我国政府对京津唐煤矿地区环境问题治理的历史考察

李 娜

(北京联合大学 应用文理学院，北京100191)

京津唐煤矿地区曾被我国政府选作煤炭工业近现代化发展实验区，为首都北京和京津冀工业经济的发展做出了巨大贡献。然而，由于长期以来矿区环保措施不到位，大量煤炭的生产破坏了当地生态环境，产生了突出的环境问题，引发了各种自然灾害，制约了当地社会经济的发展。从晚清到民国，历届政府虽然对京津唐煤矿地区的环境问题都进行过治理，但问题依然严重。新中国成立后，党和国家高度重视京津唐煤矿地区的环境治理工作，经过不懈努力，特别是党的十八大以后，京津唐煤矿地区生态系统已经基本修复，变成了风景宜人的自然与人文旅游观光区。

一、京津唐煤矿地区存在的环境问题

京津唐煤矿地区由京西煤田、廊坊煤田、天津煤田、唐山煤田、秦皇岛煤田等五个煤田构成，以无烟煤为主，煤矿资源丰富，是京津冀地区重要的能源供应地。(1)《中国煤炭志》编委会编：《中国煤炭志》(北京卷)，煤炭工业出版社，1999年版，第56页。京津唐煤矿地区是华夏文明的发源地之一，有“门头沟东胡林史前遗址”(2)赵朝洪：《北京市门头沟区东胡林史前遗址》，《考古》2006年第7期。、“西寨古文化遗址”(3)孟昭永、顾铁山：《河北迁西县西寨遗址调查》，《考古》1993年第1期。等闻名遐迩的考古遗址，人类很早就生活在这片美丽富饶的土地上。京津唐煤矿地区资源丰富，很早就被人们开发利用。近代以来，由于社会经济的发展，人民生活和生产对煤炭需求迅速增加，促使京津唐煤矿地区工业迅速发展。与此同时，当地生态系统也遭到破坏，环境受到了污染，产生了严重的环境问题，引发了各种自然灾害。

在近代办矿过程中，煤窑采取的毁林办矿、凿山建矿、砍树做煤坑坑木和运输煤炭的火车铁轨枕木等破坏山林、浪费资源的做法使当地林地变得稀少，导致生态环境变得脆弱,生态系统遭到破坏,因此引起的环境问题相当严峻。

山林被破坏后，水土流失严重，出现荒漠化现象，导致生物多样性缺乏，还产生了生物灾害，甚至还发生了生物入侵灾害等问题。由于生态系统脆弱，当地植被生长困难，农作物歉收，许多矿区都从粮食盛产地变成了绝产地。有些地方即使不绝产，也因为重金属污染，不能全面进行绿色种植，地区自然环境资源供给压力增大。(4)王俊英：《北京市粮食经济作物产业发展调研报告》，中国农业科学技术出版社，2014年版，第20页。

生态的破坏引起了各种自然灾害。打孔探勘、挖煤采矿等，不仅破坏了地层，还破坏了煤层下的地下水文环境，促成水患发生，造成地下水流失，地表来水量锐减，进而发生干旱、沙尘暴等气象灾害；煤矿资源的过度开发和利用，不仅导致地区自然资源枯竭，还使部分土地空心，不时发生塌方事件等。(5)《中国煤炭志》编委会：《中国煤炭志》(河北卷)，煤炭工业出版社，1997年版，第254页。同时，煤层爆破等基本的采煤技术使原本结合紧密的岩层松动，打穿煤层形成的四通八达的巷道和采空的一个个大的煤穴又会使煤矿岩层变得酥松，导致一系列地质灾害，如诱发山体滑坡、塌陷、泥石流、透泥、透沙、透水等。(6)北方网：《开滦林西矿巷道冒顶事故被困11名职工全遇难》，2002年4月29日，http://news.enorth.com.cn/system/2002/04/29/000322622.shtml。历史上，京津唐煤矿地区干旱、洪水、泥石流、沙尘暴、地震等自然灾害经常发生，矿难也很多，人员伤亡严重。(7)《中国煤炭志》编委会：《中国煤炭志·大事记(1991-2000)》，煤炭工业出版社，2003年版，第330页。

在生态系统遭到破坏的同时，京津唐煤矿地区的环境受到严重污染。首先，是煤矿生产本身带来的污染。煤矿生产中废水、废气和废物等的排放，使京津唐煤矿地区的水、大气、土壤受到了污染。此外，还有噪音污染等。(8)沈洪艳、王海云：《唐山市环境噪声现状及控制对策》，《河北工业科技》2001年第1期。随着煤炭工业发展，煤炭生产和加工技术不断进步，煤炭产量大大提高，而环保措施没有跟上，“三废”排放更加严重，各种污染问题日趋严重。(9)靳宝峰、孟祥林主编：《唐山市志》，方志出版社，1999年版，第649页。其次，是煤炭工业城镇的生活用水污染。由于煤炭工业发展迅速，煤炭工业城镇应运而生。而随着这些煤炭工业城镇的规模越来越大，人口密集，生活排污量不断增大，而当时的排污系统简陋，工业排污又打乱了生活排污，整个排污系统紊乱，使社区公共环境被污染，存在卫生安全风险。(10)北京市地方志编辑委员会：《北京志·卫生卷·卫生志》，北京出版社，2013年版，第233页。这一切导致环境污染十分严重，雾霾曾一度使京津唐煤矿地区难见蓝天。

环境问题还造成了社会问题,如饥馑与贫困(11)张金凤、安玉雪：《唐山与国内可比城市最低生活保障水平比较研究》，《经济研究导报》2015年第12期。、国家能源安全危机、社会矛盾激化、疫病多发以及其他各种公共卫生安全问题(12)开滦集团有限公司官方网站：《开滦集团概况》，http://www.kailuan.com.cn/listlmnews.aspx?depid=1&lanmuid=1。、封建迷信文化盛行(13)河北省地方志编纂委员会编：《河北省志》(劳动志)，中国档案出版社，1995年版，第441页。、城镇人口老龄化超前(14)北京市房山区志编纂委员会编：《北京市房山区志》，北京出版社，1999年版，第664页。等。针对京津唐煤矿地区的环境问题，中国历届政府都对当地的生态修复和环境问题都进行过治理。(15)河北省地方志编纂委员会编：《河北省志》(人口志)，河北人民出版社，1991年版，第96页。

二、晚清政府对京津唐煤矿地区环境问题的治理

京津唐地区的煤矿很早就被开发利用，从元代至今，有记载的开发历史已有数百年之久。从元到明清中叶，由于京津唐地区煤矿的开采量不大，对环境的破坏性也不大，造成的不利影响不显著，因此，从元到明清中叶，政府对京津唐煤矿地区环境问题基本上没有进行治理。到了清末，随着近现代煤炭工业的建立和发展，当地生态系统开始受到一定破坏并产生了一些环境问题，引发了水灾和旱灾等自然灾害。于是晚清政府开始了京津唐煤矿地区的生态修复和环境治理工作。

晚清时期，由于京津唐地区的近代煤矿开办的时间不长，出煤量不大，生态破坏和环境污染问题还不突出，环境问题引起的自然灾害也不严重。例如北京地区1860年爆发过大沙尘暴，但到1900年才再次爆发，没有引起人们的重视。(16)北京市房山区志编纂委员编：《北京市房山区志》，第96页。又如，1908年，门头沟煤矿区出现干旱，人民吃水困难，生活受到影响。而其他矿区，例如房山矿区，人民受到干旱的影响却不明显。(17)北京市自来水公司、中国人民大学档案系文献编纂学教研室编：《北京自来水公司档案史料(1908年—1949年)》，北京燕山出版社，1986年版，第72页。总之，环境问题还没有成为人们普遍关注的制约社会发展的重大民生问题。清政府对京津唐煤矿地区环境问题的治理也就不够重视。但是出于三种考虑，清政府还是对矿区的环境进行了治理：第一，普天之下，莫非王土，京津唐地区的煤矿资源是皇家财产，不能任意开采；第二，京城位于京津唐地区，当地风水不容破坏；第三，为了防止灾害，特别是防止开矿引起的水患，安定人民生活，巩固清政府的统治，需要对因采矿引起的环境问题进行治理。因此，晚清政府对京津唐煤矿地区的治理主要集中在山林和水资源保护方面。清政府规定，未经允许，禁止砍伐山林，新开矿山。这些措施对保护当地的山林和水资源起到了积极作用。

清政府对京津唐煤矿地区的治理方式主要是以传统的环境管理为主，通过常规的矿产资源保护、森林保护和水利治理等措施，来维护该地区的自然环境。

第一，实施了对煤矿矿产资源的保护政策。晚清封建统治者延续了古代帝王的“官山海”思想，即矿藏资源是皇家的，是大清帝国持久稳定和发展的资源之一，帝王有责任对矿产资源加以管理和保护。为此，清政府实行了带有保护性质的政策和措施，如限制煤窑的组建形式，规定煤矿以官办、官督商办为主，“严禁私办”；推出煤矿执照管理制度和印花税(煤票、龙票)等，通过登记在册煤窑的数目，了解煤矿发展情况；同时征收“民七官三”(18)戴勇坚主编：《矿产法律法规汇编》，法律出版社，2015年版，第91页。的办矿税，从而限制煤矿的数量，进而控制煤矿的发展规模。

第二，重视森林保护。按照皇权思想，矿区风水不能破坏，矿区山林需要保护。因此，清政府要求煤窑主在采矿之后要把煤矿之上的山林恢复，并把林区分为官有林和私有林，分而治之。例如，新煤矿开办时，清政府要派遣官员前往考察，尽量避免破坏大片林地。譬如，在新开开平煤矿(开滦煤矿前身)林西矿时，为避免开新煤井造成林地破坏，清政府有关部门认为，开平煤矿“自开办至今其横路仅挖长五里”，而由“林西距唐山五十里”，故“预另开口”，由地道连通。(19)中国第一历史档案馆馆藏：《直隶总督王义韶跪奏》，《光绪朝硃批奏折》(102卷-工业 商业)，中华书局，1996年版，第4页。又如，光绪四年(1878年)，清政府以东北为试点推行垦殖公司制度，并实行垦殖山林赋税制，规定税收的费用按一定比例用于林区的复建，以此来限制商人在林地垦殖中造成的毁林行为，这个政策很快也在京津唐煤矿地区推行，对该地林区起到了一定的保护作用。此外，清政府还对存在严重环境问题的煤矿采取了关闭措施，使得一些矿区得到了自然恢复，山水环境得到了保护。

第三，进行水利建设。清政府在矿区周边水源地设立了多座警示碑，建立了多条排污水渠(20)北京市门头沟区地方志编纂委员会编：《北京市门头沟区志》，北京出版社，2006年版，第343页。，加大了对饮用水水源的保护和监督。晚清时期政府曾多次在北京西山矿区、唐山矿区等新修了专门供煤矿排污的排水渠，使得排水渠成为贯穿全区的重要河道，缓解了矿区涌水成灾造成的水患影响。同时还多次维修了古排水渠，春夏之际定期清淤，解决了河道排水不畅的问题，让这些河道能发挥减灾防洪的作用。同时，多次修建通向矿区的灌溉引水渠，解决了不少矿区的用水问题。1882年，清政府通过在门头沟煤矿区修建城龙引水渠，解决了干旱问题。(21)张广林主编：《永定河志》，北京燕山出版社，2007年版，第177页。此外，当矿区出现严重的灾害时，清中央政府也会对地方政府进行及时的指导。(22)中国第一历史档案馆馆藏：《光绪朝硃批奏折》(101卷-水利 工业)，第299页。比如，1908年，京津唐煤矿地区水井干枯，直隶总督上报灾情，奏请在矿区山外新开水井。由于饮水问题是一个重大民生问题，光绪和慈禧皇太后照准，并回复“著照所请，该衙门知道”(23)中国第一历史档案馆馆藏：《光绪朝硃批奏折》(104卷-工程)，第287页。。

值得一提的是，清政府也尝试对中国煤矿生产管理进行法制化治理。清末，为了更好管理矿务，清政府通过筹备矿务管理法案，初探了矿业治理的法治道路。光绪二十四年(1898年)，首先出台了《矿务铁路公共章程二十二条》，正式提出矿产资源保护的法律条文。随后，清政府又陆续颁布了《矿务章程十九条》(1902年)、《矿务暂行章程》(1904年)等条例。又经过几年的筹备，光绪三十三年(1907年)正式颁布了《大清矿务章程》，并于宣统二年(1910年)修订了《章程》。《章程》以维护中国矿务主权为主，初步构建了中国矿产资源保护的法律体系，成为中国最早的矿产资源环境保护法案，从法治角度把矿产资源保护纳入了国家管理的范畴。同时，初步规定了单个矿场的面积、采矿年限、废弃矿物废料的堆放、废弃煤矿的地表复建等。这些政策和措施对于京津唐煤矿地区的环境起到了保护作用，对于遏制列强插手煤矿事务，减小煤矿开采造成的矿产资源破坏起到了一定的积极作用。

清政府对京津唐煤矿地区的治理取得了一定成绩：矿山自然山水环境得到了更多的保护；一些煤矿附近的不再冒水的水井在干预之后又重新出水，一些林区也曾一度由小林区变成密林，出现连绵成片的林海景致。

但是由于清政府对于京津唐煤矿地区的治理总体上是以行政性管理政策和临时性管理措施为主，虽然探索了煤矿区的矿产资源管理的法制化建设，但是受到封建迷信思想、地方传统习俗文化的影响，对于矿区环境问题的治理和环境保护的政策和措施具有局限性。同时，随着清政府财政状况的恶化，并受到鸦片战争、义和团运动以及社会动荡等的影响，没有实施海河一体化水利治理等重大水利工程，使得京津唐地区煤矿的环境问题没有得到根本解决，治理效果也不十分理想。此外，一些改革措施实施的时间不长，法治不成体系，不能产生深远的影响，在1912年清政府被推翻之后，有关生态修复和环境治理的《章程》基本上随之失效。

三、民国政府对京津唐煤矿地区环境问题的治理

中华民国成立后，京津唐地区煤矿发展迅速，工业化水平提高，出煤量增大。但与此同时，生态破坏严重，环境问题日趋突出，自然灾害频发。孙中山对工业发展等带来的对山水的人为破坏引起的自然灾害非常重视，指出环境问题已经成为影响社会发展的重大问题之一，需要采取措施加以治理。他在《建国方略》中提出“防止水旱灾害的办法，就是造林，要造全国大规模的森林”(24)陈嵘：《中国森林史料》，中国林业出版社，1983年版，第85页。。孙中山明确把造林防灾作为基本国策之一。中华民国建立后，政府加大了对京津唐煤矿地区的治理力度。

首先，加强矿区管理。在延续晚清的传统措施的基础上，推出了新的管理措施并进行了制度改革。例如，进行了林政收入制度改革、国有林改革；建立了矿区林政专员巡查制度等。为了恢复生态系统，民国政府还拟定了京汉铁路、南北大运河沿线植树计划，民国政府要求地方政府督促有条件的煤矿建立林木垦殖公司，要求煤窑在毁林办矿中植树护林。北洋政府时期，就曾下文拨款为“九龙山”等名山植树造林，鼓励自主研发的农药和化肥在矿区推广，在北京西山建立了“林木试验区”(25)北京市农林水利局：《消灭核桃举肢蛾为害》，北京出版社，1956年版，第2页。，其研发的杂交耐旱树种——河北白杨、毛杨等提高了矿区林木成活率等。

其次，通过相关法律管理煤矿。民国政府颁布了《森林法》《矿业法》以及其他一系列的法律法规。在1929年颁布的《北平特别市森林保护条例》中，市政府明确规定，无论公有、私有林地，必须经过市政府许可，才能“斩伐”树木，违法者将面临接受5日以上1个月以下的拘留，这个法律对乱伐山林者的处分虽然不重，但却是中国历史上首条“乱伐森林入刑”的法律，具有历史意义。该法通过后，对于非法砍伐森林者起到了约束作用，在一定程度上保护了京津唐煤矿地区的山林环境。民国政府颁布了《矿业法》，其中第88条规定：“矿业权之土地使用完之后，应恢复其土地之原状……不能恢复的也要付相当的偿金。”(26)北京市档案馆：《行政院公布矿业法的训令及北平市施行情况的函》，档案号：j001-002-00020，民国十九年，第00035页。民国政府还要求外资企业参加保护生态环境，《矿业法》规定：“不论中外矿矿主，有责任保护和修复矿区生态环境等”(27)政协北京市门头沟学习与文史委员会编：《门头沟文史志》(二卷)，中国博雅出版社，2009年版，第182页。。

在水利治理方面，法治化水利建设步伐加快。民国政府延续了晚清时期的治理措施，通过大修排水渠和引水渠来解决矿区水患导致的大洪水问题。例如1926年石景山建成的总长19千米的石卢灌溉渠，干渠3条，比晚清时修建的总长4千米的宛平傅家台水渠的行水距离长了很多。且这条水渠不仅能解决附近煤矿区用水问题，而且还能在平日里让附近的9700亩农田得到灌溉，改善农田的生态环境，促进农业发展。(28)《北京市地方志》编辑委员会：《北京志·水利志·地质矿产水利气象卷》，北京出版社，2000年版，第342页。又如，1928年，在民国政府的鼓励下，运用航测技术对永定河、滦河、洋河等进行了测量，并多次派专员到实地勘察，规划了河流的新建水库计划。

1930年编制了中国第一部属于水利法范畴的《河川法》，1937年颁布了《江湖沿岸农田水利法》，1942年正式颁布了《水利法》，1943年出台了配套法案《水利法实施细则》《水权登记费征收办法》等(29)北京市地方志编辑委员会、北京市档案馆：《行政院水利委员会函送水利法规辑要》，档案号：j001-002-00319，民国三十五年七月，第00029页。，通过出台系列法案来进行综合性水利治理。水利治理的法治建设对于改善京津唐煤矿地区水环境起到了一定积极作用。民国政府还加强了水利工程建设、新技术引进、谋划水利布局等，但是，相比矿产资源保护、山林保护，民国政府对于水利的重视程度明显不足，这使得水利法制化建设的实践性也不强，法制化进程缓慢，其法律约束性要比《森林法》《矿业法》弱。

此外，对于一些造成重大社会影响的矿区典型性环境问题也进行了一些法治化治理。譬如针对矿场环境污染，在制定《矿业法》时对于矿区“排污”(30)《矿业调剂实施细则》(1914年)，第54条。参见彭觥，汪贻水：《中国实用矿山地质学》(下册)，治金工业出版社，2010年版，第117页。有了一些明文规定，并督促煤矿制定矿场条例以落实煤矿的主体责任，细化管理措施，因地制宜。例如，1920年北洋政府颁布的《矿工待遇规则》把“为矿工提供洁净的饮用水”作为矿业工人的一项福利，写入矿务管理条例加以督促实施。为此，开滦煤矿开办了自来水厂，有净水池一座(31)闻言：《严管出高效——唐山市古冶区自来水公司改革侧记》，《经济论坛》2000年第23期。,部分解决了矿区饮用水污染问题。又如，为了防控矿区空气污染问题，1930年民国政府颁布的《中华民国矿业条例》要求矿区必须安装排风设备，才能让工人到矿区、工厂进行正常生产等。再如，在矿区推行公厕改革(32)陈乐人等编著：《北京档案史料》，新华出版社，2008年版，第36-40页。，在有条件的大中型煤矿城镇设立卫生处、防疫督察岗、浴室等(33)Peter Viereck. Conservatism: from John Adams to Churchill， Princeton: Van Nostrand Company， 1956.，促进了当地公共环境卫生的改善。但是民国政府的治理效果并不理想，甚至不如晚清时期。其原因有四：

第一，虽然民国政府的态度相对积极，制定了严格的治理政策，对于许多环境问题的治理都有法可循，然而这些政策和措施并没有得到很好地贯彻实行。例如民国政府为全面实施“实业救国”，提高煤炭产量，就放开了许多煤矿的开采权和山林砍伐面积，导致矿区山林遭到严重破坏。

第二，民国政府是有名的“弱政府”(34)胡胜强、龚会莲：《近代工业增长与北洋政府——弱政府与工业增长关系的近代样本》，《陕西行政学院学报》2007年第4期。，国家事务管理的执行能力并不强，中央政府与地方政府互相推诿，京津唐煤矿地区环境问题的管理是河北各州县地方政府的职责，中央政府的关注随着北京由首都变为特别市，而由特别重视变成一般重视。1928年，民国中央政权南移之后，北京变成北平特别市，不再是首都，京津唐等作为首都资源环境支撑地的功能作用减弱，变得不那么受重视。由于缺乏政策和资金的支持，无法在治理中真正实施海河一体化水利治理工程等重大水利工程以从根本上解决旱灾问题，甚至有时还出现环境管理政策执行滞后的现象，例如《行政院公布矿业法的训令及北平市施行情况的函》提到的颁布时间是1930年6月，而在北京落实的时间却是1932年(35)北京市档案馆：《行政院公布矿业法的训令及北平市施行情况的函》，档案号j001-002-00020。，但是环境治理措施落实不到位，环境问题没有得到彻底解决。

第三，“七七”事变以后，河北沦陷，京津唐地区煤矿的环境治理更是陷入了瘫痪状态。而且日本侵略者为了战争需要，疯狂掠夺京津唐地区的煤炭资源，导致生态空前恶化，环境污染极其严重。

第四,抗日战争胜利之后，京津唐煤矿地区受到内战、经济危机等影响，生产经营混乱，而民国政府也行将崩溃，对京津唐煤矿地区的政策、法规和措施不能落实到位，其生态破坏和环境问题日趋恶化。

四、新中国成立以后我国政府对京津唐煤矿地区环境问题的治理

新中国成立后，党和政府十分重视京津唐煤矿地区的生态修复和环境污染问题的治理，经过当地煤矿和当地人民的不懈努力，取得了辉煌成就。新中国对京津唐煤矿地区的治理，可以分为两个阶段：1949年到改革开放前为第一阶段；十八大以后为第二阶段。

在第一阶段，由于新中国建立后国民经济的恢复和发展，煤炭需要量激增，而我国工业基础薄弱，要发展工业，特别是发展重工业，对煤炭的需求量巨大。大量开矿对矿区生态破坏严重，环境问题一直在较快增长，总量激增。这种情况使京津唐煤矿地区的环境问题治理，成为耗资耗力的庞大系统综合治理工程，问题棘手，不易解决。尽管如此，党和政府在增加煤炭产量的同时，制定了相关政策，采取有力措施，对京津唐煤矿地区的环境问题进行治理，取得了有目共睹的成就。

从20世纪50年代至改革开放前，京津唐煤矿地区的环境问题治理以生态保护为主，重点是进行山林环境保护、水利工程建设。同时，加强环境污染和公共卫生治理等。50年代末，国家开始修建官厅水库，实施每年一次的植树计划。通过努力，建成了许多水坝、水库、林场等，形成了京津唐煤矿地区自然环境保护的基本格局。从1978年开始，京津唐煤矿地区开始了对水污染的治理。有关方面对煤矿地区的空气污染、水污染进行了调研，推进环保机制建设等，为后来京津唐煤矿区环境保护提供了数据和实践经验。为了减少污染，政府关闭了大跃进时期大量涌现的小煤窑，把采煤活动重新限制在富矿区。到70年代末，又提出了环境保护制度建设的计划，还拟定了南水北调方案。

从改革开放初至21世纪初叶，党和政府加大了京津唐煤矿地区的环境治理并进行了环境治理的法制化探索，出台了多部矿政、林政、水务、环境保护、煤矿矿产资源保护等相关的法案及系列法律法规，提升了环境治理的科学化、法治化水平。但在这一时期，由于国家经济发展的需要，京津唐煤矿地区的煤矿生产一直处于上升期，出煤量剧增，环境问题总量也在激增，出现了环境治理速度赶不上环境问题增加的情况。有些环境问题刚刚解决，同类环境问题又在相近的地方出现。有些问题反复出现，也影响了环境治理的效果。譬如古冶矿区林区覆盖率在80年代一直在8%左右，20世纪初叶也不过在20%以下，林区绿化率很长时间都不高，许多矿山经过修复以后一再出现岩层裸露情况，生态涵养的效果一时难以显现。同时，改革开放后，由于“发展”是压倒一切的主题，经济增长优先，加之国家还处于发展阶段，综合实力不强，对于京津唐煤矿地区的环境问题治理主要由地方政府负责，而且只是作为地方政府的一个职责和一般任务。因此，京津唐煤矿地区环境治理的力度不大，制度建设不足，治理的现代化进度不快，环境治理的效果不明显。尽管如此，这一时期京津唐煤矿地区的环境问题治理仍然为十八大后京津唐煤矿地区探索有中国特色的环境治理道路积累了实践经验，奠定了坚实的基础。

十八大后至今，是京津唐煤矿地区生态修复和环境问题治理取得突破性进展的辉煌时期，这是第二阶级。十八大后，党和国家把环境治理工作上升到国家社会发展的战略高度，重点给予关注。京津唐煤矿地区在探索、实践综合环境治理的过程中，坚决贯彻习近平社会主义生态文明观，坚持把生态文明建设作为统筹、推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的主要内容，加大京津唐煤矿地区的环境治理力度。

在制度建设方面，我国政府改革了环境税收机制、融资机制、监督机制，完善了矿区复垦制度、矿山修复和环境评价制度，环境污染监测和督查制度，环境保护制度，空气、水、土壤等自然质量国标制度等；创建了河长制度、绿色税收制度、群众环境监督机制等高标准的环境管理制度；在法制建设上，推行了最严环境保护法案，多次修订了环境治理的法律法规。在中央有关部门督促下，地方政府和煤矿企业还制定了配套实施细则等。通过上述制度建设和实施，京津唐煤矿地区在环境治理上建立了较为完善的生态环境治理制度体系，有效地保护了生态环境，环境问题得到有效治理。

在执政能力建设方面，中央有关部门要求把环境绩效与政府业绩挂钩，明确规定当地政府在其工作报告中统计公布各项经济指标的同时，应公布达到这些指标对于自然环境的影响，做到信息公开，以提升政府在环境治理方面的执政能力；中央有关方面要求领导带头转变环境治理思路：提出经济发展决不以牺牲环境为代价，环境治理中强调源头治理，把煤矿环境治理纳入区域性自然生态系统进行系统治理。同时，中央与地方默契合作，全面提升了对京津唐煤矿地区环境的治理水平；实行环境治理项目的招标制度，吸引相关领域的优秀科研团队，鼓励治理技术的引进和创新，积极促成科研成果转化等。上述做法，提高了环境治理的法制化、制度化、科学化水平，使人与自然和谐共生的最严环境保护措施得到了全面落实。

为了落实环境治理的政策和措施，京津唐地区煤矿还实行了最严执法，严禁破坏生态和污染环境。按照有关法律，“十三五”期间，有关部门关闭了北京地区所有煤矿；全面推动煤矿去产能，推动煤矿城镇的煤炭工业经济向绿色经济转型发展；实施了长时段的煤矿山的封山育林，把矿区社区进行整体搬迁等。上述措施取得了明显的成效。通过关闭问题煤矿，加大煤矿安全生产制度建设和巡查及信息公开制度等，加上执政能力的提高，京津唐煤矿地区的生态保护和环境问题的治理取得了巨大成效。林区的覆盖率普遍提升30%以上，重点景区的森林覆盖率增加更快，譬如北京西山达到40%以上，自然山水环境得到有史以来最为有效的生态修复和涵养，解决了过去绿化率低、育林率不高的瓶颈问题等。通过治理，当地自然灾害减少到最低程度，各种自然灾害，包括沙尘暴、旱灾显著减少，矿难发生数量大幅减少，其死亡率急剧下降。(36)《中国煤炭志》编委会编：《中国煤炭志·大事记(1991-2000)》，第3370页。经过不懈努力，京津唐煤矿地区的生态修复和环境治理取得了前所未有的伟大成就，京津唐煤矿地区已经成为人文与自然完美融合的自然生态区。

五、新情况、新问题

虽然十八大以来京津唐煤矿地区生态环境得到全面修复，环境污染基本消除，整个地区煤矿环境问题得到了有效治理，但是该地区环境问题的成因复杂，历史遗留问题较多，在煤矿的发展中出现了一些新情况和新问题。这些新情况和新问题有：

第一，产生了新污染物。京津唐煤矿地区的污染源由原来遗留的污染物和新污染物构成。遗留的污染物主要有煤矸石、煤块、煤灰、废水和废渣等，是过去煤炭生产时产生的污染物。经过治理，其总量基本上已经得到控制。但是，治理旧的污染物时产生的新污染物却不好控制。例如，为了降低京津唐煤矿地区的煤矸石的总量，减少煤矸石大规模零散占地导致的山体滑坡、泥石流、石漠化、环境污染等问题，采取了集中处理、废物利用等手段。但是在运输、集中处理和燃烧煤矸石发电等过程中，又出现了粉尘污染、空气污染、废渣污染等问题，产生了新的污染物。而一些依靠矿废料生存的衍生工业企业，为了牟利，乘机钻政策漏洞，打着环境治理的口号，另起新的污染工业，出现了新的环境污染问题。又如，在复垦地附近推广种植经济作物，以改善环境和促进绿色农业经济的措施，从长远来看，有利于改善当地土壤重金属含量超标问题及石漠化、沙漠化问题，但是这些经济作物的栽种，引起了新的环境问题。例如当地广泛栽种菊花、玫瑰花等经济作物。这些作物对于生长条件要求不高，耐寒、耐旱而且是多年生植物，种植护理都很容易，且通过根茎吸附重金属的能力强，因此被煤炭区广泛推广种植。但是，当它们吸附了存在安全风险的重金属后，就存在食品安全风险，即通过食物链进入人体，引发恶性肿瘤等疾病，为害人类。研究表明，生长在京津唐煤层地区复垦地和煤矸石堆周边的一些经济作物有铅、铬、镉等重金属的残留。(37)李娜、仲米格、赵卓：《北京门头沟煤矿复垦地茶菊重金属含量研究》，《应用化工》2017年第9期。

第二，环境治理成本过高。由于京津唐煤矿地区生态环境恶劣，一些环境问题日久复杂，治理难度大，带来了治理成本不断增大的问题。譬如煤矿的结构稳定，质地坚硬，属于不可再生资源，煤炭挖走之后，很难恢复到原来稳定的煤矿岩石结构。对于废弃煤坑、矿区塌陷地的治理，目前的主要策略是通过填埋煤矸石、岩石、垃圾之后在表层覆盖沙土再进行绿化。对于废弃矿山的地面治理，要么是发展绿色农业经济，要么是发展园林景观等。因此，京津唐地区煤矿的治理，实际上不仅是一个综合复杂的生态系统和生态圈重塑过程，更是一个耗资耗力的借他山之石土再造煤矿山的生态治理的持久战过程。而原来的煤矿山已经变得恶劣的生态环境——土地石漠化、土壤贫瘠、气候干旱等，使得当地生态物种稳定性减弱，难以形成良性的物种生态层次结构。当遇到自然灾害时，当地植被因为抗灾能力下降，出现大量死亡，需要二次重建，生态环境需要反复的修复。而涵养的瓶颈问题，使得治理过程所需的预算和追加投资变得巨大。例如，在20世纪90年代末，北京门头沟灵山获得的第一次政府投资上亿元人民币，让灵山从北京“第一秃山”变成了最美草甸山峰。但是没过几年，刚进入21世纪，这里的林区环境又出现严重的生态脆弱问题，政府不得不宣布该地区封山造林，并多次投入高额的环境治理资金。到2019年，北京市政又再次宣布灵山全面封山造林；2020年，北京市政追加投入1亿元人民币治理灵山。(38)搜狐网：《灵山乡村有福了！总投资1亿多元，灵山推动全域乡村风貌提升！》，2020年8月17日，https://www.sohu.com/a/413758133_755072。持续投入的资金，使得京津唐地区煤矿的环境治理成本变得高昂。

第三，国家治理制度需要进一步完善。虽然京津唐煤矿地区的环境治理已经形成了一套行之有效的制度，但其威力还没有充分发挥出来，京津唐煤矿地区依然存在一些问题，如：运动式环境治理、治理职权滥用、地方环境治理措施因履职干部不同而因人而异等现象。一些地方政府为了业绩，搞大跃进式提高绿化率，过度引入某些排他性的生长能力相对较强的外来物种，增大了地区爆发生物灾害的概率，降低了地区自然环境抵抗自然灾害的能力，出现不稳定的环境治理效果，不利于煤矿区的环境保护。因此需要提高国家现代化治理水平，完善杜绝环境问题产生的相关制度机制，加强监督机制建设。

第四，全民参与环境治理的觉悟需要提高。目前京津唐煤矿地区的环境治理，总体上依靠国家治理，即以政府颁发的行政法规、地方法规的治理为主，但对当地人民的宣传工作做得不多，法治教育不够。政府是环境治理的发起和主责机构，但全民参与也是国家治理中的一个重要内容。如果只有政府层面的努力，没有从下而上的民间环境治理支撑和环境道德支持，就不可能充分发挥国家治理制度的优势，提高国家治理能力。缺乏人民自觉参与，有关的制度和法规就不能得到很好的落实。例如我国从20世纪80年代开始，就针对京津唐煤矿地区环境治理中存在的违法问题，制定了相关法律法规。但由于宣传和动员工作做得不够，有的人缺乏对煤矿区环境保护的自我服务、自我管理、自我监督意识，就出现了煤矿区偷采盗挖屡禁不止、林区树木屡遭砍伐、矿区公共环境卫生维持整洁时间较短等问题。因此，提高人民的法制意识，在依法治理环境的过程中，充分发挥人民的积极性，使人民群众主动参与环境治理，保护生态环境，是当前京津唐地区煤矿环境治理中的一个重要任务。

第五，京津唐煤矿地区各煤矿的治理发展不均衡。在环境问题治理中，煤矿区各自为政，缺乏综合措施。各地采取的措施、方法存在差异，效果也就不同。比如北京地区的煤矿山治理和生态涵养的措施和方法相对先进、完善，效果也比较好。而其他一些地区的治理措施却还比较落后，治理制度也不完善。一些地方政府的环境保护的工作措施还是置于煤矿生产效率的提升之下，政府和煤矿企业作为两个环境治理主体还是致力于煤矿开采的管理和安全生产，没有把环境保护作为第一要务。在治理过程中，观念也比较陈旧，还是把环境治理的重点放在事后治理，而不是事前预防。在环境治理中，还不能点线面结合，对于空气污染治理的重视大于其他环境问题。环境治理中存在形象工程和业绩工程，植被恢复不到位，影响治理效果和矿区环境的自然恢复，暴露出治理中没有建立比较完善的环境治理措施体系和运用好方法的弊端。

针对上述问题，需要与时俱进，制定新对策，不断创新治理方法和治理手段，巩固已经取得的成就，应对新情况，解决新问题，使京津唐煤矿地区绿色发展的道路越走越宽广。

第一，认真学习、深入理解、坚决贯彻习近平生态文明思想。在治理过程中，首先要提升对生态治理的认识，坚持绿水青山就是金山银山的发展理念，加快产业结构调整、去产能经济转型、减排增绿，改变煤矿区的生产方式和生活方式，完善节约资源、绿色生态和保护环境的煤矿修复的空间布局，促进经济发展与生态保护的平衡。要创新生态治理的方法和途径，遵循自然规律，坚持自然恢复为主的综合治理观念，去除治理上的急功近利，重视生态治理的科学性，以减少污染治理中产生的新的污染问题。最后在污染治理中要避免生搬硬套、过度模仿，考虑煤矿地形地貌环境和地区气候的差异，因地制宜，减少出现在修复煤矿山中产生大量克隆山林导致的山林环境恢复和涵养困难的瓶颈问题，降低治理成本，提升生态系统恢复和治理效果，践行人与自然和谐共生的生态文明观。

第二，推进环境问题的国家治理建设。在总结我国多年的煤矿环境治理的经验基础上，积极借鉴发达国家的国家治理体系和治理能力建设的好做法：国家治理体系建设中，不仅要重视中央政府和地方政府的行政法规、行政规章的建设，而且还要重视与宪法相配合的法律制度体系建设，绿色发展要写入宪法，坚持依法治理环境问题。此外，完善生态环境保护体制机制、资源有偿使用制度、生态补偿制度、自然资源产权制等，以增加环境治理的资金投入和环境保护力度。治理能力建设方面，一方面通过统筹兼顾，健全领导机构工作规则等促进党的政务能力的提升，另外一方面主要培养管理基层公共事务和公益事业的民间机构，引入市场治理，让市场治理促进国家治理，并在这个过程中为人民参与环境治理提供更多的服务平台和参与机会，充分调动人民的积极性，以增加人民对环境的责任感，实现最有效的、最广泛的环境治理监督机制，全面提升京津唐煤矿地区的国家治理能力。

第三，完善公民环境道德建设。京津唐煤矿地区生态环境脆弱，需要树立“像保护自己的眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”的环境道德观。这种环境道德来源人民实践，依靠人民实践，是我国进入全面小康社会的公民道德追求的重要内容。公民环境道德建设包括内化机制建设和外化机制建设：内化机制建设方面，通过加强环境教育，从孩子抓起，环境教育进教材，推广全民的环境教育科普，丰富环境教育的教学形式和教学渠道，以实现环境教育的大众化，争取广泛的群众参与。并且通过丰富环境教育的内容，与时俱进，及时更新观念，让其与国情、乡情、中国传统文明、传统习俗文化的教育相结合，使环境教育不流于形式，真正内化于心，成为人们内在的素质；外化机制建设方面，通过培养环境保护的志愿项目和志愿者，养成良好的环保习惯和环保行为，构建全民全社会共同参与的环境治理体系，让生态环保思想成为社会生活中的主流文化，以促进环境道德认同、环境道德情感，环境美德、环境道德行为等公民环境道德的外部环境建设，最终促成环境道德的外化机制的全面形成。

第四，加快煤矿环境治理的理论研究和实践创新。在这一过程中，要克服“支配自然”观念的局限性，以辩证唯物主义“适应自然”的观念指导理论研究和实践创新。环境治理，要顺应自然发展的规律，否则就会受到大自然的报复，生态就会受到破坏，就会出现环境问题。同时，在理论研究和实践创新中，要突破相关研究各自为政的藩篱，减少对于一些问题的重复研究，集中优势攻关重点领域，譬如裸露山体的自然恢复、煤矸石堆和复垦地的自然生态治理和自然涵养等，以尽快获得更多新领域的研究成果。在研究中，要切实贯彻“本源治理”“综合治理”的研究原则，让许多与煤矿相关的污染治理研究具有更强的实践性。这样才能涌现出更多应用性研究成果，通过理论与实践的创新，提升环境治理的效果。

结 语

近代以来，因煤炭工业生产引起的生态破坏和环境问题及其带来的自然灾害，一直是困扰中国政府的棘手问题。旧中国的历届政府对京津唐煤矿地区的环境都进行过治理，但难于根治这些地区的环境问题。新中国成立后，特别是在党的十八大以后，京津唐煤矿地区的环境治理工作取得了明显成效。目前，当地生态系统已经恢复，环境污染极大减少，京津唐煤矿地区每年有蓝天白云的日子明显增加，环境问题基本得到解决，其生态修复和环境治理经验在全国具有引领和示范作用。

但是，由于京津唐煤矿地区的环境问题复杂，生态环境恶劣，而新情况、新问题又不断出现，因此要彻底治理京津唐煤矿地区的环境问题，依然任重道远，需要付出更多的努力。因此，需要认真学习、深入理解、坚决贯彻习近平生态文明思想，推进环境问题的国家治理建设，完善公民环境道德建设，加快理论与实践的创新。实践证明，只有坚决贯彻“绿水青山就是金山银山”的生态文明观，真正转变发展理念、发展方式和生活方式，进一步提高国家治理能力，提高人们的环保意识等，才能应对新情况和新问题，才能使京津唐煤矿地区成为可持续发展的绿色经济发展区和美丽宜人的自然生态区，作为表率为全国煤矿区的生态修复和环境问题的治理，提供更多、更宝贵的经验。