关的制度环境而收效甚微。⑤Jeffrey Telgarsky＆Makiko Ueno，Introduction：Think Tanks in a Changing Japan，Jeffrey Telgarsky＆Makiko Ueno，eds.，Think Tanks in a Democratic Society：An Alternative Voice，Washington，DC：Urban Institute，1996，p.5.随着政治生态与社会经济环境的改变，日本智库在20世纪90年代后期开始对长期以来官僚主导下的行政体制进行反思，在以“政治主导”代替“行政主导”的“脱官僚运动”推动下迎来了“第四次智库发展潮”，其重要特征就是民间独立智库的迅速崛起。这一时期具有代表性的智库包括“国际研究奖学财团”（1999年更名为“东京财团”，2018年2月改组并更名为“公益财团法人东京财团政策研究所”）及“21世纪政策研究所”“市民立法机构”“社团法人构想日本”“21世纪政策构想论坛”“藤田未来经营研究所”等，都是集中在1997年成立的新型智库，而1997年也因此被称作“民间非营利独立智库元年”。⑥程永明：《日本智库的发展现状、特点及其启示》，《东北亚学刊》2015年第2期，第22—27页。

随着1999年制定的《关于推进地方分权的关联法律的完善等相关法律》⑦《关于推进地方分权的关联法律的完善等相关法律》（『地方分権の推進を図るための関係法律の整備等に関す る法律』），1999年法律第87号，通称“《地方分权一揽子法》”（『地方分権一括法』）。在2000年4月正式实施，日本地方分权进一步加深，国家、都道府县与市区町村的关系发生了巨大的变化，由原来的“上下”与“主从”的关系转变为“对等”与“合作”的关系，⑧董顺擘：《日本自治体智库的发展现状、运作机制、特点及其对中国的启示》，《情报杂志》2018年第8期，第32—37页。地方智库也迎来了新的发展机遇。各地区不仅需要设法自行处理由于中央权力的退出而产生的大量自治事务，而且还面临着“少子化”带来的区域人口竞争问题，这就催生了巨大的政策研究需求。而且与中央政府不同的是，地方的政治生态更为灵活，不仅管理者的选举更为直接，政党间的竞争也更为激烈，使得地方智库有可能扮演类似欧美智库那样的政党智囊角色。并且，由于地方的公共议题与民众更为息息相关，相应的探讨更为热烈深入，也给智库作为公共政策研究和宣传者提供了活动空间。

（二）智库发挥咨政功能的新路径与局限

民间独立智库通常采取非营利组织的形式，追求其政策观点的独立性，并且很多都有自己的意识形态属性，因此它们似乎更符合欧美意义上的典型智库形象。民间独立智库建立的动因多是民众关心的热点问题，如环境污染、气候变化、市民权利，因而拥有较强的群众基础，同时也由于它们的民间性质而缺乏传统智库与政府的密切联系，这就使得它们从一诞生就采用自己独特的方式来介入公共政策。除了开展研究和为政府的政策决策建言献策外，民间独立智库还利用各种媒介通过引导社会舆论、形成民意的方式间接影响政府决策和公共政策活动。例如，东京财团把“政策普及活动”定位为该机构的政策研究活动的一环，除了在网站上刊登文章，开展基础宣传活动外，还召开研究讨论会及议员学习会，向报刊杂志投稿，在电视和广播中发表观点言论，同时邀请相关领域的专家一起进行政策普及活动，以提升智库在民众当中的影响力。

在民间独立智库的带动下，许多其他智库也开始摆脱传统的“闭门研究”的幕僚形象，更为积极地与民众沟通，了解大众的政策诉求，宣传自己的政策观点。公开出版物和研讨会成为日本智库引导舆论和影响政策的重要手段，例如“特定非营利活动法人言论NPO”每年与中国、韩国的相关机构合作实施“民间舆论调查”，举办日本与中韩之间的双边论坛。智库的这些公众交流活动也与政治家们通过公众舆论提高影响力的需求达成了一致，许多日本政要频繁出席智库组织的各种论坛，借助智库平台来提高曝光率和宣传自己的施政理念。例如，日本前外相麻生太郎关于日本外交的“新基轴”观点就是2006年11月30日在日本国际问题研究所主办的专题讲座上通过题为《建立“自由与繁荣之弧”——拓宽的日本外交地平面》的演讲提出的。

不过，尽管日本民间独立智库已经拥有了自己的声音，却远没有构成其智库体系的主流，在实际运作上则依然受制于传统政治体制和资金来源不足等问题。日本至今尚未制定出台类似于美国的税收减免政策等鼓励捐助的法律，日本税法中虽规定了“特定公益增进法人”制度，针对满足法定条件的捐助予以免税，但事实上能被认定为“特定公益增进法人”的智库基本是官方体系的研究机构，民间独立智库几乎与此无缘。除了税收问题之外，日本智库资金来源上的困境也与其在社会治理体系中的尴尬地位密切相关。由于长期以来相对封闭的政治运行模式，日本罕有对于公共政策的公开辩论，从而难以体现智库的作用，缺乏内部“人脉”的“草根”智库要想真正影响政策也困难重重。在这种情况下，公众不仅缺乏通过智库参与公共事务的热情，更看不到资助智库对于改变政府决策的现实性，①朱荣生：《民间智库对日本外交的影响——以东京财团为主要对象的分析》，《日本研究》2016年第2期，第16—27页。这迫使没有官方和企业背景的智库只能走营利生存的道路，而追求观点独立与财务独立的民间智库则因此陷入资金瓶颈。因此到目前为止，日本始终没有发展出类似欧美的独立智库体系和相应的“思想市场”。

四、日本智库在社会经济治理体系中的角色及其绩效

（一）智库在日本社会经济治理体系中的角色

回溯日本智库的发展历程可以看到，对于其社会绩效评价的两极分化实际上体现了日本智库高度的专业技术能力与（西方视角下）社会角色之间的反差。正如我们在日本智库的定义部分所述及的，在西方理念中，独立性与非营利性是智库的核心特征，因此，卓越的智库应该具有从外部影响甚至制衡政府政策的能力，但是这种地位对于传统的日本智库而言既不可及，也不是它们所追求的目标。至少在20世纪90年代之前，绝大部分的日本智库都更类似于政府的“下属”或“助手”，而很少扮演外部批评者的角色。显然，这类智库即使拥有再精深的专业素养，也很难得到西方同行的高度评价。事实上，如果留意西方学者对于智库的实证研究也可以发现，他们明显地更偏爱那些具有意识形态倾向或者偏重社会活动的智库，而对于智库的实际研究能力和成果质量反而不是那么关注。①James G.McGann，Global Go To Think Tank Index Reports；Jesper Dahl Kelstrup，Quantitative Differences in Think Tank Dissemination Activities in Germany，Denmark and the UK，Policy Sciences，50（1），2016，pp.125-137.

关于智库社会角色的上述西方视角根植于其关于社会治理体系的理念，即直接面对公众的政策竞争。在这种社会治理体系中，智库作为政府之外的政策研究主体，为持有不同政策观点的政党或政客提供智力支持。这种语境下智库的“非营利性、公共性、独立性”是三位一体的。智库的非营利性通常被认为基于公共物品理论，即智库提供的公共政策研究是具有高度外部性的公共物品，因此无法通过边际定价原则进行交易以获得补偿，需要以其他方式获得财务资助。②Diane Stone，Think Tank Transnationalisation and Non-Profit Analysis，Advice And Advocacy，Global Society，14（2），2000，pp.153-172；谭锐、尤成德：《基于经费收支视角的智库组织治理：中美比较》，《中国软科学》2016年第11期，第22—31页。但是这种观点的隐含前提就是智库的“公共性”，也即研究成果直接面向公众，因为公共政策是公共物品并不意味着制定公共政策过程中涉及的所有研究活动也都是公共物品，正如政府有提供交通基础设施的义务并不影响施工队获取工程报酬。只有在智库研究成果直接面对公众发布的情况下，这些研究才构成严格意义上的公共物品，否则它们只是用于生产公共物品的中间产品。相应地，这里智库的“独立性”主要是相对于政府而言的，并不排斥智库与其他机构或团体之间可能具有的利益关联。

相形之下，二战之后相当长的时间里日本的社会经济治理模式则是“封闭型”的，即公共政策从思想孕育、制订计划、付诸实施到评估修正的全过程几乎都在政府内部完成，即使有类似审议会制度这样的机制引入外部专家或利益相关主体进行政策讨论，也是在政府主导下进行。在这种模式下，智库不可能成为与政府地位对等的政策研究主体，而更多承担了人才培养与储备、决策咨询的功能，并且在某些不便政府直接出面的场合以“独立”的名义进行对外交流。在公共政策方面，日本智库研究成果的直接客户基本都是省厅或者作为利益相关者的企业与行业协会，而后者影响政策的途径仍然是政府。这种缺乏公开性与公众参与的政策形成机制显然与西方的社会治理理念大相径庭。正由于此，虽然在二战结束后日本是西方国家的政治盟友，但是却并没有在社会制度上被看作他们的同类。尽管有西方学者提出现代社会存在多种形式，但日本仍被看作“不成熟”的社会形态。③Volker H.Schmidt，How Unique Is East Asian Modernity？Asian Journal of Social Science，39（3），2011，pp.304-331.西方国家一直对于日本“过于”稳定的政党格局和政府对于经济的强力干预颇有啧言，在日本经济高速增长时期，这类批评被其经济绩效所压制，而在泡沫破灭后，上述公共政策决策体制则被认为应该为错误负责，④Peter F.Drucker，In Defense of Japanese Bureaucracy，Foreign Affairs，77（5），1998，pp.68-80.并且也顺带着抹去了日本智库在其中的贡献。

（二）日本智库的绩效与社会贡献

客观而言，日本政府对于经济与社会的强势干预确实存在很多弊端，也抑制了日本智库在某些方面的发展，典型的例子就是以“英国皇家国际事务研究所”为模板建立的日本国际问题研究所，在相当长的时间内为西方世界所知的却主要是其对于社会主义国家的情报搜集与研究工作。但是，这种社会经济治理机制上的差异并不能否定日本智库在公共政策上的贡献。一方面，日本与西方的智库角色并不像理论上那么泾渭分明。在日本不乏智库直接为政治家和公众提供决策支持的例子，如日本政策研究中心就与自民党关系密切，并且有着自己鲜明的意识形态，反过来，被作为日本智库重要特征的营利性导向和与政府的密切关系在西方国家也同样普遍存在。①如大部分德国智库依赖政府拨款生存，50%的智库完全依靠公共资金，一般由联邦政府和州政府共同承担；25%的智库依靠公共资金和私人资金；只有25%的智库完全依靠私人资金。刘潇潇：《德国智库的运营机制及启示》，《中国社会科学评价》2017年第2期，第111—124页。另一方面，直接面向公众的政策决策机制的优越性也缺乏有力的理论与实证支持。由于现代社会经济议题的复杂性，普通公众很难理解相关的专业讨论，更难以对不同观点的可信度做出正确判断，在这种情况下，以公众为直接客户的“思想市场”的运作效率是相当可疑的，2020年新冠肺炎疫情下西方社会的糟糕应对就是一个例子。许多实证研究也显示，西方意识形态主导的智库对于公共政策的影响其实非常有限。②Peter T.Leeson，Matt E.Ryan，Claudia R.Williamson，Think Tanks，Journal of Comparative Economics，40（1），2012，pp.62-77.

值得注意的是，尽管在20世纪90年代之前日本智库的生存空间由于官僚对于公共政策的主导地位而受到很大挤压，但日本智库在经济社会政策方面贡献最为突出的却恰恰是在这一时期，尤其是20世纪60年代至80年代。③这也是笔者在对日本智库进行访谈时经常听到的观点。这一时期日本智库的研究活动为日本的产业、经济和社会发展计划提供了有力的支撑，“环太平洋合作”构想、“技术立国”战略、“综合安全保障”战略等都来自于这一时期的日本智库之手，这些战略不仅塑造了日本之后数十年的发展道路，而且产生了重要的国际影响。根据NIRA的统计，在1975年—1980年期间，日本智库完成的研究报告达1 200余件，覆盖了政治、经济、资源、文化等各个领域。④徐之先、徐光：《日本的脑库》，第12页。在20世纪90年代之后，随着日本经济社会体制的变化，尽管在外交等领域日本智库仍有高光表现，⑤在《全球智库报告》（Global Go To Think Tank Index Reports）含美国世界智库排名（Top176）里，日本国际问题研究所（JIIA）排名第13位，是排名最高的亚洲智库，亚洲开发银行研究所（ADBI）排名第24位，公益财团法人中曾根康弘世界和平研究所（IIPS）排名第117位，防卫研究所（NIDS）排名第138位。但在国内政策上的影响力似乎反而减小了。究其根本原因，这种变化是日本政府的经济与社会控制力弱化的结果。在一个更为倾向自由市场机制的社会中，尽管智库可以得到更大的活动空间，但其政策贡献却可能显著低于“有为政府”积极发挥作用的体制，这也是不同社会经济治理模式下智库社会绩效的一个悖论。

五、日本智库“独特性”对于我国智库建设与发展的启示

从中国的视角出发，日本智库的“独特性”并不是那么鲜明，其形态对于我们甚至颇为“亲切”。回顾国内关于日本智库的研究，不少学者都意识到了日本智库相对于欧美智库的“独特性”，不过这种“独特性”并不包含贬义，很多情况下还是正面的。在早期，国内学者对于日本智库的兴趣更多地是在其专业技术能力，尤其是情报收集能力和对于政府决策的支持上，⑥徐之先、徐光：《日本的脑库》；马振国：《日本科技情报工作及其对我国的借鉴》，《情报学刊》1984年第4期，第30—32页；杨子竞：《从满铁调查部到野村综合研究所：日本脑库的演变》，《情报资料工作》1995年第4期，第41—43页。并没有从更为广泛的智库功能的角度来考察其特征。随着中国经济体制改革的进行和政策支持研究的兴起，一些学者开始从更为宽泛的视角来审视日本智库，兴趣点不仅在技术方面，还扩大到了智库在社会发展中的作用，⑦李光：《日本思想库组织形式浅析》，《科学管理研究》1985年第4期，第36—38页。也有学者注意到了日本智库相对于西方智库在体制和社会功能上的特殊之处，包括其影响政策的途径、营利性和在经济与政治上作用的不平衡等。①丁敏：《日本头脑产业——Think Tank研究》，北京：社会科学文献出版社，2004年，第116页。我国学者从现代意义智库功能角度出发对于日本智库进行研究，并且试图从社会体制环境上理解其特点则主要是在近十年之内，②刁榴、张青松：《日本智库的发展现状及问题》，《国外社会科学》2013年第3期，第79—88页；张勇：《日本战略转型中的对外政策智库》，《外交评论》2015年第6期，第139—164页。尤其是在2015年中央政府对于智库建设的倡导掀起智库研究热潮之后。

显然，对于日本智库“独特性”的认知过程不仅反映了我国学者对于智库功能理解的不断深入，也和中国经济与社会体制的转换密切相关。在相当长的时间内，国内学者对于日本智库存在问题的认知主要来自于日本智库自身的反思和总结，③尹小平、禹森：《试论日本政策研究机构的困境与出路》，《现代日本经济》1999年第3期，第19—22页。但是其制度背景和对于我国的政策含义则并不清晰。直到我们对于“智库”这一概念背后的理念和各国的智库生态有了更为深入的了解，日本智库的“独特性”才在与西方智库的对比中凸显出来，并且在一定程度上成为了检视我国智库发展的一个参照系。

不过，在认识到日本智库“独特性”的同时，需要警惕的是我们可能会进入另一个误区，就是认为存在着“普适”的智库模式，并且以此为标准来发展我国的智库。正如“上层建筑必须适合经济基础”这一基本规律所昭示的，在每种智库模式的背后，实际上反映的是不同的社会经济治理体系，离开这一点来讨论智库的特征或智库的社会绩效都是片面的，甚至会产生严重的误导。既然由于体制差异，西方智库运行模式并非我国智库体系建设的目标，④如我国一些学者已经指出的，西方各国的智库运行模式本身存在很大差异，难以一概而论。那么日本智库的“独特性”也不是需要避免的问题，更需要注意的是这些“独特性”的形成机制和它们对于智库社会绩效和发展可持续性的影响，从而能够更好地理解智库与经济社会体制之间的互动关系，在我国的特定时代背景下，实现智库功能的优化和社会经济治理绩效的最大化。

进一步地，日本智库的“独特性”也为如何理解智库与政府之间的关系提供了启示。在欧美模式下，智库经常以政府批评者的身份出现，并且通过公众舆论市场中的竞争来获得影响力。但正如前文所分析的，这种智库体系的合理性并没有扎实的理论和经验证据作为支持，并且在很大程度上具有欺骗性。在形式上保持相对于政府的独立乃至批评姿态也许有助于智库获取民众的同情和支持，但是对于公共政策的改进和实施并无助益。相反，日本智库与政府部门的密切配合则在许多重要决策中发挥了积极作用。同样，在中国特色新型智库体系的建设中也需要摆正智库与政府之间的关系，坚持党的领导，统筹协调社会经济治理机制中的各个部门，以充分发挥其互补功能。

日本智库的“独特性”给我们的另一个启示是，智库需要有自己的比较优势和扎实的技术能力。尽管20世纪60年代至80年代日本的智库体系乃至社会经济治理结构一直受到西方的诟病，但日本经济和国力的高速增长正是发生在这一期间，日本智库也以其在情报收集和政策分析上的强大实力赢得了西方世界的关注和尊重。即使西方的学者对于日本智库体系并不认可，但日本国际问题研究所、野村综合研究所等日本智库在世界上仍然具有重要的影响力。对于我国的智库发展而言也是如此，智库首先需要建立起足够的技术能力，才能谈得上后续的声誉和“特色”。因此在中国特色新型智库体系的建设中，也需要先打好基础，培养智库在思想孕育、政策咨询、人才培养、公众沟通等方面的基本能力，避免空谈“体制”和“特色”。