数字技术赋能应急财政资金绩效提升

刘国歌 李明月

1.中共河南省委党校公共管理教研部，河南，郑州， 450046；2.华南理工大学公共管理学院，广东，广州，510641

党的二十大报告提出，要完善国家应急管理体系，“提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力”。应急管理是人类社会发展面临的共同挑战，财政则是各类突发公共事件中的主要资金承担者，是社会稳定的“防护网”。应急财政资金绩效反映了应急管理领域财政资金的投入、应急财政资金管理能力和水平，直接影响着政府在突发公共事件中的应急处突成效和管理保障能力。因此，必须加强应急财政资金绩效管理，提升资金管理绩效。改进绩效需要明确绩效管理的目标定位，完善管理机制、提升管理能力。近年来，数字技术在政府治理领域的作用愈发凸显。2015年12月，国家主席习近平在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话中指出，“以互联网为代表的信息技术日新月异，引领了社会生产新变革，创造了人类生活新空间，拓展了国家治理新领域”[1]。2018年9月，中共中央、国务院印发的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，依托大数据分析技术，提高绩效评估结果的客观性和准确性。2020年10月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。”大数据技术因其强大的数据收集、存储、处理能力，为应急财政资金绩效管理优化提供了技术条件。

一、问题的提出与文献综述

近年来，我国各类突发性公共事件呈现出上升趋势，应急财政支出大幅增长。总量巨大的应急财政资金为应急管理体系运转提供保障，也相应暴露出管理、支出过程中的一系列问题。

（一）问题的提出

根据财政部公布的《2021年全国一般公共预算支出决算表》数据显示，2021年全国突发公共卫生事件应急处理支出871.67亿元，与疫情暴发前2019年此项支出的7.09亿元进行对比，为2019年的12 294.4%。如此大量的应急支出，目前仍然没有形成统一、 规范的绩效评价体系，其管理中存在的各类问题也愈发凸显。首先，应急财政资金整体规模有限。我国应急财政资金来源广泛，但以中央财政资金为主导，其他资金来源总量极为有限。作为应急财政资金中相应公共突发事件的第一套机制，预备费提取比例偏低且增长缓慢，影响了资金的整体规模。其次，应急财政资金管理机制不完善。目前，各地方政府应急财政资金作用发挥不充分、用于非应急事件的应急财政资金比例过高，严重影响了应急财政资金作用的发挥。尚未建立合理有效的分配机制，上一年度预备费结余难以滚动累计，大量应急救援资金结余缺少统一的管理办法。最后，管理过程中缺乏有效监督。应急财政资金拨付具有较强的临时性，在支出使用中容易出现各类不规范现象，特定流程标准的缺少，使财政部门容易在过程监管中存在懈怠，致使违规挪用资金问题频发，财政资金使用绩效亟待提升。

良好的应急财政不仅需要有效的财政政策和方案，也需要完善的评价体系和管理机制。数字技术能够在信息收集阶段为应急财政资金的现状梳理、动态掌控，绩效评价方案设计、管理过程的信息流通、高效运作等提供全新的技术手段和管理理念。因此，借助数字技术，进一步明确应急财政的权责主体，为应急管理中的财政资金支持提供切实有效的标准导向，能够促进应急财政绩效提升、优化应急管理机制。

（二）文献综述

应急管理研究兴起于以赫尔曼为代表的研究者，他们从行为学视角对公共突发事件管理进行探讨[2]，其后研究逐渐围绕应急财政资金的目标性、有效性[3]、政府职责[4]展开。我国相关研究自2003年非典型病原体肺炎（即“非典肺炎”）发生后兴起，人们意识到在突发事件频发的背景下，必须构建一套应对突发公共危机的财政应急工作程序[5]。在宏观层面与财政制度相结合，应当构建符合我国应急管理现实要求的财政治理体系[6]，在微观层面则促进县市级财政发挥作用[7]，加强应急财政资金保障与管理。针对应急财政资金管理，早期研究多从应急预算入手，强调建立完善应急预算制度[8]，加强对财政预备费的管理和改革[9]。有学者基于国内历次重大应急管理实践经验，探讨我国应急财政资金管理情况，据此提出相应建议。[10]相关研究显示，现阶段我国应急管理领域中的财政关系尚未理顺，在中央财政为支出主体、地方政府为使用主体的模式下，应急支出不当使用的现象广泛存在。[11]我国应急财政资金管理长期存在监管约束不足的问题，亟待建立资金绩效管理体制机制，设置科学评价维度及指标体系，开展绩效评价实践。[12]评价应当强调结果导向，明确职能部门尤其是财政部门的主体责任[13]，重点指向应急资金的使用效率[14]，倒逼应急财政管理服务体系的质量与效率提升。

关于数字技术在财政资金绩效管理中的应用，相关研究认为，通过大数据等形式的技术引入，有助于提升管理决策的科学性、绩效数据信息的处理效率、绩效评价的结果质量。在预算分配阶段，大数据技术的应用能够比过去更全面地反映公众偏好[15]，从而为预算分配决策提供更充分的信息，通过深入分析数据间的关联性，提升预算绩效管理决策的有效性。[16]在资金管理过程中，经济合作与发展组织（OECD）认为，数据本身是否真实充分，将直接影响到绩效评价结果的科学性和合理性。[17]在评价阶段，数字化技术能够从助力评价通用指标库建设、提升数据处理能力、促进评价结果的横向对比、为信息公开提供技术支持等角度，提升绩效评价的科学性。[18]

已有研究主要集中于应急财政资金的筹集与管理、财政应急机制完善等，有关大数据等数字化手段对财政资金绩效提升作用的研究主要从管理过程视角展开，但并未就此进行深入、系统的分析和探讨，有关应急财政资金这一类别的针对性研究不足。因此，从应急财政资金绩效管理的目标导向出发，结合资金管理的价值追求与现实问题，分析数字技术赋能应急财政资金绩效管理的作用逻辑，据此提出促进应急财政资金绩效提升的现实路径具有现实意义。

二、应急财政资金绩效管理的目标导向

应急财政资金是指国家在应对突发公共事件时，关于突发事件的预防和处理等方面的开支，主要包括预防支出、应急处置支出、重建支出等。应急财政资金的主要来源包括政府财政支出、社会捐赠、对口支援等。目前，我国的应急财政支出主要分为两类：一是常规资金，包括预备费、救灾资金、物资储备资金；二是应急事件的专项调拨资金，其是当前应急资金的主要力量。同时，有别于一般公共支出，应急管理工作的特点决定了应急财政资金具有应急性、即时性、多样性和约束性的特点。

在突发重大公共事件影响社会稳定、威胁公众安全时，时常出现市场失灵现象，因此，政府需要通过财政、行政手段维护公众安全和利益，最大限度地减少损失。在突发事件应对过程中，财政为应急管理提供的资金支持和物质保障，直接影响政府应急处突能力，同时，财政对信息的披露也影响到政府监督职能的履行。简言之，应急财政资金的使用影响政府在突发事件中的应对效果[19]。新冠肺炎疫情发生以来，中央高效、有力的财政部署，极大地缓解了各地疫情防控的压力，也体现出财政的“兜底”作用。“截至2020年11月底，各级财政疫情防控资金支出超过4000亿元”[20]，有效地支持了各地应急处理工作，确保各地不因资金问题而影响医疗救治和疫情防控，避免出现群众因费用问题而得不到有效诊治的情况。应急财政为各级政府有效应对重大公共事件提供了资金保障。

历经多年实践探索，财政支出绩效管理已经在我国形成相对成熟的评价体系和管理机制。但对应急财政资金绩效管理的研究和实践仍在探索阶段，在历次突发事件应急管理工作中，时常出现资金滞留、挪用等问题，应急财政资金管理缺乏预期性、计划性。进入后疫情时代，各类灾害、卫生、环境等方面的突发公共事件频发，我国应急财政资金总量的持续增长，对应急财政资金管理的能力和技术水平提出了更高要求。因此，必须加强对应急财政的管理，使应急资金管理制度化、规范化，提高应急资金管理的经济性和科学性。2020年2月，财政部印发《关于加强新冠肺炎疫情防控财税政策落实和财政资金监管工作的通知》，就加强政策落实和资金监管提出具体要求，确保要把政策和钱花在最需要的地方，提高财税政策的杠杆效应，提升财政资金的使用绩效，要求“强化财政监管，确保疫情防控财政资金用在实处”“做好绩效评价，提高疫情防控财税政策和财政资金绩效”。在此背景下，应急财政资金绩效管理旨在为应急资金的管理和监督提供有效技术工具，在价值层面主要指向以下目标。

第一，提升我国应急财政资金使用效率。财政资金绩效评价是我国财政治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是构建国家应急管理体系的必然要求。应急财政资金管理使用涉及应急管理的全过程，针对各个阶段不同的资金指向重点，评价管理也相应调整侧重点。绩效评价通过强化全过程绩效管理，提高应急财政资金最终的产出效益和使用效率。

第二，明确我国应急财政资金的公共价值。应急财政资金绩效管理不仅关注各级应急资金主管部门“正在做什么”，更加关注应急财政“应该做什么”，在价值导向上形成一种纠错纠偏机制，通过对资金支出结构、分配效果公平性的重视，引导各级政府关注应急财政资金目标管理、资源分配中的价值判断，以回应社会关切。

第三，完善应急财政资金监管体系，提升政府公信力。应急财政资金从政策制定到拨付使用，整个过程往往具有极高的时效性，加之紧急公共状态下因信息时滞而出现的信息不对称情况，完备的监管体系离不开行之有效的技术手段、衡量标准及展现形式。应急资金绩效管理通过绩效评价等技术工具，为资金监管提供更为科学、专业的数据和技术支撑。完善的监管体系和更加透明高效的信息公开机制，对内能够有力提升资金管理使用的效率，对外则能进一步提升应急资金管理的公信力。

三、数字技术赋能应急财政资金绩效管理的作用逻辑

随着信息技术的发展，数据的收集、存储、处理、应用等能力都得到了极大的提升。应急财政资金涉及规模庞大的财政数据、支出使用记录等海量信息，其绩效管理和评价是一项长期性的复杂工程，大数据等互联网时代最先进的技术工具，能够为应急财政资金管理提供最新的技术手段。信息采集智能化、数据分析高效化、数据结构关系化将从绩效评价的信息获取、数据处理、技术方法上，全方位改进应急财政资金的绩效管理。

第一，在数据层面，拓宽绩效信息源。完整精确的数据是财政绩效评价开展的基础，而应急财政资金绩效评价实践起步较晚，相较于其他种类资金应急财政资金不确定性更强，数据资源收集难度更大。由于缺乏统一、规范的数据库，一些评价依靠工作人员逐一对照录入数据进行表格填报，同时需要与各个职能交叉部门、上下级部门进行对接沟通、筛选对应数据，缺乏信息共享，导致数据失真等现象时有发生。近年来，越来越多的地方利用数字技术，探索构建财政信息数据库，帮助各职能部门间打破信息壁垒，为应急财政资金评价提供更便利的数据获取渠道。数据共享平台、数据库等的建立，可以从多方面降低绩效评价成本，提高评价和管理的效率。一方面，建设标准统一、规范的信息数据库，使绩效管理信的息数据收集更为标准化、制式化，相较于传统方式录入错误、信息失真、标准不一等问题大量减少，提高了信息收集效率。信息壁垒的打破，不仅意味着部门之间的协调成本下降，也为各地各项目类别间的数据横向对比、数据整合提供了条件。另一方面，云端平台获取途径的便利性能够有效降低绩效评价信息的获取难度，有利于提高政府部门开展内部监督管理的效率，可公开数据获取渠道的拓展，意味着以高校科研机构等为代表的外部评价主体，能够更多地参与到对应急财政资金的评价工作中来，能促进评价主体的多元化发展。

第二，在评价层面，促进评价阐释能力提升。财政绩效评价数据分析的核心目的，在于通过数据的检验、推理，识别财政资金支出与所产生效益间的逻辑关系，以此为绩效改进提供切实有效的参考信息。[21]长期以来，事后评价模式存在的信息时滞，导致过程管理与绩效表现之间的动态影响关系难以厘清，应急财政资金绩效形成的内在逻辑不清。突发公共事件具有高度不确定性，应急财政需要根据现实情况调度资金，为突发事件处置提供保障。对于要求数据高度精确的合规性评价而言，应急财政资金的应变性，增加了评价数据阐释的难度。现阶段，不断发展的大数据分析能够通过数据网络，从信息收集频率、数据处理能力、数据分析深度等多方面，提升应急财政资金绩效评价阐释能力。在信息收集频率方面，大数据分析对资金在各个环节、各个阶段的使用情况，能够更为及时准确地进行统计，实现对数据资源的实时监控和动态收集。在一些领域中，甚至已经开展建立在瞬时数据获取与处理基础上的持续评估的探索[22]，为绩效评价方式优化创造更多可能。在数据处理能力上，大数据分析能够高效整理、分析以往人力难以处理的海量数据，不再受到时间区间、区域范围的限制，从庞大数据中快速提炼关键信息、整合大量历史数据、应急资金项目类别特征信息等，通过程序化操作进行比对分析，从横向维度提高评价解释的全面性。在数据分析深度上，大数据分析能够在纵向维度上进行数据挖掘，深入分析绩效数据中的深层规律和关联，以此把握资金管理使用中的隐藏趋势，降低因应急财政资金高应变性造成的管理难度，提高绩效管理能力。

第三，在体系层面，推动资金管理机制完善。在应急财政资金绩效管理实践中，一方面，绩效评价因缺乏相对统一的技术标准产生各类问题；另一方面，应急财政资金绩效管理机制尚未成熟。随着数字化技术的发展，应急财政资金绩效管理机制将逐渐完善。一是管理的标准化。标准化的绩效指标、详尽的评价标准及评分规则、成熟的绩效分析模型、规范的信息采集系统及流程等，都将逐步发展完善，进而促进管理技术优化。二是人员的专业化。建立规范化的管理，提高管理人员的综合能力。借助网络化工具，能够实现技术标准高效传递，线上业务培训、特定系统内的技术实操，能够有针对性地提升应急资金管理人员的业务能力与综合素质。三是机制的成熟化。依托高效率的信息传递，将逐步建立完善数字化应急财政资金管理机制，真正实现应急管理总体能力的提升。同时，公信力是财政支出绩效评价的价值追求。[23]应急财政资金具有较强的民生属性，大数据“量化一切”的特征[24]，能够提高绩效管理的客观性，并随时通过数据反馈，获取资金成效表现、公众满意度等信息，对资金管理进行动态调整和信息公开，提升应急财政资金管理的公信力。[25]

四、数字技术赋能应急财政资金绩效提升的现实路径

数字技术的发展不仅可以有效提升各类数据信息的数量和质量，而且能够推动传统绩效评价模式的革新。将数字技术引入尚处在探索阶段的应急财政资金绩效管理，不仅可以解决当前财政资金管理评价面临的共性问题，更能够通过动态绩效监控、创新评价方式等手段，推动应急财政资金绩效的跨越式提升。

第一，完善应急财政预算制度，提高资金决策及拨付效率。目前，我国应急财政预算在应急财政资金管理整个过程中发挥的作用有限，预算对资源配置的导向作用不足。应急财政预算制度作用的关键，在于解决应急财政资金从何而来、如何分配、如何拨付等应急预算决策问题。[26]数字技术能够通过提高应急预算决策能力，为应急财政预算制度的完善提供技术条件。从资金来源角度看，由于应急管理面向各类突发事件，应急预算难以精准预测总额。因此，应当借助数字技术，通过数据分析和预测功能，帮助政府建立应急储备账户，减少对调整预算的依赖，优化预算编制和绩效目标设计。从资金分配和使用角度看，应急财政预算应快速实现应急资金的科学、合理分配决策，保证资金分配和使用及时、有效，从而保障突发事件应急处理精准高效。可应用可视化技术对历史数据进行处理，使以往应急财政资金支出结构、绩效表现等情况能得到直观呈现，从而提升资金分配决策的效率和准确性。

第二，加强过程监管，强化对应急财政资金的监管。通过数据监控，进一步强化绩效评价管理的纠偏纠错功能，实现对应急财政资金的动态调整。突发事件在数量和质量上对应急财政资金都有着特定的要求，在资金层层下拨过程中，由于各部门本身的利益和主观因素，可能出现挪用、占用部分资金的现象。因此，应建立健全的应急财政资金项目监督机制，厘清主体责任，科学、合理、清晰地界定各级政府及职能部门的疫情防控事权和支出责任。数字技术的应用，可在资金管理的不同层次和政府部门的不同层级构成的矩阵式权责框架内，扮演连接各个部分的“神经网络”角色，能够将各个部分之间的有机关联以数据形式展现，同时还能在资金管理过程中实时展现动态变化。基于这类动态数据平台，能够从系统内部建立以绩效数据为基础的在线绩效监控体系，基于对动态信息的实时掌握，能分析应急财政资金管理使用情况，对资金支出率、目标实现情况、项目时限等量化标准进行自动监控，从而及时反馈绩效问题。从外部来看，强化对应急财政资金的监管有助于进一步完善信息公开机制，为高校、科研机构等第三方提供信息获取渠道，促进外部社会公众监督作用的发挥。

第三，建立国家应急财政资金数据信息平台，实现数据信息开放共享。数字技术发挥作用的重要基础是数据资源，当前我国财政资金尤其是应急财政资金数据“信息孤岛”现象广泛存在。究其原因，主要是缺乏国家层面的统一引导，一方面，各地资金管理标准不一，数据互通缺少技术基础；另一方面，没有更高层次平台，各部门各地方间的数据缺乏交流的平台基础。数字技术的引入，能帮助相关部门加快建立统一技术标准，为实现数据共享建设规范化的路径，数据共享平台则能帮助各地各部门间的数据实现互通，破除信息壁垒。

第四，构建应急财政资金绩效评价的通用模型及技术体系，倒逼资金管理效益提升。应急财政资金是应急管理工作的重要一环，绩效管理应覆盖支出使用的全流程。每个阶段的资金使用过程和方向不同，评估的重点也不同，评价指标是否全面合理，直接决定了评价效果的好坏和约束力度的大小。应以大数据作为基础，一方面，构建针对应急财政支出绩效评价的通用模型，兼顾必要性与可行性，评价维度指向预防绩效、应急绩效、恢复绩效和社会评价。另一方面，建设完善的绩效评价技术体系，尤其是建立完善的绩效数据分析系统，对海量数据进行科学分类、标签化管理，为人工智能的数据处理、云储存和云计算夯实基础。

五、结语

2015年9月，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》指出，要“加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力”，“建立‘用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新’的管理机制，实现基于数据的科学决策”。应急财政资金是我国应急管理能力提升的重要保障，其管理使用绩效直接影响到政府在突发公共事件中的应急处突成效和管理保障能力。现阶段，我国应急财政资金管理面临整体规模有限、管理机制不完善、监管不到位等问题，资金挪用、滥用现象频发。要切实完善应急财政资金管理、提升资金绩效，需要以提升资金使用效率、实现应急财政资金公共价值、推动监管体系完善为价值目标，强化应急财政资金绩效管理。应急财政资金的应变性等特征，增加了应急财政管理的难度。应充分发挥数字技术在信息采集和数据分析等方面的优势，从数据、评价、管理体系多个层面，为应急财政资金绩效管理改进提供帮助。通过完善预算制度、加强过程监管、建立数据共享平台、构建绩效评价通用体系，有效提升应急财政资金绩效。