整体性治理视角下智慧城市实践的现实困境及路径优化

杨兰蓉 张 雪

华中科技大学公共管理学院，湖北，武汉，430074

一、引言

随着我国城市化快速推进，许多城市面临资源紧缺、环境污染、交通拥堵等“城市病”的困扰，如何破解日趋严重的城市治理困境，成为社会关注的重要议题。以新一代信息技术为依托的智慧城市理念和治理方案引发了理论界及实务界的持续关注，我国政府也将其视作实现城市治理现代化的转型模式之一。早在2011年，上海、南京等城市就提出智慧城市建设发展规划，地方城市率先开始智慧城市建设探索。自2012年起，中央政府陆续释放智慧城市建设的政策信号。2013年，住房和城乡建设部公布第一批国家智慧城市试点名单，正式从国家层面开始推进智慧城市建设。[1]此后，全国各地智慧城市建设如火如荼。2018年4月，中国信息通信研究院、中国电信集团有限公司联合发布的《新理念新模式新动能 新型智慧城市发展与实践研究报告》指出，全国所有副省级以上城市、89%的地级及以上城市，47%的县级及以上城市均提出了要建设智慧城市。据中国信息通信研究院数据显示，2021年智慧城市相关项目总投资预计为2.79万亿元，自2015年以来，复合年均增长率约为85%。

历经十余年的探索，我国智慧城市数量规模不断扩大，虽然取得了一定的成绩，但智慧城市建设也存在一些问题。大量资源投入智慧城市建设，各类“实物项目”层出不穷，但在技术管理工具不断增加的同时没有真正解决深层次的问题。[2]例如，智慧城市建设思路出现偏离“以人为本”理念和缺乏管理学视角，造成了技术驱动建设模式和单纯的“信息化”思维[3]，导致了信息泄露、城市的两极分化及社会隔阂的增加、社会治理碎片化等问题。[4]在此背景下，分析我国智慧城市建设实践及现实困境，反思和探讨智慧城市未来建设路径优化具有较强的现实意义。

二、文献综述与理论视角

（一）智慧城市及其治理

“智慧城市”一词源于高度现代主义的城市规划、城市控制论以及城市企业主义三种趋势的交织。[5]2008年，IBM公司首次提出“智慧地球”这一新概念。之后，强调利用物联网、云计算等新一代信息技术来改变城市运行效率的智慧城市建设新理念，迅速在全世界得到认同和发展。

迄今为止，有关智慧城市的概念尚未形成共识，现有研究大多以“技术中心”视角对其进行解读。但不可忽视的是，仍有部分学者将治理视作是理解智慧城市的重要视角。例如，孟凡坤等总结了国外文献中智慧城市概念最具有竞争性的5种视角，其中就包括了“治理中心”视角。[5]辜胜阻等呼吁智慧城市应将先进技术手段和治理理念结合，实现有效的智慧治理。[6]在治理视角下，相关研究认为技术层面的创新远远不够，真正实现城市更新与提升仍需关注其内在，即在治理层面进行反思与重塑。陈水生提出，数字时代城市智慧治理需要从治理理念、制度、工具以及模式4个方面全面转型，增强城市治理的人性化、智能化和便捷性。[7]孟凡坤等利用模糊集定性比较分析方法对第一批智慧城市国家试点展开比较分析，发现高绩效智慧城市存在着要素综合发展型、经济驱动下多重要素协同型和政府高度注意力下技术驱动型3种驱动模式。[8]张娜等就整体性、系统性、自组织性、协同性、精确性思维等进行了介绍，尝试在理念层面对智慧城市的治理理论进行创新。[9]

（二）整体性治理理论和智慧城市的契合

20世纪90年代中后期，以佩里·希克斯和帕却克·邓利维代表的西方学者对新公共管理运动带来的功能碎片化和服务裂解性等问题进行了批判反思与深入回应，发展出了整体性治理（Holistic Governance）理论。整体性治理是指以公民需求为导向，将信息技术作为政府有效治理的手段，以协调、整合责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体性服务的政府治理图式。该理论是对新公共管理实践所产生的诸如问题转嫁、目标冲突、各自为政等“碎片化”问题的一次理论性反思和策略性回应，更是一次治理理念的重塑。[10]整体性治理主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，其主要包含互动的信息搜寻和提供、以顾客为基础和以功能为基础的组织重建、一站式的服务提供、数据库、灵活的政府过程等内容，强调更有效地处理公众最关心的一些问题。[11]

智慧城市作为城市治理的一种全新模式，其在应然与实然两个层面均蕴含了整体性治理的核心要义。应然层面的智慧城市有着强大的信息技术支撑、回应复杂繁密的公民需求的能力、多主体间有机协作的治理流程以及长期的可持续发展愿景，这些无不天然契合了整体性治理的关键要素。[12]实然层面的智慧城市建设出现的包括碎片化治理、单一政府主体指导、追逐短期效应、部门协作割裂等诸多问题也呼唤从一种更具整体性、系统性和协同性的思维予以破解，实现智慧城市的再造与重塑。笔者立足于整体性治理理论和智慧城市的契合性，构建起“目标-技术-机制”的分析性框架（见图1），分析当前智慧城市建设实践及其存在的各类问题，并提出有针对性解决方案。第一，目标。目标是指智慧城市建设所要实现的价值及其目的，是技术的起点和依据，是机制的指向和动力。第二，技术。数智技术的城市治理嵌入是智慧城市最为核心的标识。智慧城市重视运用现代信息通信技术、大数据、人工智能等技术，提升城市治理的智能化、精准化水平。第三，机制。机制是指智慧城市的运行机制，包括智慧城市的整合、协同和创新机制等。基于上述分析框架，笔者以武汉市智慧城市为个案，对智慧城市实践及其现实困境进行系统分析，并进一步提出相应的优化路径。

图1 整体性治理理论的“目标-技术-机制”分析框架

三、案例分析：武汉智慧城市建设实践

2010年，武汉市提出建设智慧城市的战略构想，并被科学技术部列为国家“863智慧城市”项目的试点城市之一，这拉开了武汉市智慧城市建设的序幕。经过十余年的努力，武汉市在智慧城市多个方面均取得了一定的建设成效。以整体性治理理念来解读武汉市智慧城市建设成效，主要包括以下3个方面：

（一）坚持“以人民为中心”理念，打造智慧公共服务

整体性治理强调以公众需求为导向，更有效地处理公众最关心的一些问题，这与智慧城市强调的“以人民为中心”的建设理念较为一致。围绕这一核心理念，武汉市在建设智慧城市初期就提出了“基础先行，民生优先”的原则，优先选择与民生息息相关的项目进行先行示范建设。首先，在政务服务方面，2017年以来，武汉市深入实施审批服务“马上办、网上办、一次办”改革。2019年4月，武汉市人民政府办公厅印发《武汉市深化政务服务“马上办网上办就近办一次办”实施方案》，全方位推进“四办”改革格局。2021年4月，武汉市正式部署并推进“高效办成一件事”改革工作，持续优化政务服务效率和质量，更好地满足了企业和群众办事需求。其次，在民生服务领域，2018年9月，武汉“互联网+政务服务”平台“鄂汇办”上线。截至2021年9月，“鄂汇办”上线3周年，已为湖北用户提供23亿次指尖服务，汇聚超过2500项便民服务，其不断创新应用场景，提升指尖政务服务能力。2021年9月，武汉市迈出建设“一码互联”服务体系的关键一步，将“武汉战疫”健康码小程序正式升级为常态“市民码”，整合了医疗、社保、交通、教育、旅游等133项高频公共服务，加快推进市民生活向智能化、数字化、便捷化转型。最后，在城市治理方面，武汉市在“智慧公安”“城市管理”“市场监管”“智慧环保”“智慧水务”等多方面持续推进应用创新与升级，在实时监测、风险防范、预警决策、城市信息管理等方面均取得了较大的突破。

（二）以信息技术为依托，提升数据汇聚与共享水平

智慧城市以信息技术推动内部流程、机制等变革并为城市治理现代化赋能，是整体性治理理念中技术整合的实践体现。2020年，武汉市出台《加快推进新型智慧城市建设实施方案》，以“1153”（即1个云网，1个城市大脑，政府管理、惠民服务、城市治理、产业创新、生态宜居等五大重点应用领域，运行管理、标准规范、信息安全等三大保障体系）为建设总体架构，优化城市整体建设与运营。2021年9月，作为智慧城市发展的重要支撑工程—“武汉云”正式启用，其最直接的运用是“为政府和企业提供云计算服务，让数据资源的存储、运行变得更加集约、高效、安全”。截至2022年10月，武汉云已建成政务域、信创域、产业域3个资源池，打造了全市统一的云运营管理平台，构建了“信息安全、标准规范、运营运维”三大服务保障体系，共计建成资源池CPU6.75万核，内存22.6万吉字节（GB），存储15 134太字节（TB）。武汉市将继续以城市的数据资源融合为主线，推动数据汇聚和共享机制，打造集感知、联结、计算、运用“四位一体”的城市大脑，赋能城市各领域的智慧应用。通过充分地发挥数据价值，推动武汉市实现实时感知、高效研判、精准治理，提升城市精细化治理能力和市民获得感、体验感。

（三）以创新协同机制为驱动，着力打破部门壁垒

协同运行机制有利于破除条块分割的行政体制所产生的“各自为政”“信息孤岛”等弊端。近年来，武汉市以“一网协同”为核心目标，着力推进政府内部功能、治理层级、公私部门的有机整合，有效推动了城市治理协同机制发展。武汉市通过着力建设数字政府的协同办公平台，完善办文、办会、办事等应用，构建全市的政务运行枢纽，打造协同办公的基础平台。在数据资源管理上，以“逻辑集中、物理分散”为原则，武汉市建成了“云端武汉·政务”的信息共享交换平台，积极整合各部门数据资源，推进跨部门、跨层级数据资源的共享、融合和分析应用。与此同时，武汉市现已经集成各类政府办公智能应用超过30项，正在不断更新与完善“城市数字底座”。在政务服务领域中，武汉市着力打破部门壁垒，积极推进政府内部功能集成，以“马上办、网上办、一次办、就近办”改革为代表，在政务服务上以“办好一件事”为标准，积极推进机构、流程、信息3个集成，实现了审批服务由物理的集中向功能的集成转变，重塑了审批服务的机制，在业务流程上实现再造。

四、整体性治理视角下智慧城市建设面临的现实困境

智慧城市建设虽然取得了一定的进展与成就，在城市治理方面的思维创新也体现了“整体性”“协同性”“系统性”等内涵，但以“整体性治理”审视智慧城市治理实践可以发现，智慧城市的整体性建设过程仍然面临着诸多困境。

（一）“以需求为导向”的核心价值目标形成面临困境

在国内政府现行运行体制下，地方政府在治理上往往以“唯上是从”的思路开展工作，以政绩为目标来分配政府注意力、选择发展的方向，智慧城市建设发展也呈现出相应的治理逻辑。尽管一直以来各地政府强调“以人民为中心”“提升居民幸福感”等，但在实际建设过程中，“以需求为导向”的智慧城市建设价值目标的形成仍然面临困境。以武汉市为例，作为智慧城市发展先行区，武汉市虽然在智慧城市的建设上取得了较大的成就，但仍然存在不少问题：一方面，在建设智慧城市过程中更重视“可视化”项目的建设和发展，呈现出“重项目、轻管理”的特征，忽略了对城市主体“人”及其活动的关注，导致实际建设项目“群众知晓度不高”、建设成效“满意度不高”等问题突出。另一方面，智慧城市建设项目倾向于以上级部门和自身部门管理需求为出发点，往往在一些较容易取得政绩的领域投入大量资源，忽略了“以需求为中心”的价值目标。而智慧城市的建设本身具有长期性、复杂性和系统性的特点，尽管在短期内获得了较多关注，但长期来看各地区和各部门的政绩目标和发展任务存在差异，难以持续地聚焦于智慧城市建设目标，未能完成从“自上而下”高强度驱动转变为“以需求为导向”的驱动，距离实现整体性治理还有较大的发展空间。

（二）数据资源的融合共享与开发应用面临困境

智慧城市的各类应用场景需要大量跨部门、跨层级数据资源的支持，发挥数据共享的纽带作用，有利于实现以技术和数据融合推进跨部门、跨层级、跨业务整合的目标。以武汉市为例，目前武汉市“数据壁垒”“信息孤岛”等问题依然突出，从表面看是受到技术层面支撑能力不足的影响，但从深层次看其面临的主要是“条块分割”体制产生的困境。当前，武汉市虽已建成“云端武汉·政务”信息共享交换平台，但其仅作为数据传输“中转站”，数据融合并应用于治理的效果不佳。受垂直系统影响，目前仍有智慧城市建设所需的大量重要数据主要保存于省级及以上部门，市级所能够获得和使用的数据有限。从横向系统来看，武汉市数据共享在推进过程中，仍然存在一些问题。一方面，数据来源存在单一性。政府数据主要来自政府内部，企业等社会数据融合应用还有较大发展空间。另一方面，政府内部“各自为政”的现象导致数据“聚、汇、用”不畅。数据资源的所有权、数据责任划分及数据标准等方面的不明确，按需对接和以应用为导向的管理办法、共享激励机制不完善等问题使数据的汇聚程度有限，大多数部门共享内部数据意愿较低，享受数据共享利益的意愿较高，这严重阻碍了数据的互通共享。

（三）以技术创新驱动体制机制的革新面临困境

智慧城市建设发展依赖于信息技术的应用与发展，但技术作为一种工具和手段其应用深受流程、体制、机制等影响。因此，在推进智慧城市建设过程中，最核心的挑战是如何以技术创新驱动技术与体制机制的融合，实现“技术-治理”的协同发展。目前，智慧城市在推进过程中“行政分割”“管理分治”的现象普遍存在，很多问题往往是技术上容易解决，但管理机制体制上难以实现。以武汉市智慧城市建设运营体制、机制为例，尽管已经建立以武汉市市委书记为组长的“智慧城市建设领导小组”，从不同区域和部门抽调骨干充实人员，并强调以“全市一盘棋”的思维方式推进智慧城市建设。然而，在实际工作中，仍然存在一些问题。首先，部门间的统筹协同工作机制并未建立，各部门重复建设应用系统、分散建设独立的业务专网等情况较为普遍，对整体信息系统和信息平台的整合力度不够。其次，各单位的边界和职责并不清晰，遇到问题互相推诿的现象仍然存在，政府内部的大量整合工作停留在协调层面，职能与机构的调整迟迟没有进入操作层面，政府部门间分治体制的改变与变革还存在非常多的阻碍。最后，在建设运行上，智慧城市建设与运行主要依靠政府的支持，外部资金、人才等可利用的社会资源十分有限。

五、整体性治理视角下智慧城市建设的优化路径

智慧城市核心内涵与整体性治理理论内涵存在一定的契合性，这种契合性为整体性治理理论视角下智慧城市建设追求治理层面的变革提供了理论参考。笔者结合目前智慧城市发展现状与困境，从“目标-技术-机制”3个层面出发，提出智慧城市建设发展的方向。

（一）目标维度：坚持“以人民为中心”，塑造以需求为导向的核心价值目标

以需要为基础的整体性治理关注的不仅是公众参与治理过程的传统范围，更致力于打造一个真正以公众、服务和需要为基础的组织。目前，智慧城市建设理念在一定程度上契合了整体性治理的核心内涵，但不可否认的是在实际建设过程中其往往容易产生偏离核心内涵的现象。为强化整体性治理的核心内涵，智慧城市发展需“由内而外”进行转变：其一，塑造与强化智慧城市“以公众需求为导向”的协同价值目标。整体性治理理论认为，通过整合政策、组织、机构、顾客群体4个层面可以实现目标强化与塑造，进而提升治理网络的凝聚力。智慧城市的建设发展可以以政策目标引导为基点，在深层次上通过思想教育与引导来凝聚各政府部门、公众、社会组织等对“以需求为导向”的智慧城市建设的核心价值目标的共识，进而推动政府层面更加主动地思考如何满足公众需要，充分地发挥治理网络中各主体的作用。其二，完善智慧城市评价指标体系。评价指标体系是“压力型体制”下的一个风向标，可通过建设与完善以满意度、幸福感、获得感等为重要引导方向的考核机制，督促政府部门在建设过程中始终坚持智慧城市建设的核心方向。其三，关注群众需求，坚持因地制宜地推进智慧城市建设。智慧城市建设中不同区域所面临的发展环境不同，不同区域的群众需求也会存在差异，故而智慧城市的建设不能照抄照搬地区经验与模式，而是应牢牢把握当地群众需求。政府部门可借助信息化的方式征集群众关于智慧城市建设的意见，通过研讨会、智慧城市建设工作会议等方式提高政民、政企互动的频率，关注当地现实存在的优势、问题与不足，探索适合本地的发展模式。

（二）机制维度：构建整体性协同运行机制，完善智慧城市治理架构

整体性治理的实现依靠信任这一关键要素实现横向部门结构与纵向层级结构的有机整合，为公众提供无缝隙的公共服务。当前，智慧城市建设发展依靠信息技术的手段，推进不同区域、部门间的信息共享与协同治理，进而提升城市治理的精细化，为公众提供整体性服务。但就智慧城市目前所实现的整合而言，其与协同运行机制的要求仍然相差甚远。因此，首先应建立健全强有力的领导和统筹体系。智慧城市建设过程需应对大量跨区域、跨部门的问题，“高位”推动一方面有利于统筹规划各区域及各部门相关工作，并督促其落实；另一方面可以有效地整合各单位的人员、技术等资源优势，打通横纵向之间的工作衔接和配合，共同梳理与应对智慧城市建设过程中的重难点问题，高效协商与解决问题。其次，智慧城市建设发展应充分动员社会力量，探索建设合作信任的运行模式。动员是整体性治理网络结构中的一个重要环节，智慧城市建设是一个复杂和长期的战略，政府的重要责任之一在于动员和引导社会各界力量参与。通过探索“政府主导、市场参与”的建设运营模式，与优秀企业开展深度合作，积极建立政企生态圈；依托与鼓励当地高校、科研院所、专业技术实验室等平台积极参与智慧城市建设，充分发挥它们在城市建设总体规划、项目建设、技术应用、标准规范等方面的优势，形成政府与社会主体共同建设智慧城市的良好局面。最后，借助技术与制度的变革与融合逐步整合政府部门职能，打造整体性、无缝隙的公共服务。通过完善智慧城市数据共享、网络安全、项目管理等各项制度，落实技术标准化和服务标准化，推动线上线下一体化的数字政府的转型，为公众提供一站式的公共服务。

（三）技术维度：推进数据共享，以技术逻辑重塑治理逻辑

整体性治理的推进有赖于信息技术的支持，其强调以新的信息技术、信息分类和信息系统为支撑，重塑公共服务提供链。一方面，智慧城市的推进离不开基础设施的支撑，应继续统筹推进“云基础”设施、推进“城市大脑”的升级应用和电子政务网络的联通，夯实万物互联、万物智能的基础设施体系，以实现对城市动态的智能感知。另一方面，应着重推进城市数据深度融合共享和开发利用。面对信息孤岛等问题，如何以技术逻辑实现治理增效成为突破的关键。其一，可以增强对数据资源的统筹管理，全面梳理政务数据的目录，按照政务数据共享的规范，与多部门进行对接，尽快建成统一的数据库。其二，切实增强政务数据的共享开放。通过加快跨层级、跨区域之间的互通共享，充分发挥数据的价值。通过规范数据向社会开放的流程和制度，切实满足社会对各类数据的需求，实现数据增值。其三，以技术驱动实现整体性治理能力的提升，要以建设“数字政府”等为重要抓手，加快大数据、人工智能等技术手段的运用，在政务办公协同、政务服务、监管监测等各方面进行重构，厘清、简化与再造流程，实现治理效率的提高。

智慧城市建设是一项重大且复杂的系统工程，以整体性治理理论为指引和方向可以加快推进智慧城市建设成效转化为城市智慧治理，有助于推进我国城市治理体系与治理能力现代化。