预防性环境民事公益诉讼的制度定位——基于云南“绿孔雀案”的法规范分析

张 洋

(中国政法大学 民商经济法学院,北京 100088)

2022年两会期间，云南绿孔雀预防性保护公益诉讼案(以下简称“绿孔雀案”)作为“促进人与自然和谐共生”的明星案例出现于最高人民法院工作报告。这是该案继获得“全球十大生物多样性案例之首”“2021年度人民法院十大案件”“新时代推动法治进程2021年度十大案件”之后的又一重磅荣誉，已然成为预防性环境民事公益诉讼制度发展史上具有里程碑式意义的案件(1)“绿孔雀案”是我国首例野生动植物保护预防性公益诉讼案件。关于其案件信息及所获荣誉，详见茶莹、杨帆：《“云南绿孔雀案”：全国首例珍稀野生动植物保护预防性环境民事公益诉讼案》，《人民法院报》2022年3月7日，第3版。。

“绿孔雀案”的巨量曝光，彰显出我国对预防性环境民事公益诉讼重要价值的肯定，也昭示着我国将开启预防司法保护环境的新阶段。但是，目前我国对预防性环境民事公益诉讼制度的建设仍较缓慢且在一定程度上存在偏颇。从法规范角度看，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)第1条、第8条第2项、第18条共同组成主要法规范体系，但该三条仅规范了部分起诉条件，且存在诸多模糊处(如何谓重大风险)，远远无法满足制度发展的法规范供给需求。从理论研究看，目前的研究方向大致分两类：一是主要阐释制度价值，明确“风险预防”应为制度运行的原则[1]；二是主要破解部分程序难题，如探讨构建特殊的证明规则[2]、永久禁止功能的实现[3]、重大风险的司法认定[4]138-144等。这些理论研究为制度的发展提供了理论储备。但是，似乎都较多地着眼于制度内部，而忽视从宏观上对制度的定位进行深入讨论。囿于法规范的模糊和理论研究的偏隘，导致司法实践中也没有重视预防性环境民事公益诉讼的制度定位，而将目光主要盯于一些程序细节，如“绿孔雀案”中的二审主审法官在面对采访时就仅提到重大风险认定难的问题[5]。

笔者认为，在当前对预防性环境民事公益诉讼制度的重要价值已达成共识的前提下，除应继续关注具体细节外，还应冷静地研究其宏观定位，以免出现方向性地南辕北辙。而目前，预防性环境民事公益诉讼被当然地认为是环境民事公益诉讼的“预防版”，导致诸多诉讼原理毋能契合预防性诉讼要求，并不能真正做到预防保护环境。值得庆幸的是，已有学者关注到这一严峻问题并作出研究贡献，但其研究偏向于检察公益诉讼，而未对预防性环境民事公益诉讼予以整体讨论，可谓遗憾[6]。基于此，本文将首先厘清我国预防性环境民事公益诉讼目前的制度定位及其带来的不足，再探讨制度的应然定位，最后基于该应然定位完善程序细节，以期对制度的进一步方向性发展有所裨益。

一、制度定位的现状：环境侵权诉讼的补充

我国预防性环境民事公益诉讼具有典型的环境侵权诉讼特征，从制度史考察，自其诞生起便作为环境侵权诉讼的补充。

(一)脱胎于环境侵权诉讼的制度史梳理

我国预防性环境民事公益诉讼正式诞生于2015年1月生效的《解释》第1条，而在此前，则经历了长久的准备。

保护环境，是当代发展的一大主题。在此背景下，我国逐步建成一套以立法机制为保障手段、以行政执法为主要手段、以司法诉讼为次要手段的环境综合治理体系，为保护环境作出卓越贡献。然而，在工业化进一步突破及全球变暖等人为与自然的多因素下，各种环境问题仍旧层出不穷，甚至出现环境受损却无法获得有效制度保护的窘境。例如，在全国首例作出判决的环境民事公益诉讼案中，被告定扒造纸厂在被起诉前因污染公共水源和超标排放废气已被当地环保部门多次处罚，但其依然拒不改正；同时，因该公共环境损害并未直接关涉到具体的个人利益体，使得没有相关主体提起侵权诉讼，此时便形成一个因制度设计缺陷而造成的窘境——环境公共利益受损后，环保部门受限于法律规定或地方保护主义等原因无法强力惩罚污染者，个人利益体又因没有受到具体损害或起诉成本高而不愿提起环境侵权诉讼，使得环境公共利益被持续损害。最后，该案由中华环保联合会和贵阳公众环境教育中心联合提起环境民事公益诉讼，以司法力量救济公共利益并获得成功(2)案情详见贵州省清镇市(2010)清环保民初字第4号民事判决书。。

可见，为破除如上窘境，对环境公共利益的保护应当从根本上进行制度改革，而不得一直走在环境行政执法和环境侵权诉讼的传统道路上。为此，学术界和实务界展开了深入讨论与研究。这其中，将环境公共利益保护不力的主因归于环境侵权诉讼无法单纯针对公共利益受损而提起、以致无法让污染者承担民事责任的观点成为代表性观点[7]。在此基本认识下，学术界和实务界便从传统侵权诉讼原理出发，意图取消“原告与本案有直接利害关系”的起诉条件，并扩大解释诉的利益概念以扩大法院受案范围，最终让非直接利害关系主体可利用环境侵权诉讼机制提起针对污染者的民事诉讼，此即环境民事公益诉讼。基于此，立法上只用跟上一步即可完成，即在程序上特制化环境民事公益诉讼的原告与受案范围，诸如民事责任承担方式、基本诉讼程序则可先照用原环境侵权诉讼机制。于是，2012年修正《民事诉讼法》时即通过新增第55条特制化环境民事公益诉讼的原告及受案范围(3)该条规定：“对污染环境……等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”，标志着环境民事公益诉讼正式在立法层面上诞生。

环境民事公益诉讼诞生后，在实务运行和理论深入中又产生诸多衍生问题，此时制度发展便进入了完善阶段。在该阶段中，我国总体以更好地维护公共利益为目标，不断通过修正立法和出台司法解释、司法文件等途径完善诉讼的程序细节。例如，针对原告范围不明问题，2014年修正《环境保护法》时新增第58条第1款予以细化规定；针对检察机关的公益诉权及支持起诉问题，2017年修正《民事诉讼法》时新增第55条第2款作出规定；针对多位适格原告如何行使公益诉权问题，《解释》第10条作出专门完善；等等。而在这一期间，伴随着“预防为主”环保理念的加强和环境预防保护法学的发展，环境民事公益诉讼被认为过于强调事后救济而缺乏事前预防(4)有观点将此称为“救济性环境(民事)公益诉讼”。参见吴凯杰：《论预防性环境公益诉讼》，《理论与改革》2017年第3期，第146页。，故应予调整。在法规范层面上，促使环境民事公益诉讼达成事前预防保护环境目标的捷径，就是明确将尚未造成实际损害的环境危害行为列入规制对象。于是，在2014年制定《解释》时，第1条就将可诉行为扩大至含“具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”，自此诞生预防性环境民事公益诉讼。诞生后，该诉讼在立法上尚无根本性变化，理论研究也多集中于程序细节，进入其后续完善阶段。

综上，我国预防性环境民事公益诉讼的发展大致经历了三个阶段：一是孕育阶段，在《解释》生效前。在此阶段，代表性观点主张无法利用环境侵权诉讼机制是导致环境公共利益持续受损的主因之一，故在环境侵权诉讼机制的基础上，扩大原告范围和法院受案范围形成救济性环境民事公益诉讼，但预防保护环境公共利益仍然疲软。二是诞生阶段，以《解释》生效为诞生标志。在奠基“预防为主”环保理念及环境预防保护法学发展后，环境民事公益诉讼在其完善过程中催生预防性环境民事公益诉讼，并为《解释》第1条中明确将“具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态行为”列为可诉行为所确认。三是完善阶段，在《解释》生效后。学术界和实务界开展了完善预防性环境民事公益诉讼的系列探索，在理论中对特殊的证明规则、永久禁止功能的实现、重大风险的司法认定等程序细节研究有所突破，在实务中则开展了以“绿孔雀案”为代表的一批司法实践案例。

申言之，从制度史梳理可见，我国预防性环境民事公益诉讼自诞生起就是为应对环境侵权诉讼的不足，自然定位于“环境侵权诉讼的补充”。如此，便能更深刻地理解《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第17条第1款，明确环境民事公益诉讼可在没有特殊规定时适用该司法解释。《民法典》颁布后，环境民事公益诉讼作为环境侵权诉讼的特征进一步加强，第1234条、1235条对环境民事公益诉讼的规定被写入到第七编“侵权责任”中，从基本法律层面将之纳入环境侵权诉讼体系。

(二)作为环境侵权诉讼补充的不足

定位于环境侵权诉讼的补充，在制度发展初期可以直接利用成熟的侵权诉讼机制以迅速搭建制度框架，但在当下却成为阻滞制度进一步发展的根源。

1.“轻预防”制度理念不符合预防性诉讼。“任何改革总是先从理念或观念入手”[8]，预防性环境民事公益诉讼即为植入“预防为主”理念的制度成果，但这种基于环境侵权诉讼的理念改造并不十分牢固，盖因环境侵权诉讼历来“重救济”而“轻预防”，不符合预防性诉讼发展。

环境侵权诉讼的主要实体法依据为原《侵权责任法》、现《民法典》第七编“侵权责任编”。侵权责任历来奉行矫正正义、损害填补主义，传统侵权责任的成立须以“损害发生”为必要条件[9]，由此使得环境侵权诉讼始终着重关注事后救济损害而忽视事前预防损害，形成重救济、轻预防的制度理念，并直接影响着以此为基础的环境民事公益诉讼制度。“有效矫正主体行为和填补环境损害”[10]就成为环境民事公益诉讼制度的设计初衷。在“轻预防”制度理念的影响下，环境民事公益诉讼制度的众多程序规则多带有“轻预防”特征，如可诉行为伊始仅为“损害社会公共利益的行为”、诉讼请求以传统赔偿损失或修复生态环境为主、缺失对重大风险的认定规范等，恰与预防性环境民事公益诉讼“重预防”的程序需求相悖，已对制度的进一步发展造成严重拖累。

尚需说明的是，随着风险社会理论在近年来逐渐引起侵权法学界的关注，侵权责任亦开启了一条重视预防保护的创新之路。例如，有观点认为应按预防保护环境之功能需求调整预防性侵权责任的适用[11]，亦有观点更具体地主张应将停止侵害责任的适用条件从防止损害延续扩大至预防损害发生[12]，等等。但是，这也难以根本性地改变侵权责任以损害填补为基本目的之特征，而仅仅是在重视事后救济的前提下向预防保护做一定倾斜，盖因由其“还债责任”本质所决定[13]。此外，这一创新因为给传统侵权责任体系带来严重挑战[14]，故至今未形成通说，如王利明教授在2019年时认为“侵权损害赔偿之债以填补受害人实际损害为主要目的……需要受害人证明其遭受了实际损害”[15]。综上所述，侵权责任的预防创新虽有利于促使侵权诉讼更好地服务于预防保护，但其本质却仍决定了是以填补损害的事后救济为主，无法达致预防性诉讼之“重预防”的要求；同时，由于该创新尚不稳固，以之为基础打造新型诉讼还会显得不谨慎、不稳重，故预防性环境民事公益诉讼的制度定位仍不宜置于环境侵权诉讼的补充。

2.忽视环境行政执法的主导作用。生态环境的系统性，决定环境治理是一个综合性社会治理体系，环境行政执法和环境司法都是其中重要手段。但是，环境行政执法因行政权的主动性、积极性而应是主要手段，环境司法则因司法权的被动性、中立性而应是补充手段。相较司法部门，行政部门拥有专业环保人员和专门财政，具备环保职能所需的专业知识，更能开展预防、应急等全方位环保工作。因此，在环境治理体系中环境行政执法有能力也必须发挥其主导作用。

但是，目前的预防性环境民事公益诉讼因是脱胎于环境侵权诉讼，在制度发展历程中却几乎没考虑环境行政执法(5)《环境民事公益诉讼解释》第12条几乎是环境民事公益诉讼与行政执法的唯一联系。，独自为营且未与之建立有效衔接机制，原本由环境行政执法更方便处理的案件却可能被不合理地绕道预防性环境公益诉讼。如此一来，既不利于恰当地保护环境公共利益，也会浪费环境行政执法、司法资源。

二、制度定位的应然：环境行政执法的补充

调整预防性环境民事公益诉讼的制度定位应以摆脱“轻预防”理念束缚、充分发挥环境行政执法主导作用为导向。由于环境行政执法主要以《环境保护法》及其他环境单行法为执法依据，而诸如环评制度、“三同时”制度等均体现出强烈的“重预防”理念，故将制度定位调整至“环境行政执法的补充”、打造执法诉讼，无疑是更优方案。

(一)由树立“重预防”制度理念的导向决定

环境行政执法秉持着坚定的预防原则，将预防性环境民事公益诉讼制度定位于“环境行政执法的补充”可以在根本上树立“重预防”制度理念。而环境行政执法的“重预防”制度理念，则深深地扎根于较完备的环境预防保护法律体系中。

经过多年发展，我国环境预防保护法律体系已较为完备，并形成以《环境保护法》为“总则”，《水土保持法》等多部单行法为“分则”的“总分结构”。《环境保护法》作为“总则”，统领着整个环境预防保护实体法体系的确立和发展。其中，“保护优先、预防为主”原则(第5条)提供了原则性支撑，环境监测制度(第17条)、“三同时”制度(第41条)等则共同组建了具体制度体系。各“分则”也是环境预防保护实体法体系的重要构成。例如，《水土保持法》第4条规定，国家对水土保持工作实行“预防为主”方针。这种既有“总则”又有“分则”，既有原则支持又有具体配套制度的立法结构及立法形式，打造了较完备的环境预防保护法律体系，促成环境行政执法的“重预防”制度理念。

“重预防”的环境预防保护法律催生“重预防”的环境行政执法，与“轻预防”的环境侵权诉讼形成鲜明对比。预防性环境民事公益诉讼的“重预防”要求其应当定位于“环境行政执法的补充”，并以督促实现环境预防保护法律为手段实现环境公共利益的预防保护。

(二)尊重环境行政首次判断权的必然要求

环境行政执法不仅因其“重预防”而可以用，还因为行政首次判断权原则而应当先用。“在社会治理中，尊重行政首次判断权原则是妥当的。”[16]行政首次判断权原则肇端于美国行政法理论，指“当行政机关和法院对案件都有原始管辖权时，由行政机关首先行使管辖权”[17]。环境公共利益保护与治理是社会治理的重要内容，将预防性环境民事公益诉讼定位于“环境行政执法的补充”是尊重环境行政首次判断权原则的必然要求。

行政机关一般被视为主要的公共利益代表，其宗旨在于为社会谋福利，以维护公共利益、实现公共政策为基本任务[18]。为不特定多数人享有的环境利益是典型的公共利益，此为行政权作用的对象，却不是传统司法权作用的对象(传统司法更强调保护私益)。行政机关可作出具有普遍约束力的抽象行政行为，利于建设环境治理的长效机制，而司法审判行为则更偏向个案救济。目前，我国已基本走过依靠萌芽性和启发性的个案来推动公众环境意识觉醒的阶段，环境治理应走向更规范化、科学化及合理化的阶段，而这恰与环境行政执法更符合。“基于国情、体制的选择，通过行政机关处理和解决纠纷常被认为是最直接、最有效、且成本最低廉的途径”[19]，而司法途径则更费时、费力、费财。环境行政执法以主动性、强制性为主要特征，优势在于积极维护社会公共利益，而环境司法的根本特征是中立、被动，专业在于理解并适用环境法律。即使是在环境行政执法逐渐凸显出部门地位低、公众参与边缘化[20]、行政规制俘获[21]等问题后，2014年修正《环境保护法》时仍继续坚持了“以行政权而非司法权为主导来强化环境保护”的原则，盖因“问题的症结在于环保制度的设计及制度运行环境的制约，而非行政权本身。”[22]

“十三五”期间，全国共实施环境行政处罚案件83.3万件[23]，而在2015年至2019年的5年间环境民事公益诉讼总共仅受理5 184件[24]、2020年也才3 619件(6)参见《中国环境资源审判(2020)》《中国环境司法发展报告(2020)》。,二者的巨大差异也能深刻反映出环境行政执法在环境治理中的优越性。从理论上讲，当环境行政执法完成度越高时，预防性环境民事公益诉讼的适用空间就会越小。

(三)弥补环境行政执法不足的需要

环境行政执法的优势要求必须尊重环境行政首次判断权，但近年来开始凸显的失灵现象也不容忽视。如上所述，由于环境行政执法存在部门地位低等固有缺陷，故克服环境行政失灵现象除其内部需完善外，还需外部机制补足，而预防性环境民事公益诉讼就可以成为其中的重要补足。环境行政执法的主要目标之一在于将环境风险降至可接受范围，但当环境行政部门怠于或错误行使行政权而无法消灭重大风险时，适格原告就可提起预防性环境民事公益诉讼，通过引入环境司法来实现本应由环境行政执法实现之效果。也即依靠司法能动性来解决行政机关无法及时有效解决的环境问题、预防环境损害。

预防性环境民事公益诉讼作为环境行政失灵的重要外部补足机制，可以在其缺位时发挥执行环境法的功能。此时，预防性环境民事公益诉讼的主要目的之一在于落实环境法中预防原则，从而兼具环境行政执法属性(7)某项特殊制度兼具行政和司法属性并不奇怪，比如法律监督制度。参见章群：《法律监督应兼具行政、司法的部分属性》，《学术界》2016年第2期，第120-130页。，而该属性正是“重预防”制度理念的集中体现。不过，兼具环境行政执法属性并非意味着已消除预防性环境民事公益诉讼的司法特征，其仍应遵守中立性、被动性等司法基本原则。

(四)主要域外国家的通行做法

定位于“环境行政执法的补充”也是主要域外国家的通行做法。在美国，当环境行政执法失灵后，原告不管是向行政机关抑或向污染者提起公民诉讼(无需环境受损)，其主要制度目的都在于监督和辅助行政执法以执行环境法[25]。例如，在美国环保第一案“希尔诉田纳西流域管理局案”中，以希尔为代表的公民和一些环保组织在向行政机关申请停建一处即将完工的大坝无果后，便对田纳西流域管理局(8)田纳西流域管理局是美国国家资本组建的一个“独立国营公司”，类似于我国的国企。参见刘绪贻：《田纳西河流域管理局的性质、成就及其意义》，《美国研究》1991年第4期，第39页。提起了预防性环境民事公益诉讼，请求法院判决停建该大坝，诉讼事由主要在于大坝一旦完工将永久性地灭绝仅在该流域生存的濒危物种“蜗牛镖鱼”。该案中，联邦最高法院并未陷入将蜗牛镖鱼的价值和大坝的价值进行直接对比的“小鱼与大坝”之争，而是清晰地认识到该预防性环境民事公益诉讼是“环境行政执法的补充”，制度目的在于执行环境法，从而根据环境法的制定目的——“阻止和逆转物种灭绝的趋势，不论要付出多大的代价”[26]，最终判令停建大坝。

由于环境的复杂和国情差异，各国的环境民事公益诉讼呈现出多元性，但纷繁的表象背后却均反映出其作为一种“公法诉讼”的特殊属性[27]130。作为“公法诉讼”的各国环境民事公益诉讼制度，其发展逻辑通常呈现为：环境公益受损，但救济机制疲软→优化环境法，强化环境行政执法→环境行政执法失灵，环境再次恶化→适格主体开展公益诉讼，以弥补环境行政执法不足，更好地执行环境法。如此发展逻辑，将环境民事公益诉讼制度自然定位于“环境行政执法的补充”，主要制度目的在于执行环境法，成为“执法诉讼”。由于环境法强调预防原则，故域外环境民事公益诉讼制度自诞生起就自带预防属性，能更好地实现环境预防保护。由此可见，“环境行政执法的补充”定位既能满足预防性要求，又能充分尊重环境行政的主导作用，是我国预防性环境民事公益诉讼制度的应然调整方向。

三、基于应然制度定位的程序完善

在将预防性环境民事公益诉讼的制度定位调整至“环境行政执法的补充”后，尚需基于该定位完善程序细节以巩固新定位。

(一)严格设置环境行政执法为诉前程序

落实“环境行政执法的补充”制度定位，首先便应设置环境行政执法为诉前程序。在美国，原告无论是针对污染者还是行政机关提起公民诉讼，在诉前均需通知相应行政机关，且在通知之日起60日内不得起诉(遇毒性污染物或紧急事件时免告知程序)；若行政机关已在勤勉执法或起诉污染者，原告则不能提起公民诉讼[28]。在德国，环境团体拟提起利他型环境团体诉讼前应先请求行政机关履行职能，若行政机关在3个月内未采取措施，才可提起诉讼请求法院判令行政机关命令经营者采取预防措施[29]。 在我国台湾地区，原告提起环境行政公益诉讼的前提之一亦为行政机关在被书面告知后60日内仍未执法(9)我国台湾地区“环境影响评估法”第23条第8款：开发单位违反……相关命令而主管机关疏于执行时，受害人民或公益团体得叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关。第9款：主管机关于书面告知送达之日起六十日内仍未依法执行者，人民或公益团体得以该主管机关为被告，对其怠于执行职务之行为，直接向行政法院提起诉讼，请求判令其执行。。由此可见，无论是环境民事公益诉讼还是环境行政公益诉讼，要求原告在诉前先申请环境行政部门实施行政执法权是普遍规律。

因涉及专业、细致、繁杂的环境风险预测，预防性环境民事公益诉讼更应以穷尽行政救济手段为前提。云南“绿孔雀案”中，原告的诉因之一为“水电站一旦蓄水，将导致……绿孔雀灭绝的可能”。若原告在诉前申请环境行政部门开展执法调查，且行政部门履行了执法程序，如认定行为构成重大风险并采取执法措施以禁止或优化水电站建造，那么，该诉因便可消灭。可见，预防性环境民事公益诉讼设置环境行政执法为诉前程序不仅必要，而且还有利于减轻原告讼累(10)实践中越来越多的公益诉讼原告或起诉人，在诉讼过程中即以环境行政执法实际消灭诉因、实现了自身诉讼请求为由申请撤诉并得到准许。这深刻地体现了环境行政执法对消灭诉因的重要性，也侧面反映公益诉讼的执法诉讼属性，表明公益诉讼是环境行政执法的补充定位。例如，在中华环保联合会诉振华重工公司环境民事公益诉讼一案中，环境行政部门于诉中督促被告完成环保整改、承担赔偿责任、明确替代性修复相关内容，实现了原告的全部诉讼请求，最终就是以撤诉结案。参见上海市第三中级人民法院(2020)沪03民初274号民事裁定书。进一步试想，若环境行政执法在诉前即已完成，那么根本就毋需再提起公益诉讼，从而节约司法资源。。对于诉前程序的具体设置，应从程序路径和禁诉期间两方面考虑。

在程序路径方面，设置环境行政执法为诉前程序并非要求环境行政部门一定要有所作为，而只需原告在诉前向环境行政部门履行举报程序，否则行政机关消极不作为时将令原告无法起诉。有学者主张，法院才是诉前程序的启动主体，“法院在收到起诉材料后应立即通知监管部门并留出合理时间，在后者逾期未执法时再正式立案。”[27]144笔者对此表示异议，原因有四：第一，诉前程序意指起诉前的程序，此时法院不应出场；第二，起诉材料长期保存于法院却又不立案，造成模糊状态；第三，如若环境行政主管部门勤勉执法，法院如何处理材料将成为另一问题；第四，由法院履行诉前程序并不意味着威慑加强。

原告向环境行政部门的举报内容应尽可能地详细描述已发现的环境污染危险，提供有关证据材料，明确要求污染者依法依规作为或不作为、消除重大风险，并明确若环境行政主管部门逾期置之不理就将向法院提起公益诉讼的意图。由于起诉也需提供证据材料，故诉前程序不会额外加重原告诉讼负担。此外，为直接督促污染者自行改正危险行为，原告还可同时向环境污染者履行诉前通知程序，通知内容参照举报内容。但是，该通知因不涉及行政执法，故无需做强制规定。

需要说明的是，由于生态环境类型多样，我国分门别类地建设了以环境行政主管部门为主、其他多个负有环境保护监督管理职责部门为辅的环境行政部门体系，如生态环境部是国务院环境行政主管部门。但是，自然资源部也承担一定的环保监督管理职责。为减轻原告的举报负担，原告可仅向环境行政主管部门举报。

在禁诉期间方面，禁诉期间是指原告在向环境行政主管部门举报后，禁止原告提起公益诉讼的期间，通常包括固定禁诉期间和因环境行政主管部门已在积极履行环境执法义务(包括开展执法行动、提起公益诉讼或申请强制执行)的不固定延长禁诉期间。对于固定禁诉期间，美国环境公民诉讼大多是60日，遇毒性污染物或紧急事件时免告知程序；德国环境团体诉讼是3个月；我国台湾地区环境公益诉讼大多是60日。根据“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼解释》)第21条第2款，我国环境行政公益诉讼禁诉期间一般为2个月，出现公共利益损害继续扩大等紧急情形时为15日(11)该款规定：行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。虽然未明确说明“两个月”“十五日”具有禁诉效果，但从发出检察建议是诉前必经程序、尊重行政权的要求及实践情况看来，该期间已达到禁诉效果。。环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼在行政执法需求上具有同一性，故也可将环境民事公益诉讼的一般禁诉期间设置为两个月。对于预防性环境民事公益诉讼而言，因诉讼对象“重大风险”存在实害化的高度盖然性、且一旦转化将对环境造成严重或不可逆转的损害，应属“紧急情形”，故笔者认为可将其禁诉期间设置为15日，如遇毒性污染物或其他特殊紧急情形更可免除诉前程序。

综上所述，原告在提起预防性环境民事公益诉讼前应履行向环境行政主管部门举报的诉前程序(12)社会组织为原告时为举报；行政机关为原告时为穷尽行政救济手段；检察机关为公益起诉人时为向环境行政主管部门提出检察建议和公告。，在举报之日起15日内、或虽超过15日但环境行政主管部门已在积极履行环境执法义务的，原告不得提起预防性环境民事公益诉讼；毒性污染物或紧急事件等特殊环境风险除外。

(二)责任承担方式衔接环境行政执法措施

目前的预防性环境民事公益诉讼在责任承担方式上并无特别，从而限制其预防保护环境公共利益功能之发挥。将预防性环境民事公益诉讼的制度定位调整为“环境行政执法的补充”、成为执法诉讼后，其诉求的责任承担方式则可衔接“重预防”的环境行政执法措施，以促进充分实现诉讼的环境公共利益预防保护目标。

诉求的责任承担方式衔接环境行政执法措施具有可行性。“一般来说，民事责任承担方式不可逾越司法和行政的边界，应尽量避免采用与行政职权相重叠的预防性责任方式。”[30]但是，作为环境法律执行方式之一的环境民事公益诉讼，同环境行政一样立足于相同的环境科学，治理目的、治理逻辑具有一致性，治理手段具有一定重合性，故可以将责任方式与环境行政执法措施衔接。环境司法与环境行政都是环境治理体系中的组成部分，两者相互配合不会动乱环境治理体系。

诉求的责任承担方式衔接环境行政执法措施具有必要性。环境行政执法的主要内容之一是落实环境监管制度。现代环境监管制度是基于风险社会而构建，环评、“三同时”等制度都追求着源头控制。这些制度共同构成最科学的环境预防执法制度体系，即使是诉讼也不能完全绕开，故预防性诉讼请求需要衔接环境行政执法措施。

关于诉求的责任承担方式与环境行政执法衔接的具体路径。在重庆绿联会诉建始磺厂坪矿业公司水污染公益诉讼案中，原告请求“被告对水污染风险重作环评”，法院对此予以支持，判决“被告重作环评，未经环境行政主管部门批复、验收环保设施的，不得生产”。张新宝教授评价道：“此将诉讼请求具体化的原告主张和法院判决思路，能较好地衔接司法权与行政权，增强判决可执行性，值得后续相应案例借鉴。”[31]实际上，该判决就体现了诉求的责任承担方式与环境行政执法的衔接路径，利用环境影响评价制度来消除重大风险，并要求环境行政主管部门予以配合。因此，诉求的责任承担方式与环境行政执法的衔接路径为利用各项环境监管制度来实现预防性责任，二者成为目的与手段的关系，必要时可要求行政机关予以协助。比如，请求被告在完成“三同时”手续并经行政执法机关检验合格后才能开始建设。基于此出发点，再次审视云南“绿孔雀案”中，由一审法院作出并获二审法院维持的“待被告按生态环境部要求完成环境影响后评价，采取改进措施并报生态环境部备案后，由相关行政主管部门视具体情况依法作出决定(是否停建涉案水电站)”判决项，就能有更深刻地理解与赞同。

对于司法权在行政判断方面专业性的不足，可以采取协调环境行政执法部门参与案件、专家全方位介入等方式予以一定弥补。关于专家全方位介入问题，随着环境公益诉讼案件的增多，法院除可以大力发展在司法实践中已出现的环境资源审判专家库(服务于专家辅助人制度、人民陪审员制度、专家咨询委员会制度等)以外[32]，还可以参照知识产权技术调查官制度在环境(公益诉讼)案件审判中建立环境技术调查官制度[4]138-144。

(三)以预防性环境行政公益诉讼为优先

我国历来存在民、行公益诉讼分野，学术界当前也在探索预防性环境行政公益诉讼[33]。

目前，只有检察机关可以提起行政公益诉讼。在2015年7月至2017年6月检察公益诉讼试点期间，执法的专业优势、检察权的监督属性等原因，检察行政公益诉讼案件数量约占89.5%(13)此期间检察公益诉讼实际被提起1150件。其中行政公益诉讼1029件、民事公益诉讼121件(含行政附带民事公益诉讼2件、刑事附带民事公益诉讼25件)。参见徐日丹、闫晶晶、史兆琨：《试点两年检察机关办理公益诉讼案件9053件》，《检察日报》2017年7月1日，第2版。。但是，随着《检察公益诉讼解释》第20条正式确立刑事附带民事公益诉讼后，案件数量结构就开始急剧转变。2017年7月至2021年6月间，刑事附带民事公益诉讼案件数量占比已跃升至约77.8%(14)此期间检察公益诉讼实际被提起19695件。其中行政公益诉讼仅2336件，而民事公益诉讼有17356件(含刑事附带民事公益诉讼15320件)。参见闫晶晶：《公益诉讼全面开展4年提起诉讼近2万件》，《检察日报》2021年9月16日，第2版。。刑事附带民事公益诉讼的出现，使“刑主民从”的公益诉讼案件数量结构受到根本性冲击。然而，刑事附带民事公益诉讼的迅速发展并非因为其是一种更理想的公益诉讼形态。有学者总结道，这主要是因为侧重数量的考核压力和容易办理的特征，以及监察体制改革后部分检察机关“不敢办”“不愿办”对抗行政机关的行政公益诉讼。为此，主张应合理限缩、正确对待该诉讼的适用[34]。

刑事附带民事公益诉讼更多地只是因便于检察机关办案而急速发展，而并不完全符合环境治理科学。如前所述，在环境治理体系中仍应将环境行政执法前置于环境司法，具体在环境公益司法里即应将环境行政公益诉讼置于优先地位，这样既利于督促环保行政部门执法、也更利于保护环境公共利益。因此，刑事附带民事公益诉讼不应被积极鼓励，而应当在更有利于保护公共利益的目标下，符合特定的起诉条件时才能被提起。同理可知，在提起民事公益诉讼前应当优先考虑提起行政公益诉讼。申言之，预防性环境行政公益诉讼优先于预防性环境民事公益诉讼。为此，应当探索扩大前者的适格原告范围，在行政公益诉讼原告资格存在诸多争论的情况下，至少应当先行允许拥有预防性环境民事公益诉讼原告诉权的主体提起预防性环境行政公益诉讼。

四、结论

自2015年1月正式诞生以来，预防性环境民事公益诉讼已运行7年有余。但是，从理论研究深度和实务案例数量来看仍处于探索阶段，与“预防为主”环保原则不相符合。这主要归因于当前立基于“环境侵权诉讼的补充”的错误制度定位。为根本性地扭转该错位现状，树立“重预防”制度理念、充分发挥环境行政执法的主导作用、弥补环境行政执法的不足、遵循域外经验所显普遍规律，应将制度定位调整为“环境行政执法的补充”，打造执法诉讼。为落实新制度定位，应设置环境行政执法为诉前程序，并以环境行政执法措施来具体化诉求的责任承担方式。在民、行公益诉讼的二分设置下，应优先提起预防性环境行政公益诉讼。为此，需扩大其原告资格范围。尚需强调的是，虽将制度定位调整至“环境行政执法的补充”是更优方案，但这同时意味着我们应更积极地以“预防为主”理念指导完善环境保护法律体系，盖因只有完善环境预防行政保护相关法律法规及执法手段，才能使作为补充定位的预防性环境民事公益诉讼真正成为后备手段，从而避免司法权与行政权的冲突；同时，也使预防性环境民事公益诉讼一旦被提起时，会有更完备的法规范依据。在后续编纂环境法典时，应尤其考虑此预防保护问题。