党内法规制度建设的逻辑理路

梁振涛 高 建

(天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387)

党内法规制度作为中国共产党立党管党治党的制度资源，始终是党的建设的重要内容。党内法规制度因党而生，因党的建设发展而兴，可以说，党内法规制度建设的历史就是一部党的建设史。中国共产党成立时，把马克思主义党内规章制度思想本土化，提出党内法规概念，用党内法规建设组织严密、纪律严明的无产阶级政党。夺取全国政权后，中国共产党为巩固执政地位、实现领导全国的局面，积极探索党内法规制度建设的新路子，制定了一系列关于党的领导与党的建设方面的制度。进入新时期，中国共产党通过恢复与强化党内法规制度在党建中的地位与作用，积极用制度管党治党，开启了党的建设的新的伟大工程。走进新时代，中国共产党立足于党和国家事业发展全局，坚持全面从严治党、依规治党，全面开启党内法规制度高质量建设模式，推动党内法规制度建设、依规治党进入高质量发展新阶段。本文基于党内法规制度建设的历史，从理论、实践、时代三个方面对党内法规制度建设的逻辑理路进行探析，进而为新时代党内法规制度建设提供行动策略与启示。

一、党内法规制度建设的理论逻辑：马克思主义经典作家规章制度建党思想及其中国化

马克思主义经典作家关于规章制度建党的重要思想为党内法规制度建设提供了理论来源。尽管马克思主义经典作家没有明确表述党内法规制度的相关概念和理论，但都把政党建设与规章制度、法律紧密联系起来，在其经典文献中对党的纲领、章程、纪律、决议、条例等进行了论述，体现出党内法规制度最初具有的精神实质。这些重要论述不仅成为中国共产党党内法规制度建设的理论基础，而且被中国共产党进一步本土化运用与发展。

第一，马克思主义政党构建的理论任务是制定纲领和章程。政党的纲领和章程是政党建设与发展的根基。无产阶级政党的纲领决定党的本质，集中体现党的政治认同和政治意识，是维护党内团结统一、整合社会力量、获取人民支持的思想基础和制度保障。马克思主义认为，一个不能制定与实施政治纲领的党，是无法成为全国性的政党，无产阶级建党要有自己的纲领，因为政党的纲领是政党发展水平的象征，政党“制定一个原则性纲领(应该把这件事推迟到由较长时间的共同工作准备好了的时候)，这就是在全世界面前树立起可供人们用来衡量党的运动水平的里程碑”[1](P426)，并且人民可以通过它来判断这个党是否为全国性的政党。《共产党宣言》是首部马克思主义政党纲领，是科学社会主义理论与无产阶级建党实践相结合的产物，它为世界各国的共产党制定纲领提供了基本准则。列宁在俄国制定了无产阶级政党纲领和组织章程，认为无产阶级政党必须把纲领作为党建的行动指南，巩固党内统一的思想。马克思主义政党的奋斗目标是建立无产阶级统治和实现共产主义，这就要求无产阶级政党不仅要有自己的纲领，还要有共同章程。共产主义同盟作为首个无产阶级政党，用《共产主义者同盟章程》规定无产阶级政党的目标，明确无产阶级政党的生活原则、组织制度、入党资格等，要求党员的活动意图必须与党的目的一致，党员要服从党的一切决议、保守党的秘密和接受党的领导。列宁认为，政党首先要制定党的章程，因为章程是“关于党组织的形式和准则的总的决议”[2](P145)，是民主集中制原则的集中体现。如果无产阶级政党没有章程，就无法履行历史使命。因此，无产阶级政党一定要有自己的党纲，有了党纲才能培育政党意识，才能依据客观事实制定党的章程，巩固党的先进性。

第二，马克思主义政党党内规章制度具有法的效力，是维护党的纪律与权威的根本保证。首先，党内规章制度是党内行为规范，具有强制约束力，它主要由党的章程、纲领、决议、条例等组成。无产阶级政党通过制定党内规章制度约束党组织与党员，以此增强党的凝聚力和革命性，完成党的奋斗目标。马克思、恩格斯认为党内规章制度不属于法律，但在特殊条件下，政党使用法律概念，只是说明党内决议的效力类似于法律，在党内具有普遍约束力。如果“一个党丧失了作出有约束力的决议的可能性，它就只能在自己的活的、经常变化的需要中去寻找自己的法规”[3](P395)。马克思把总委员会的决议称为政党的最高判决，认为它的效力优先于地方性的章程条例，是党活动的法权依据。恩格斯把党的章程条例作为第一国际的唯一“法律”，因为这些法律是在工人们的代表大会上制定的，是全体工人承认的，并且可以约束他们的行为。列宁把党章作为指引人民做事的法令，强调党的代表大会是党的唯一立法机关，只有它才能制定党内决议和党内重要法规，全党必须在实践中维护党的决议，无条件执行党制定的准则和决定，如果党的决定没有被党中央新的决定所替代，它在党内仍然具有法的效力。其次，党内规章制度是维护党的纪律与权威的根本保证。党的纪律与权威是马克思主义政党区别其他政党的标志，是彰显其独特政治优势、获取强大动力的关键。马克思通过制定章程明确党的纪律，强调保持党的纪律的极端重要性。列宁也强调“无产阶级的无条件的集中制和极严格的纪律，是战胜资产阶级的基本条件之一”[4](P181)，是发挥无产阶级组织作用的重要保障。但党的纪律需要用党内规章制度进行维护。党的纲领、章程、决定和其他规范性制度文件是维护和遵守党纪的根本保障，列宁要求党员要遵守党规党纪，否则将受到严肃的惩罚，并建议在党内建立追究违纪党员责任的问责制，若新党员触犯党内法规纪律，其入党推荐人将会受到党纪的处罚。

第三，马克思主义政党党内监督制度是制约党内权力、落实规章制度建党的关键。马克思主义认为，无监督的制度是无力的，无监督的权力是易腐朽的，政党要注重党内监督制度建设，积极开拓党内监督渠道，加强对党内权力的监督。虽然马克思、恩格斯没有提出系统的党内监督理论，但他们通过系列的制度安排，把党内监督的相关理念贯穿于党的建设之中。马克思、恩格斯通过建立党的代表大会制度，明确党内执行机关要接受党内最高权力机关的监管。通过说明党的“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免”[5](P196)，证明选举制度是选举者监督党内公务人员的有效方式。通过坚持集体领导并决定党内事务的制度，实现党内领导集体成员间的相互监督。列宁在马克思、恩格斯监督理念的基础上，提出了党内监督的制度设计。列宁认为监督党内人员对规章制度执行的情况是必要的，并且这种监督不能只停留在口头或理念上，还必须践行在行动上。既要建立专门的党内监督机构去应对党内可能出现的贪污腐败、官僚作风等不良现象，又“要有多种多样的自下而上的监督形式和方法，以便消除苏维埃政权的一切可能发生的弊病，反复地不倦地铲除官僚主义的莠草”[6](P186)，进而确保党的先进性、纯洁性。为此，列宁要求建立中央监察委员会，使党内权力运行时刻处在监管之下，防止权力腐败发生。首先，监察委员会的成员由党的代表大会选出，选出的人员必须对党的代表大会负责，必须是能够认真、严肃执行党内监督使命的高素质人才。其次，监察委员会保持较高的独立性、权威性。监察委员会与党的委员会是平行关系、同等地位，在具体工作中，监察委员会不受其他部门干涉，依据相关监察条例、原则和规定，独立行使监察权。再次，监察委员把党的领导和党的高层机构作为重点监督对象，避免党内出现集权化倾向。在列宁的监督设计里，党内不存在不被监督的人员或权力，监察委员会必须参加政治局的会议，检查与政治局相关的文件，并且“这个集体应该‘不顾情面’，应该注意不让任何人的威信，不管是总书记，还是某个其他中央委员的威信，来妨碍他们提出质询，检查文件，以至做到绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办事”[7](P381)。这一制度安排，意在遏制党内集权化倾向。

第四，马克思主义经典作家规章制度建党思想的中国化，是中国共产党党内法规制度建设的根本理论指导。马克思主义经典作家关于党纲党章、党规党纪等相关思想，被中国共产党继承与发展。党的一大、二大分别建立了党的纲领和章程，虽然党章缺乏总纲部分，但明确了党的奋斗目标。七大党章开始有了总纲，明确了党章与总纲结合的模式，此后党的八大至十九大党章都是这种模式，说明党始终把党章和纲领作为党生存与发展的根基。党的历史实践表明，加强党规党纪建设是建党管党治党的重大制度措施，是党夺取革命、建设、改革和新时代伟大胜利的重要法宝。民主革命时期，毛泽东强调，在思想建党的同时，需要制定制度与政策，纠正党内错误思想、规范党内思想教育，巩固思想建党成果。在规范党内关系方面，毛泽东提出党内法规概念，并指出维护良好的党内关系，不仅需要党的纪律，还需要制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动[8](P528)。毛泽东还强调，要用党内法规规范党的组织建设、严明党纪军纪。社会主义建设探索时期，邓小平指出，要从党的制度方面作出调整，实现对党组织与党员的严格监督，事实上，党已经建立了一系列有关党内生活的制度，如民主集中制、党内斗争方法、团结-批评-团结的方法等都是党内法规。改革开放后，党在总结历史经验时，提出了制度建设与改革的重要思想，把制度建设上升到事关党和国家长治久安的高度，推动了马克思主义党内法规制度建设理论的重大发展。在党和国家制度建设方面，邓小平认为制度具有全局性特征，“这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色”[9](P333)。在党法与国法关系上，邓小平强调：“党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[9](P147)因此，党必须重视党内法规制度在管党治党中的地位与作用，必须从制度方面着手加强党的领导、组织和党的自身建设，通过完善党的领导制度、改革党的组织制度、强化党的监督制度，改善党的领导、优化党的干部队伍和提升党的制度执行力。改革开放新时期，党内制度建设的覆盖范围不断拓展，江泽民强调，完善党的各领域制度是新的历史时期党的建设的重大任务之一，要把制度建设纳入党的建设总布局，贯穿于党的思想、组织和作风建设之中。要立足于从严治党，把规章制度建设与思想教育有效结合起来，使治党的方针方略真正落实到教育、管理和监督全体党员的各环节上，进而推动全体党员依章依规办事，严格规范自身行为，这无疑开启了党内法规制度建设的新局面，深化了马克思主义党内法规制度建设理论。进入新世纪，党从加强党的执政能力和先进性建设出发，进一步加强党内法规制度建设和创新力度。胡锦涛依据新形势下管党治党要求，提出建设以党章为根本、民主集中制为核心的党内法规制度体系的目标任务，坚持把制度建设作为党的建设的重要内容和管党治党的重要保证，坚持用科学、有效管用的党内法规制度加强党的思想、组织、作风和反腐倡廉建设，推动党内政治生活、反腐倡廉建设的制度化、规范化，从而实现制度管权管事管人的治党目的。新时代以来，党内法规制度体系被纳入中国特色社会主义法治体系，作为党推进全面从严治党、依规治党实践的制度依据。习近平指出，“没有规矩不成其为政党，更不成其为马克思主义政党”[10](P151)，“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度 ”[11](P61)，必须“构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系”[11](P56)，要重视党内法规制度的作用，把党内法规制度建设作为从严治党的根本之策，坚持依法治国、制度治党与依规治党三者统筹推进、一体建设，同时发挥党内法规制度的整体效能，把权力关进制度的笼子，时刻用制度制约与监管权力、深化党内反腐斗争，用制度严肃党内政治生活、净化党内政治生态，推动新时代党的建设发展。

二、党内法规制度建设的实践逻辑：从规章建党到制度治党

(一)革命时期党主要通过建立党纲党章、党规党纪和党内法规性文件进行党内法规制度建设

革命战争时期，党内法规制度的兴起与发展，为建设组织严密、纪律严明的政党组织，提供了坚实的政治与制度保障。中国共产党成立时就依据自身建设需要，开始建章立制、严肃党纪，使党建与党内法规制度建设紧密联系一起，初步形成了党内法规制度建设实践的基本模式。这一时期，党内法规制度建设实践通过党纲、党章、决议、纪律、决定等形式体现出来，在解决党自身问题的过程中不断推进。

从党成立至抗战前期，党通过制定、实施和修改党章、党规、党内法规性文件，建立了党内最基本的规章制度。1921年党的一大通过首部具有法规性质的《中国共产党第一个纲领》，确立马克思主义为党的指导思想，明确党的名称、性质、宗旨、奋斗目标、组织章程、组织原则、组织纪律和入党资格、程序及党员发展等内容，全体党员完成了在思想、纪律等方面的首次塑造与洗礼，由此，规章建党开始。1922年党的二大制定了党的首部党章，指出中国共产党是无产阶级政党，党的组织原则是民主集中制，党的运动要深入群众，党的组织纪律要突出政治的严肃性。党员如有违反党章或党内决议、泄露党的机密、三个月未缴党费等现象，将给予开除党籍处罚。同时，党的二大通过了《关于共产党的组织章程决议案》《关于议会行动的决议案》等多部决议，意味着党完成了最初的建党任务，党纲、党章、党内决议等党内法规的建立与实施为规章建党奠定了制度根基，党内法规制度建设实践序幕开启。1923年党的三大开始修改党章，制定《中国共产党中央执行委员会组织法》，党内法规理念以“组织法”的形式体现出来。1925年党的四大再次修改党章，制定《对于中央执行委员会报告之议决案》《对于组织问题之议决案》，规定党的组织形式与原则分别是中央集权制和民主集中制，强调党纪建设的重要性和必要性。1927年党制定了《党的组织问题议决案》《政治纪律决议案》《中国共产党中央执行委员会告全党党员书》，着重批判了党内存在的错误思想和不良作风，强调落实违纪从严惩办的执行规则、党员履行绝对服从的义务等内容。此后，依据党的建设需要，党拓展了党内法规建设的内容，通过制定《中央巡视条例》《中央组织局给苏区各级党部的指示信——关于健全地方支部生活的问题》等专门的党内法规性文件，用以加强党的纪律建设，强化党支部的独立性和建设质量。总之，这一期间党内法规制度建设实践和党的建设紧密联系在一起，党依据纲领、党章，制定了党内最基本的行为规范。

全面抗战时期，党内法规制度建设主要是为了解决党内实际问题和加强党的集中统一领导，满足规章建党和革命战争的需求。1938年党的六届六中全会召开，党不仅提出“四个服从”是党内最重要的纪律，又提出了党内法规概念。鉴于张国焘严重违纪事件的教训，毛泽东提出，党需要制定详细的党内法规维护党中央的权威和集中统一领导地位，也需要用纪律教育与法规约束相结合的方式解决党员的思想、行为、纪律等方面的问题，最终确保党内思想一致、行动步调统一。同时，党的六届六中全会通过了《中共扩大的六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织机构的决定》等有关党的领导、纪律和组织方面的法规，基本确立了党内法规具有维护党中央的权威、集中统一领导的功能和增强“四个服从”约束力的重要属性。1940～1941年党制定了用以增强党员干部学习能力的《中央关于干部学习的指示》《中央书记处关于高级学习组组织条例》《中共中央关于增强党性的决定》，要求党员干部加强学习马克思主义理论，积极参与支部组织生活，进而提高党性、坚定政治立场，形成实事求是、忠实朴素的作风。1945年刘少奇作《关于修改党的章程的报告》，提出党的建设和党的制度建设的具体要求，强调用党章和党内法规规定党的基本原则、实际行动方法、组织形式和党内生活准则[12](P316)。进入解放战争时期，党通过颁布一系列党内法规，进一步强化党的领导、严肃党内政治生活和统一党内思想与行动，为党实现全国执政奠定了重要制度基础。

(二)社会主义建设时期党主要围绕全面执政和纯洁性建设需要开展党内法规制度建设

以党内法规制度加强党的先进性和纯洁性建设，是无产阶级政党执政的本质要求，也是中国共产党获取执政地位后的目标指向。建国后，党结合国情与自身地位的变化，坚持以党内法规制度建设巩固党的执政地位，保证党带领人民夺取社会主义革命的胜利。总的来讲，党通过加强党的领导、政治生活、工作作风等方面的法规制度建设，适应当时党全面执政实践和纯洁性建设的需要。

第一，围绕党的领导进行党内法规制度建设，实现党全面领导的格局。1949年党制定《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》《中共中央关于中央人民政府成立后党的文化教育工作问题的指示》，用以划清党与政府部门的相关责任界限，实现党对政府的领导，1951年刘少奇在全国组织会上提出合格党员的八项标准，并将其写入《关于整顿党的基层组织的决议》，用以加强党的基层组织建设和提高党员的基本素质。1954年党制定《关于增强党的团结的决议》，要求党员干部遵守党内规矩纪律，维护党中央统一领导，正确处理党内关系矛盾，以扩大党内民主增进党内团结统一。此后，党又先后出台《关于处理控告、申诉案件的若干规定》《关于处分党的组织及党员的批准权限和手续的规定》《中央监察委员会工作细则》《关于加强党的监察机关的决定》《中国共产党农村基层组织工作条例试行草案》《中国共产党商业企业基层组织工作条例试行草案》等系列党内法规，有效推动了党的领导制度、监督制度和纪律检查制度的建设，为党全面领导政府与企业、城市与农村提供了制度保障。

第二，围绕党内政治生活开展党内法规制度建设，加强党管干部的力度。1949年党依据《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》《中央纪律检查委员会工作细则》建立中央及地方纪律检查委员会，严查党员的政治生活作风。1953年党通过制定《中共中央关于加强干部管理工作的决定》《中共中央关于审查干部的决定》《中共中央关于加强干部文化教育工作的指示》，不断加强党对党员干部队伍的管理、审查和教育力度，严肃党内政治生活。1956年党的八大党章对党组织和党员、党内政治生活有了新要求，提出党要改变以往过于集中领导的习惯，实施民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的领导原则，党组织和党员要自觉反对个人崇拜、命令主义、宗派主义等不良文化风气，通过建立党员干部的教育培训、轮训、任命、考核和党校管理工作的具体制度，推动党内政治生活规范化、制度化。1961年邓小平在中央工作会议上指出，要严肃党的政治生活，不仅要加强马列主义思想教育，还要运用党规党法去严格党的生活。

第三，围绕党的作风建设加强党内法规制度建设，保持党的纯洁性。1950年党依据《中共中央关于在全党全军开展整风运动的指示》，在党内开展整风运动，各级党组织结合工作情况进行自我革命，开展批评与自我批评，整治官僚作风与腐败现象。1951年党为了防止在执政初期出现不良思想，印发了《关于加强理论教育的决定(草案)》《关于精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》。1952～1953年党针对党内存在的腐朽文化可能会危及到党的执政地位和国家的未来，制定了《中共中央关于在“三反”运动中党员犯有贪污、浪费、官僚主义错误给予党内处分的规定》《关于开展反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的指示》，对党内权力异化现象、贪污腐败等各种破坏党的纯洁性的违纪行为，加大惩治力度，用制度维护党的纯洁性。1962～1963年党陆续发布了《关于厉行节约的紧急规定》《中央监察委员会工作细则》《关于严肃处理违法乱纪、腐化堕落等错误和反对特殊化行为的意见(草案)》等多部法规,为保持党的纯洁性、优化生活作风和实现监察委员会工作的规范化提供了制度力量。

(三)改革开放时期党主要围绕管党治党需要进行党内法规制度建设

改革开放时期党内法规制度建设迎来重大发展时期。改革初期，党通过恢复与加强党内法规制度建设重塑党内政治秩序。随着改革开放的深入，党面临新的考验和挑战，开始通过持续加强党内法规制度建设，用制度增强党依法执政、拒腐防变和应对挑战的能力，主要围绕管党治党需要进行党内法规制度建设。

其一，党内法规制度建设的正常化与新发展。1978年党的十一届三中全会强调，要尽快恢复党内正常的政治生活秩序，使党的各项法规制度建设加速迈向正轨并不断发展完善，要严明党的纪律，恢复党的纪检部门及其功能，意味着党的制度建设迎来重大转折，以制度管党治党的新局面即将到来。邓小平指出，制度是根本因素，直接关系到党和国家的命运，在推动党和国家领导制度改革的过程中，既“要解决思想问题，也要解决制度问题”[9](P332)，全党务必高度重视制度建设在党建中的重要作用。也就是说，以制度管党必须要“制定周密的、切实可行的、能够在较长时期发挥作用的制度和条例，有步骤地实施”[9](P341)。 1979年党发布《关于高级干部生活待遇的若干规定》，开始用制度反对干部特权和平均主义原则，标志着制度已成为新时期管党的重要措施。1980年党制定《关于党内政治生活的若干准则》《关于加强党员教育健全党的组织生活的意见》，着力重塑党内政治生活秩序。这些法规的实施，开启了制度管党治党的全面工作，要求全党必须坚决维护党规党纪，认真贯彻党的思想路线、政策方针，自觉抵制错误的思想。党员要加强马克思主义教育和党规党法教育，自觉接受监督，遵守党的政治原则和政治纪律，对于违反党规党纪的成员，要依规依纪进行惩罚。1982年党的十二大修改党章，恢复总纲在体例上的独立布局，增加了对党员干部的规定内容，完成了党章的拨乱反正，在此基础上，党章提出了党的领导原则，把党代会的召开时间和党章的修改程序化、制度化，有效增加了党章的稳定性，保障了党内法规制度建设的常态化。

其二，党内法规制度建设的持续前进与管党治党工作的推进。随着改革开放的深入，党内部分党员开始出现思想滑坡、纪律松弛、作风混乱等问题，党急需通过制度建设推动管党治党工作，解决党内突出问题。1986年党的十二届六中全会强调，建设党的良好作风，思想教育固然重要，制度建设也不能缺少。1987年10月党的十三大指出，党的建设必须依靠制度建设和改革的新路径进行，11月中央政治局通过《十三届中央政治局工作规则(试行)》等多部关于党的领导制度改革的法规。1990年3月党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》提出，党内反腐倡廉建设是获取群众支持、改善党群关系重要措施，党要始终站在人民立场上，把反腐斗争长期进行下去。党的各级纪检监察组织要不定时地检查、监督党员干部的遵纪守法情况，严查群众反映的大案要案，对权色交易、权钱交易等现象要依规惩处，同时严禁执纪执法人员徇私枉法。1990年7月《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》发布，实现了党内法规概念法定化、党内法规制定规范化，意味着党内法规制度建设进入新发展阶段，党对制度建设也有了新的认识。1992年党的十四大把从严治党写入党章，强调党要按照从严治党的要求，加快制定有关党的作风廉政建设方面的法规，次年党制定了《关于党政机关县(处)级以上领导干部廉洁自律“五条规定”的实施意见》。1994年党的十四届四中全会召开，强调要通过制定党内选人用人制度，完善党的监督制度、通报制度、党员权利保障制度、民主评议制度等具体党内法规制度，为制度管党治党创造制度条件。此后，党制定了《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》等基础性法规，推动制度管党治党工作的开展。

其三，党内法规制度层次化、体系化建设。党的十五大至十八大前，党内法规制度建设已涉及到党建的各个领域，层次化、体系化逐渐清晰。1997年党制定了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》《中国共产党纪律处分条例(试行)》《党政领导干部考核工作暂行规定》《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》等具体党内制度，党内法规制度逐渐层次化，主要用以治理官僚主义、享乐主义和违规选拔干部的不正之风，提升党的制度治党信心。新世纪，党的十六大把“坚持党要管党、从严治党”载入党章，把制度建设贯穿党建全过程，胡锦涛在十六届中央纪委第六次全会提出，要“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，提高制度建设的质量和水平”[13](P181)，从此，党内法规制度进入体系化建设阶段。2007年党的十七大要求，要不断拓展党的制度建设覆盖范围，把制度建设贯穿于党建的各领域、各层面。党的十七大后，党部署了关于健全党的领导制度、权力制约监督机制、制度执行监督机制、反腐倡廉制度体系等一系列具体制度体系建设安排，直接推动党内法规制度体系化的形成。党的十八大召开前，初步形成了以党章为根本的党内法规制度体系，主要包括以《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》为代表的党内廉政建设法规制度、以《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》为代表的党的组织建设法规制度、以《党政领导干部选拔任用工作条例》为代表的党员队伍建设法规制度、以《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党巡视工作条例(试行)》为代表的党内监督和纪律处分的法规制度及有关党内法规制度建设的《中国共产党党内法规制定条例》等，为全面推进管党治党工作、规范和保障党的建设提供了较为全面的制度支撑。

三、党内法规制度建设的时代逻辑：新时代依规治党的全面推进

党的十八届五中全会公报提出全面从严治党、依规治党，明确依规治党是依靠党内法规制度管党治党的思想和实践，是党的十八大以来推进全面从严治党战略的新路径。在新的历史方位上，以习近平同志为核心的党中央从管党治党的战略高度出发，更加重视党内法规制度建设，通过全面提升党内法规制度建设质量和速度，建成了比较完善的党内法规制度体系，为新时代深入推进全面从严治党、依规治党实践构筑了坚实的制度基石。

第一，新时代党内法规制度建设不断加大体系构建顶层设计力度，推动科学严谨、系统完备、运行高效的党内法规制度体系加快建成，为依规治党提供制度支撑。2012年《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》颁布，表明党拥有了党内立法的法规制度，从制度方面保障了党内法规制度的建设质量、审查力度与解释效果。2013年党依据新时代党建部署和党内法规制定条例及相关规定，制定《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》，提出要通过五年努力，构建科学严密、系统完备、实施高效的党内法规制度体系，基本建成覆盖全党各领域、适应管党治党实践需要的法规制度体系架构，为全面加强的党的建设、提高管党治党的科学化水平、维护党在中国特色社会主义事业发展中的领导核心地位提供重要保障。2014年党的十八届四中全会坚持全面推进依法治国战略，把党内法规制度体系纳入中国特色社会主义法治体系，意味着党内法规被赋予法治内涵。同时，全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要健全制定党内法规的机制，提高党的法规备案审查强度和解释力度，加快构建配套齐全的党内法规制度体系。2016年《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出构建“1+4”模式党内法规制度体系的要求，2017年党印发了指导党内法规制度建设的《关于加强党内法规制度建设的意见》，强调落实依规治党，完善以党章为根本，以规范党的各级主体的组织法规制度、落实党全面领导国家治理的领导法规制度、保持党先进纯洁性的自身建设法规制度和培育党内良好政治环境的监督保障法规制度为主体框架的党内法规制体系。同年10月党的十九大报告提出“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”[14](P53)，为党内法规制度体系建设指明了方向。2018年党制定第二部关于党内法规制度建设整体规划设计的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》，从多方面强化党内法规制度建设的整体设计，提出以党的政治建设为统领，全面加快建成以党章为根基、其他法规为主体、涵盖党的领导与党的各领域的党内法规制度体系，着力增强党内法规制度的建设质量、执行力、整体性、协同性和系统性，表明党内法规制度建设的顶层设计工作开始常态化。2019年《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》发布，党内法规制度建设在强调系统谋划的同时，开始注重制度的执行责任体系建设和整体效能发挥，2020年《法治中国建设规划(2020-2025年)》着重强调依靠完善的党内法规制度体系推进依规治党。

第二，新时代党内法规制度建设不断适应治党实践需要，坚持纪法分开、纪严于法、纪法衔接和与时俱进的制度建设理念。党纪与国法都是治党治国的制度资源，而党的性质、地位、初心和使命决定党纪严于国法。党的十八大后，随着全面从严治党、依规治党实践和国家监察制度改革的深入推进，要求党内法规制度建设必须注重纪法之间的有效贯通与衔接及自身的与时俱进。一方面，坚持纪法分开、纪严于法，既是新时代党内法规制度建设的理论成果，又是依规治党实践长期坚持的制度理念。这一理论成果和理念主要体现在2015年《中国共产党纪律处分条例》中：一是围绕治党和党的先进性、纯洁性建设需要，将《中国共产党纪律处分条例》与国家法律重合的部分进行删除，坚持纪法分开，如与刑法规定重合的内容，不再单独出现在党纪中。二是把党内法规制度关于党纪的规定整合为党的六大纪律，作为从严治党的标尺和党员群体不能触碰的行为底线。随着依规治党的深入推进和国家监察法的实施，纪法之间需要实现贯通，2018年新的《中国共产党纪律处分条例》在坚持纪严于法的思想下，完善了纪法衔接的有关条款，如《中国共产党纪律处分条例》与国家监察法关于职务犯罪相关内容的规定之间的衔接，若发现违纪违法的党员，应先给予党纪处分，再移交国家司法部门依法处理，这反映出纪在法前、纪法贯通、纪法衔接的建设理念。另一方面，立足治党实践，对现有的党内法规制度进行集中清理，实现党内法规制度的与时俱进。习近平总书记指出，“制度不在多，而在于精，在于务实管用”[15](P130)，“不适应新形势新任务要求的，该修改完善的就修改完善，该废止的就废止，该制定新的就制定新的”[15](P125)。因此，党内法规制度体系依据管党治党实践需求的变化而不断更新升级。2012年，党分两个时段对改革开放以来和建国至改革开放前的党内法规与制度性文件进行集中清理，对一批党内法规进行修改、废止和宣布失效，从而为党内法规制度建设与时俱进创造条件。此次集中清理是适应管党治党需要，针对党内法规制度体系中存在与新时期管党治党实践不适应、与国家法律不衔接不协调、与党最新的方针政策不一致、法规之间的重复与冲突等情况，进行及时更改、废止，切实维护党内法规制的规范性、严肃性与协调统一性。同时，在集中清理的过程中，建立了定期清理和及时清理制度，实现了党内法规制度清理工作的常态化、制度化，为实现新时代党内法规制度体系与时俱进提供了制度条件。2018年《中共中央关于涉党和国家机构改革党内法规和相关文件专项清理的决定》发布，党的法规制度体系再次获得“瘦身”，衔接性、协调性、系统性进一步提升，适应了依规治党的需要。

第三，新时代党内法规制度建设更加注重党内法规与国家法律的衔接协调，坚持依规治党和依法治国的有机统一。党内法规和国家法律是依法治国、依规治党的制度依据，要把党内法规、国家法律有机统一在中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的建设过程之中，通过加强两者之间的衔接协调性，推进依法治国与依规治党一体建设，保障党章与宪法的有效衔接，实现治党与治国的有机统一。党的十八届四中全会赋予党内法规法治特征，使党内法规制度建设转向规则之治，强调推进全面依法治国，要不断完善党内法规制度体系，高度重视党法与国法衔接协调的可行性。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，从法治的高度诠释了党内法规与国家法律的关系，强调要不断通过立法实践把我们党成熟的主张、法规制度上升为国家法律，进一步增强党法与国法的衔接协调性。尽管国家法律法规在依法治国过程中发挥着巨大的作用，然而在治党实践中却不能起到理想的效果，而党内法规制度正好弥补国家法律法规在这方面的不足，能有效地推进从严治党、依规治党实践。也就是说，依法治国与依规治党的互补性作用，体现在国家法律与党内法规制度之间的衔接协调，如宪法与党章、《中华人民共和国监察法》与《中国共产党党内监督条例》、《政务处分法》与《中国共产党纪律处分条例》等国法与党法之间的衔接与配套，均反映出依法治国与依规治党的有机统一。因此，习近平总书记强调，全党必须高度重视党内法规制度建设，“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调”[10](P119)，“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”[16](P112)，要坚持依法治国和依规治党的有机统一，充分利用两者的互补性作用，“确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党”[14](P286)。

第四，新时代党内法规制度建设始终强调宪法至上、党章为本的基本理念，坚持把党章作为党内法规制度建设的总依据、依规治党的总规矩。党章作为党的总依据，明确规定了我们党的制度、体制和机制，党内的条例、准则、规则、决定、意见等法规制度都是依据党章进行制定的，因此，建立与完善党内法规制度体系，必须把党章为建设根基。同时，党章作为党的总规矩，又是我们党推进管党治党实践的总章程。所以，党内法规制度建设必须坚持以党章为根本依据，依照党章的原则和要求开展制定与完善工作，依规治党实践也必须坚持以党章为总规矩，依据党章管党治党。党的十八大以来，党始终把以党章为本和依规治党贯穿党内法规制度建设全过程。2012年《中国共产党党内法规制定条例》和2019年《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》明确规定“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据”，任何党内法规制度的制定和修改内容不得与党章相冲突，这一要求使党章在党内立法中的地位更加明确。2016年《中国共产党党内监督条例》提出要“尊崇党章和依规治党”，以法规的形式把党内监督内容具体化、依规治党方略明确化。2017年《关于加强党内法规制度建设的意见》明确党章在党内法规与各领域党内法规制度中的统领地位。同年党的十九大再次强调党章在党内法规制度建设、依规治党中的指导作用和核心地位，并把依规治党载入党章，高效整合了党的十八大以来党内法规制度建设取得的最新理论成果和治党实践的新经验，为全面深化依规治党实践提供了制度与理论支撑。因此，新时代加强党内法规制度体系建设、推进依规治党实践，必须依据我们党最新的制度建设指导文件和治党最新要求，坚持对党内法规制度建设进行规划设计，不断完善以党章为根本的“1+4”模式的党内法规制度体系。

第五，新时代党内法规制度建设始终坚持问题导向、实效导向，针对党内新情况新问题制定与完善党内法规制度，全面落实依规治党。新时代以来，针对党内存在的思想放松、作风不正、腐败蔓延、治党宽松等问题，习近平总书记指出，“打铁还需自身硬”[17](P385)，必须采取有力的制度措施落实从严治党、依规治党。从思想建党的战略出发，党坚持教育与制度两大治党原则，着重解决思想问题。从“群众路线教育实践活动”“三严三实”“两学一做”专题教育到“不忘初心、牢记使命”主题教育，党制定了《中共中央关于在全党深入开展党的群众路线教育实践活动的意见》《关于在县处级以上领导干部中开展“三严三实”专题教育方案》《关于在全体党员中开展“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”学习教育方案》《关于推进“两学一做”学习教育常态化制度化的意见》《关于巩固深化“不忘初心、牢记使命”主题教育成果的意见》等法规性文件，同时建立了不忘初心使命的制度，极大地增强了党的思想引领力，强化了全体党员的理想信念和组织纪律。从全面从严治党的战略出发，党坚持依规治党，通过制定有效的党内法规制度，全面解决党内存在的突出问题。2012年《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》发布，全面惩治党内存在的“四风”问题，使党员干部不断净化思想、纯洁党性。大力发扬党的勤俭节约、密切联系群众、真抓实干的工作作风，使党员干部形成正确的群众观、人生观、利益观和政绩观。2015年《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》发布，通过立德、立规，划出道德高线、行为底线，将党的廉洁自律具体化、党的纪律扩展化，这既深化了党的作风建设，又强化了党的先进性、纯洁性建设。2016年《中国共产党问责条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》发布，对深入推进全面依规治党作了制度层面的部署，为严肃党内政治生活、优化党内政治生态环境、规范党组织运行和增强党员的党规党纪意识，提供了新的制度规范。2017年党根据深入反腐需要，再次修订《中国共产党巡视工作条例》，使党内问责效果更加显著、更具有针对性，制度治理腐败的威慑力进一步增强。同年党完成了对中央和国家机关、省(自治区、直辖市)、中管高校和金融单位的巡视工作，首次实现在一届任期内完成巡视全覆盖的目标，有效铲除了党内出现的某些病体，使党的肌体得到净化。2017～2020年间，《中国共产党支部工作条例(试行)》《中国共产党党务公开条例(试行)》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党中央委员会工作条例》《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》《中国共产党基层组织选举工作条例》等一系列重要的党内法规制度出台、修订与完善，极大地丰富了党内法规制度的形式和内容，不仅为全面解决党的建设中出现的各种新问题提供了强大的制度威力，更为全面推进依规治党实践提供了科学、严谨、完备、高效的党内法规制度体系。