中国共产党探索制度治党的百年历程与经验

王 玉 良

(郑州大学 马克思主义学院，河南 郑州 450001)

勇于自我革命是中国共产党区别于其他政党的显著标志，制度治党是中国共产党勇于自我革命的重要方式。一百年来，党在领导人民进行革命、建设、改革的过程中，以规范化、系统化、科学化的党内制度推进制度治党，不断增强党在复杂局势中的政治判断力、政治领悟力和政治执行力。十九届六中全会将“坚持自我革命”作为党的百年历史经验之一写入党的历史决议，强调这些经验是经过长期实践积累的，“是党和人民共同创造的精神财富，必须倍加珍惜、长期坚持，并在新时代实践中不断丰富和发展。”[1](P71)回望党的百年历史，正是坚持自我革命、加强自身建设，一以贯之地探索制度治党，充分发挥全面从严治党的引领保障作用，党才始终走在时代前列，党领导人民进行伟大社会革命才会不断取得胜利。党的历史和现实表明，制度治党是党在百年自身建设实践中总结出的党要管党、从严治党的成功方法，制度治党是被百年历史证明了的符合中国国情和党自身建设要求的重要理论创新成果。

一、制度治党在新民主主义革命实践中肇始

在新民主主义革命时期，党面临的主要任务是反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义，争取民族独立、人民解放，为实现中华民族伟大复兴创造根本社会条件。完成中国革命的任务，没有一个具有强大凝聚力、向心力和战斗力的党，是根本无法实现的。为完成中国革命的历史任务，党在革命斗争的实践中不断探索制度治党的路径，带领中国人民不断克服困难、取得胜利。

(一)学习借鉴马克思主义政党的建设经验

中国共产党是马克思主义政党，学习借鉴马克思主义政党的理论方法和实践经验，是党在成立初期探索制度治党的重要途径，也是党在建党初期快速发展壮大的原因之一。

建立完善的党内纪律制度，以严格的党内纪律约束和规范党的组织和党员的行为，是马克思主义政党建设的基本原则。1859年，马克思在致恩格斯的信中指出：“我们现在必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。”[2](P413)按照无产阶级政党的建设原则，列宁在领导俄国无产阶级革命运动的过程中创立了民主集中制原则，强调党的一切组织必须按照民主集中制原则建立起来，必须实行广泛的选举制度，赋予选举出来的各中央机构以进行思想领导和实际工作领导的全权，同时，各中央机构可以撤换，它们的活动应广泛公布并应遵守严格作工作报告的制度。党是在马克思主义政党理论指导下、特别是在列宁民主集中制原则的基础上与中国实际相结合建立起来的。党的二大通过的《中国共产党章程》明确规定：“全国代表大会为本党最高机关。在全国大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关。”“全国大会及中央执行委员会之议决，本党党员皆须绝对服从之。”“下级机关须完全执行上级机关之命令；不执行时，上级机关得取消或改组之。”党在成立初期较多地学习和借鉴了苏联的建党原则。例如，党的五大设立的中央和省监察委员会以及1927年6月通过的《中国共产党第三次修正章程决议案》中关于“监察委员会”的规定，借鉴了俄共(布)九大、十大关于党内专门干部监督机构建设的原则。但是由于革命形势急转直下，监察委员会及其制度并没有来得及实施。建党初期学习借鉴苏联共产党的相关制度，为党快速构建起制度体系提供了条件。

(二)思想建党与制度治党相结合的初步探索

在新民主主义革命时期，党长期处在农村革命斗争的环境中。“如果无产阶级先进分子不以马克思列宁主义的思想和这些小资产阶级出身的党员的旧有思想坚决地分清界限，严肃地、但是恰当地和耐心地进行教育和斗争，则他们的小资产阶级思想就不但不能克服，而且必然力图以他们自己的本来面貌来代替党的无产阶级先进部队的面貌，实行篡党，使党和人民的事业蒙受损失。”[3](P993)因此，严格地保持党的纯洁性和先进性，建立一个纪律严明、集中统一的马克思主义政党，成为党在新民主主义革命斗争中的一个中心议题。

古田会议是党的建设史上一个具有里程碑意义的重要会议。古田会议批判了“由下而上的民主集中制”的极端民主化思想倾向，提出了“在组织上，厉行集中指导下的民主生活”的主张，在党内政治生活中确立了在民主基础上实现集中、在集中基础上保护民主的根本指导原则。古田会议成功运用民主集中制原则解决党内政治生活问题，为运用党内制度解决革命实践问题提供了经验。同时，古田会议在解决红四军党内政治生活问题时提出了思想建党的基本原则，明确指出：“自然是由于党的组织基础的最大部分是由农民和其他小资产阶级出身的成分所构成的；但是党的领导机关对于这些不正确的思想缺乏一致的坚决的斗争，缺乏对党员作正确路线的教育，也是使这些不正确思想存在和发展的重要原因。”[4](P85)会议强调加强党内教育，认清错误思想的来源和危害，用马克思主义代替非无产阶级思想，巩固党的团结与统一。古田会议运用思想建党和制度治党相结合的原则解决党内政治生活问题的实践探索，是党对马克思主义建党理论的创造性发展，对推进党的政治建设产生了深远影响。延安整风运动是党在新民主主义革命时期加强思想建党和制度治党相结合的生动实践。毛泽东认为，党内之所以出现宗派主义、山头主义、教条主义和经验主义，“而党内教育不足则是其主观原因”[3](P940)，并为此开展了各种形式的学习教育活动。同时，为了配合延安整风运动有效开展，中共中央宣传部专门制定了《关于在延安讨论中央决定及毛泽东同志整顿三风报告的决定》(1942年4月)、《关于在全党进行整顿三风学习运动的指示》(1942年6月)等规章制度，从制度上为思想建党保驾护航。思想建党指向理想信念与价值诉求，制度治党更多侧重于方法和手段，承载了思想建党的理念与价值，二者互为补充、相互促进。

二、制度治党在社会主义革命和建设进程中的起步

新中国成立后，党实现了从一个领导人民夺取政权的党向领导人民进行全国执政和建设的转变，党面临的形势和任务发生了深刻变化。“社会主义革命和建设时期，党面临的主要任务是，实现从新民主主义到社会主义的转变，进行社会主义革命，推进社会主义建设，为实现中华民族伟大复兴奠定根本政治前提和制度基础。”[1](P9)如何通过党内制度巩固党的执政地位和提高党领导人民进行社会主义革命和建设的能力，是党不得不面对而又必须要解决的重大课题。

(一)建立制度体系来增强党领导国家的能力

新中国成立后，建立健全制度体系，依靠严明的党内制度形成刚性的制度约束，既是党探索制度治党的重要方式，也是党实现全国执政后提高领导能力和水平的迫切要求。

党章是党的根本大法，对党内制度体系建设具有重要的指导作用。1956年，八大制定的党章重申了建党以来形成的民主集中制，强调“中国共产党的组织原则是民主集中制。这就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”[5](P318)。八大党章是党在全国执政后的第一部党章，按照民主集中制的原则规定了要定期召开党的代表大会，把党的全国的、省一级和县一级的代表大会都改为常任制，使以民主集中制为重点的基本制度得到了完善和加强，党的制度建设逐渐向规范化方向发展。同时，建立健全党领导国家的制度。党是国家的根本政治领导力量，提高党领导国家的能力是实现党的有效领导的根本要求。早在建国初期，中央政治局就通过《中共中央关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》(1949年11月)和《中共中央关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》(1949年11月)，就加强党对政府的领导做出了具体的规定。例如，“为了实现和加强中国共产党中央对中央人民政府的领导，以便统一并贯彻党中央的政治路线和政策的执行，特依据《党章》规定在中央人民政府中担任负责工作的共产党员组成党组”[6](P76)。不仅如此，党领导人民还制定了“五四宪法”和国家机构组织法、选举法、婚姻法等一系列重要法律法规，建立起社会主义法制框架体系，确立了社会主义司法制度，使党领导的社会主义革命和建设事业在法治的轨道上向前发展。

(二)以纪检监察制度推进党的建设规范化

提高党领导社会主义革命和建设的能力，首先需要加强党自身的建设。建立健全纪检监察制度，防止党员队伍中出现骄傲自满情绪、腐化变质现象、官僚主义作风等问题，是党应对风险挑战、巩固领导地位和增强领导国家建设能力的根本要求。

早在党的七届二中全会上，毛泽东就告诫全党务必保持谦虚谨慎、戒骄戒躁的作风，务必保持艰苦奋斗的作风，党中央在胜利面前的谦虚谨慎的作风，对于即将开启在全国执政条件下推进党的自身建设产生了深远的影响。新中国成立伊始，党中央就作出了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》(1949年11月)，并制定了《中共中央纪律检查委员会工作细则》(1950年2月)，要求党的各级组织成立纪律检查机构，开展经常性的工作。中央纪律检查委员会和各级纪检机构的设立，使得执政后的党处理党组织和党员违犯党章党纪的工作有了专门负责机构，从制度上加强了党的组织建设和纪律建设。1955年3月，在党的全国代表大会上，党中央针对过去五年党的纪律检查工作存在的各种问题，决定撤销各级纪律检查机构，成立中央和地方监察委员会，并制定了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》。不仅如此，中央和地方监察委员会权责的详细规定也被写入了1956年修订的八大党章中，例如“上级监察委员会有权检查下级监察委员会的工作，并且有权批准和改变下级监察委员会对于案件所作的决定。下级监察委员会应当向上级监察委员会报告工作，并且忠实地报告党员违反纪律的情况”[5](P338)。1962年9月，在总结实践经验的基础上，党制定了《关于加强党的监察机关的决定》，为在新的历史条件下进一步加强党的监察机构、充分发挥监察制度在制度治党中的作用提供了遵循。总之，这一时期的纪检监察制度的建设，为党推进自我革命提供了重要的抓手，为探索制度治党积累了丰富的实践经验。

(三)以干部教育增强制度意识和法治思维

党的干部是党的制度的制定者和执行者，党的干部的制度意识和法治思维，决定着制度治党的水平。以干部教育引导广大党员干部树立制度意识和法治思维，自觉在制度框架和法治轨道上推进党的事业向前发展，是制度治党的内在要求。

新中国成立后，党将培养具有扎实理论知识的领导干部作为提高党的领导能力的重要任务来抓，以适应形势发展的迫切需要。1951年2月，党中央制定了《关于加强理论教育的决定(草案)》，强调要在统一的制度下无例外地和不间断地进行马克思列宁主义、毛泽东思想的系统学习，高级干部应该成为全党勤奋学习理论的模范。1953年2月，中央组织部副部长安子文根据整党中发现的问题向中央提交了《关于目前整党建党情况的报告》，其中明确提到：“建党工作中，还有一件必须注意的大事，就是对大批新党员的管理教育问题。目前在这一问题上，存在着严重的缺点，对新党员使用多(尤其是新区新建党的地方)，教育少，因而使新党员在工作上困难多，办法少。这样下去，就可能使新党员产生消极情绪(有些地方新党员已提出干不了，要求退党)，或者使新党员在工作中发展强迫命令作风，而脱离群众。”[7](P20)为解决这些问题，党中央先后作出《关于一九五三——一九五四年干部理论教育的指示》(1953年4月)、《中共中央关于加强干部管理工作的决定》(1953年11月)、《关于党的高级干部自修马克思列宁主义办法的规定》(1955年7月)等，强调“在提拔干部工作中，必须坚决贯彻党的根据政治品质(德)和业务能力(才)来挑选干部的原则；必须反对保守思想、本位主义、‘资格论’、‘重才轻德’和任人唯亲等偏向”[7](P577)。这些举措的制定和实施，为加强党员干部的教育和培养工作、增强党员干部的制度意识和法治思维、保证党的路线方针政策得到有效贯彻执行、提高制度治党水平奠定了思想基础。

三、制度治党在改革开放和社会主义现代化建设新时期的发展

党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化建设的新时期，提高党驾驭复杂局势的能力和水平，推进改革开放和社会主义现代化建设事业，成为党在新的历史条件下加强自身建设的重要课题。

(一)在对历史经验的总结中恢复制度治党优良传统

党的十一届三中全会后，如何在新的历史条件下加强和改善党的领导是党的建设的首要问题。邓小平在总结建国以来党的建设历史正反两方面经验教训时明确指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。”[8](P147)“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[8](P333)“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”[8](P333)为此，邓小平要求全党“不断总结历史经验，深入调查研究，集中正确意见，从中央到地方，积极地、有步骤地继续进行改革”[8](P322)。在党中央的持续推动下，全党就恢复和落实制度治党达成共识，并走出了“改革和制度建设的新路子”[9](P358)。在此背景下，党一方面推进干部人事制度、选拔制度、考核制度改革，废除了干部领导职务终身制，建立了干部退休制度，并逐步按照“革命化、年轻化、知识化、专业化”的标准，选拔德才兼备的党员干部，使党的干部选拔任用更加民主化和制度化。另一方面，党制定了一系列规范党内政治生活、组织生活等方面的制度，诸如《关于高级干部生活待遇的若干规定》(1979年11月)、《关于党内政治生活的若干准则》(1980年2月)、《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》(1985年2月)、《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》(1990年5月)等一批党内法规制度，为严肃党内政治生活、净化党内政治生态提供了制度保障。

(二)在对党员干部的监督中构建制度治党长效机制

党的十一届三中全会后，伴随着党和国家政治生活逐步恢复正常，加强对权力的监督，建立健全权力制约和监督机制，保障改革开放和社会主义现代化建设事业的健康发展，成为党和国家政治生活中的重要内容。一方面，完善党内监督制度，依靠党内严格的规章制度对党组织和党员进行管理和监督。在党中央一级、国家机关以及地方重建了相应的纪律检查委员会，党的各级纪律检查委员会遂成为执行党章、监督党员干部行为与纪律的重要机构。在此基础上，党制定了一系列与纪律检查委员会配套的法规和规定，如《党的纪律检查机关案件审理工作条例》(1987年7月)、《中共中央纪律检查委员会关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定》(试行)(1987年7月)、《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》(1996年3月)、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》(1997年3月)、《中国共产党党员权利保障条例》(2004年9月)等。另一方面，充分发挥群众监督的作用，防止或杜绝党员干部违法乱纪行为的发生。邓小平强调指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”[10](P332)在此背景下，党先后制定了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》(1990年3月)、《中共中央关于加强党的建设的几个重大问题的决定》(1994年9月)、《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》(2001年9月)、《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》(2004年9月)等，充分强调了群众监督对改进党的作风、加强党的执政能力的重要作用。这一时期，党把领导干部作为权力监督的关键对象，抓住了权力监督的主要矛盾，充分发挥了领导干部的带头示范作用，以良好的党内政治生活提升了制度的执行力和影响力，从而实现了制度治党的良性运行。

(三)在对制度治党的深刻认识中构筑从严治党的制度体系

党要管党、从严治党，必须有坚强的制度作保证。党在推进改革开放和社会主义现代化建设的事业中，不断深化对制度治党作用的认识，逐步构建起从严治党制度体系。

改革开放初期，邓小平在总结历史经验教训的基础上，提出要不断健全和完善党的政治生活制度，强调：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[8](P333)这一重要论断，深刻揭示了党在长期执政条件下要加强制度建设、进行制度治党的基本规律。但制度建党的时代命题，此时尚未成为一个独立的范畴，也未上升到与思想建设、组织建设和作风建设同等重要的位置。随着改革开放和社会主义现代化事业的深入推进，党内贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题不断出现，通过健全组织法规、党的领导法规、党的监督保障法规等制度体系，成为推动制度治党的根本要求。2002年，江泽民在党的十六大报告中指出:“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中。”[10](P38)“制度建设”作为一个独立的范畴,被上升到与思想建设、作风建设和组织建设并列的地位。在此基础之上，党的十七大首次把反腐倡廉建设列入新时期党的建设“五位一体”总体布局，为党的思想建设、组织建设、作风建设提供制度保证。在2011年“七一”讲话中，胡锦涛强调指出：“必须始终把制度建设贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设之中，坚持突出重点、整体推进，继承传统、大胆创新，构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。”[11](P443)这样，从思想、组织、作风建设的“三位一体”，到思想、组织、作风、制度建设的“四位一体”，再到思想、组织、作风、制度和反腐倡廉建设的“五位一体”，是党对在复杂局势中推动党的建设规律的深刻把握，体现了党对从严治党的长期性、复杂性、艰巨性的清醒认识，从而使党在制度治党的过程中更加注重发挥制度在预防、治本上的突出作用。

四、制度治党在中国特色社会主义新时代的创新发展

中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央坚持依法依规治党，深入推进党的建设制度改革，充分发挥制度治党的治本作用，形成了全面从严治党的新局面。

(一)发挥制度治党在党的政治建设中的保障作用

加强党的政治建设是一项重大艰巨的政治任务。建立系统完备、有效管用的政治规范体系，使政治建设有章可循、有据可依，是加强党的政治建设的重要保障。党的十八大以来，党中央大力推进制度治党，使制度治党在党的政治建设中的作用得到充分彰显。

发挥制度治党在政治建设中的保障作用，首先需要建立健全完善的制度监督体系。习近平指出：“建章立制非常重要，要把笼子扎紧一点，牛栏关猫是关不住的，空隙太大，猫可以来去自如。”[12](P125)关于如何推进党的制度体系建设，习近平强调指出：“同时要加强党内法规制度建设理论研究和宏观设计，形成定期评估、清理、修订机制，该填充的填充，该链接的链接，该替换的替换，使党内各项法规制度便利管用，在全面从严治党中发挥更大作用。”[13](P107)在此背景之下，党全方位扎紧制度笼子，制定和修订了一系列党内法规，夯实了党的政治建设的制度基础。诸如《中国共产党党组工作条例(试行)》(2015年6月)、《中国共产党廉洁自律准则》(2015年10月)、《中国共产党问责条例》(2016年7月)、《中国共产党党内监督条例》(2016年10月)、《中国共产党巡视工作条例》(2017年7月)等。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，是两部专门针对党的政治建设问题而制定的规章制度。其中，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确规定坚持党的领导首先是“坚持党中央的集中统一领导”，全党必须牢固树立“政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，“必须自觉服从党中央领导”，并严格执行“重大问题请示报告制度”。规定各级党委(党组)必须坚持“集体领导制度”，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，严格按程序决策、按规矩办事，充分发扬党内民主，坚决反对和防止独断专行或各自为政，不能搞一言堂甚至家长制。《中国共产党党内监督条例》将“严肃党内政治生活”“严明党的纪律特别是政治纪律和政治规矩”等作为党内监督的主要内容，强调党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会原则，规定党的纪律检查机关必须把维护党的政治纪律和政治规矩放在首位。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》在总结这一时期制度治党的成就时，明确指出：“党领导完善党和国家监督体系，推动设立国家监察委员会和地方各级监察委员会，构建巡视巡察上下联动格局，构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制，加强对权力运行的制约和监督。”[1](P33)这样，按照推进全面从严治党深入发展的总要求，党逐步形成了规范巡视工作以发挥利器作用、推进纪检机构全面派驻以创新组织制度、落实“两个责任”以加大问责力度为主要形式的党内监督长效机制，确保了党的政治建设取得成效。

(二)坚持制度治党与思想建党相统一

坚持思想建党和制度治党相统一，是十八大以来在全面从严治党实践中取得的理论创新成果，是对党的建设经验的深刻总结，深化了党对全面从严治党的规律性认识。

党的十八大以来，针对党员干部存在的“轻视思想政治工作，以为定了制度、有了规章就万事大吉了，有的甚至已经不会或不大习惯于做认真细致的思想政治工作了，有的甚至认为组织找自己谈话是多此一举”[14](P94)，“有些干部连一些基本规矩都不讲，毫无制度意识、毫无敬畏之心”[15](P350)等问题，以习近平同志为核心的党中央强调指出，要坚持思想建党和制度治党相统一，充分发挥思想教育的引领、评价和支撑作用，发挥制度的根本性、稳定性、全局性和长期性作用，把党建设得更加坚强有力。在此背景下，党积极开展群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”专题教育等一系列思想教育活动，极大地改进和提高了党员干部的思想水平和工作作风。与此同时，党充分发挥制度治党作为思想建党的保障作用，在制度治党过程中更加注重系统性和规范性，“全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏”[13](P110)。这样，既坚持问题导向聚焦薄弱环节，又加强顶层设计和系统谋划，既坚持本来又面向未来，在改革创新中完善制度体系建设，推动了思想建党和制度治党同向和同时发力，为全面从严治党取得历史性、开创性的成就提供了坚强保障。正因如此，党的十九大报告在深刻总结十八大以来全面从严治党历史成就时，明确提出坚持全面从严治党“必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，思想建党和制度治党同向发力”。在十九届中央纪委二次全会上，习近平把“坚持思想建党和制度治党相统一”概括为全面从严治党的六条经验之一，强调“要坚持思想建党和制度治党相统一，既要解决思想问题，也要解决制度问题，把坚定理想信念作为根本任务，把制度建设贯穿到党的各项建设之中”[16]。坚持思想建党和制度治党相统一，是党的十八大以来全面从严治党的重要理论创新成果，不仅开创了思想建党的新境界，更开辟了制度治党的新局面。

(三)全方位提升制度执行力

发挥制度治党的治本作用，关键在于提升制度的执行力。“有了制度没有严格执行就会形成‘破窗效应’。”[15](P720)十八大以来，党高度重视提升制度执行力的问题，通过创新制度执行的程序、手段和要求，使制度执行力的效果得到了显著提升，充分发挥了制度治党的威力。

制度的生命力在于执行，执行的关键在于执行主体。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以提高制度执行力为出发点，严格规定执行主体的权利和义务，明确要求“决不允许‘上有政策、下有对策’，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通”[15](P132)。一是明确各级党委(党组)的主体责任，切实负起本地区本部门管党治党的职责，“自觉担负起执行和维护政治纪律的责任”[15](P134)。二是明确各级纪委、监察机关在制度执行过程中的监督职责，“无论是党委还是纪委或其他相关职能部门，都要对承担的党风廉政建设责任进行签字背书，做到守土有责。出了问题，就要追究责任”[12](P62)。三是抓好“关键少数”和管好“绝大多数”，党依靠宣传教育和纪律约束，督促党员干部把制度执行落实到实际工作上，发挥遵守制度、执行制度的模范带头作用。实践证明，党的十八大以来，党通过制度建设推进政治建设，将制度执行作为强化党的政治建设的重要方式，提升到维护党中央的权威和集中统一领导的高度，极大地强化了制度执行的效果。

五、百年来中国共产党探索制度治党的基本经验

加强党的制度建设，依靠完善的党内制度推进政党治理，是马克思主义政党的基本要求和鲜明特征。从党推进自身建设的百年历程来看，制度治党既是党加强自身建设的现实需要，也是党推进自身建设的经验总结，是党把马克思主义基本原理同中国实际相结合的重要理论成果，是中国共产党关于党的建设理论的重要组成部分。

(一)坚持和完善民主集中制是制度治党的根本前提

民主集中制是马克思主义政党的根本组织原则和领导制度，坚持和完善民主集中制是增强党的创造活力、维护党的团结统一的重要保证。中国共产党自成立之日起，就以马克思主义建党理论指导党的建设，特别是依靠民主集中制增强党的政治领导力，积极应对革命、建设、改革过程中各种风险挑战，完成时代赋予的历史使命和职责。全面抗战爆发后，面对国内外、党内外出现的影响党团结与统一的各种问题，毛泽东在《〈共产党人〉发刊词》中提出建设一个“全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的布尔什维克化的中国共产党”，以保证党能够担负起领导抗日民族统一战线并取得胜利的历史任务。在扩大的六届六中全会上，党通过了《中共扩大的六届六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》(1938年11月)、《中共扩大的六届六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》(1938年11月)等，按照民主集中制的原则，明确规定了中央委员会工作规则与纪律、各级党部工作规则与纪律等工作职责、权利义务和纪律要求。1941年7月1日，中共中央政治局通过的《中共中央关于增强党性的决定》，再一次明确了“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”[17](P445)的民主集中制原则，为将党锻造得更加坚强有力、能够领导人民取得新民主主义革命的伟大胜利奠定了坚实的政治基础。改革开放初期，党恢复和重新确立了民主集中制的基本原则，并贯彻在《关于党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例(试行)》等党内制度之中，确保了在改革开放和社会主义现代化建设时期党的坚强领导地位不动摇，也确保了党和国家各项事业沿着正确的方向蓬勃发展。中国特色社会主义进入新时代，党充分发挥民主集中制在实现“两个维护”、保证党的团结统一和行动一致过程中的制度优势，保证党的决定得到迅速有效的贯彻执行，为全面从严治党取得历史性、开创性成就，产生全方位、深层次影响奠定了坚实的制度基础。

(二)坚持思想建党和制度治党统一是推进制度治党的有效方式

思想建党是马克思主义政党建设的基本原则，是解决好党员干部世界观、人生观、价值观这个“总开关”的有效方法。制度治党是全面从严治党的根本保证，是通过构建科学完善的制度体系来规范党员干部的行为,以有效的制度约束实现全党行动，进而形成高度的凝聚力和战斗力。坚持思想建党和制度治党相结合，就是通过思想建党解决党员干部理想信念、价值追求问题，通过制度治党解决党员干部行为规范、约束监督问题。在建党之初，党就通过建立党内规章制度，保证实现党的奋斗目标。党的一大党纲在组织建设方面作出的“在加入我们队伍之前，必须与企图反对本党纲领的党派和集团断绝一切联系”[18](P1-2)的规定，实质是明确划分了党与其他党派的关系，目的在于保持党的纯洁性，增强党的凝聚力。党的二大通过的《关于共产党的组织章程决议案》进一步明确加强党的组织原则和组织纪律建设的重要意义，强调“凡一个革命的党，若是缺少严密的集权的有纪律的组织与训练，那就只有革命的愿望便不能够有力量去做革命的运动”[18](P162)。这些制度建设，有效地解决了建党初期制度治党的制度供给问题。但是，提高制度的执行力，发挥制度治党的实际效果，还必须要形成制度意识，确立制度权威。因此，只有不断提高全体党员的思想理论水平、政治素养、法治观念，才能使党员干部贯彻执行党的规章制度成为一种自觉行动。党的百年奋斗实践证明，党在领导中国革命、建设、改革的实践过程中，逐步构建起一套以党章为统领，以党的领导制度、监督制度、工作制度等为配套的有效的制度体系，并与党内系统的思想政治教育的体制机制相结合，形成了党依靠制度实现管党治党的重大发展。在新的历史起点上，我们既要充分发挥制度教育、思想教育的引领、评价和支撑作用，又要发挥制度的根本性、稳定性、全局性和长期性作用，使思想建党和制度治党同频共振、聚焦发力的作用得到充分发挥，使制度治党的优势得到充分呈现，使我们党永葆生机活力。

(三)不断完善制度体系是制度治党的基础

制度建设的科学性、系统性和完备性，标志着制度治党的水平。建设以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等党内法规为主干，以各领域各层级党内法规制度为有机统一整体的党内制度体系，是推进制度治党的重要目标。百年来，党直面弱化党的领导、损害党的先进性和纯洁性的问题，聚焦党内存在的思想不纯、政治不纯、作风不纯等突出问题，以不断健全和完善党的规章制度的方式推进管党治党深入发展。党曾于1928年和1931年分别制定了《中央通告第五号——巡视条例》和《中央巡视条例》，目的在于通过自上而下的巡视监督，解决大革命失败后部分党组织软弱涣散、战斗力差等问题，纠正地方党组织存在的错误倾向，加强党的团结与统一。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在实施制度治党的伟大实践中，不仅制定、修订了《中国共产党地方委员会工作条例》(2015年12月)、《中国共产党巡视工作条例》(2017年7月)、《中国共产党廉洁自律准则》(2015年10月)、《中国共产党纪律处分条例》(2015年10月)、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》(2016年10月)等党内法规，而且还专门制定了指导修订党内法规的相关文件，诸如《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》(2016年12月)、《中国共产党党内法规制定条例》(2019年9月)《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》(2019年9月)等，使制度治党的水平达到前所未有的高度，奠定了新时代全面从严治党历史性成就的制度基础。

(四)严格的制度执行是制度治党的基本保障

提高制度执行力是推进制度治党现代化的基本保障。如果制定了制度而没有执行，违反制度的人没有受到及时处理或处罚，就会出现“一人违纪，众者随之”的现象。久而久之，制度就会变成“稻草人”，不仅会损害制度的权威性和严肃性，而且会影响党的形象和地位。严肃处理黄克功，是党在延安时期反对特权思想和特权现象的经典案例。毛泽东后来谈及此案，强调黄克功枪杀了女青年，给共产党和红军造成了极坏的影响，但我们枪决了犯人，在群众中又挽回了形象，使群众更拥护我们了。把党的纪律和规矩挺在法律前面，严格执行党的规章制度，这是审判黄克功案的一个重要指导原则，充分体现了党以严格的纪律约束和规范党员干部行为、让纪律和规矩成为不可触碰的底线的宗旨。由于领导干部特别是党的高级干部的能力素质及思想认识会直接影响到制度执行的具体落实，推进制度治党必须严格约束领导干部的权力和行为，要强化制度监督检查，保证制度不折不扣地被贯彻执行，坚决避免“长效”变“无效”、硬约束变软执行的打折扣、搞变通的现象。习近平在领导修订巡视制度的过程中曾经指出，巡视监督“发现了问题，查处要到位，如果迂回而过，发现了跟没发现问题一样，或者发现了解决不了，还不如不巡视”[19](P88)。2019年9月，党在前期实践工作的基础上，专门制定了《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》，从责任主体、责任内容等方面对党内法规执行责任作出规定，进一步明确了管党治党的责任主体和内容，以科学有效的权责体制保障党的制度得到有效贯彻执行。在新的历史起点上，我们要矢志不渝地把提升制度执行力作为推进制度治党的一个关键环节来对待，既要强化公开，让广大干部群众在公开中监督，保证权力正确行使，也要强化责任追究，严格落实党委的主体责任和纪委的监督责任，维护制度的权威性和严肃性。